城市社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建
——以上海市金山區(qū)石化街道的實(shí)踐為例

○韓前廣

社區(qū)建設(shè)與管理

城市社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建
——以上海市金山區(qū)石化街道的實(shí)踐為例

○韓前廣

一、問(wèn)題的提出

從宏觀層面來(lái)看，黨的十八屆三中全會(huì)指出要“開(kāi)展形式多樣的基層協(xié)商民主，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，這為基層社區(qū)治理的開(kāi)展定了基調(diào)。2015年中共中央發(fā)布的十三五規(guī)劃則明確提出了要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。2015年7月22日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，要求“開(kāi)展形式多樣的基層協(xié)商，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化”，緊接著，民政部、中央組織部于2015年7月24日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，著重強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)能力的提升，發(fā)揮社會(huì)力量的作用。可以說(shuō)，黨和政府已經(jīng)意識(shí)到，基層社區(qū)治理的關(guān)鍵性因素有二：一是有參與精神的社區(qū)公民，二是公民具備處理社區(qū)事務(wù)的參與能力，這是實(shí)現(xiàn)共治、共享、共建的社區(qū)治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府-市場(chǎng)-社會(huì)關(guān)系良性化的先決條件。

從微觀層面來(lái)看，一方面，學(xué)界近年來(lái)對(duì)基層協(xié)商民主理論進(jìn)行了廣泛討論和深入的關(guān)注，主要有財(cái)政學(xué)和政治學(xué)兩種視角，學(xué)界研究的焦點(diǎn)逐漸從理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)型，特別是聚焦于協(xié)商民主制度如何在基層有效實(shí)施、落地生根，但是對(duì)基層協(xié)商民主的前端——議事協(xié)商機(jī)制仍然缺乏應(yīng)有的關(guān)注。另一方面，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，政府權(quán)力不斷下沉到基層社區(qū)，許多地方開(kāi)展了基層協(xié)商民主的實(shí)踐，特別是近十年來(lái)，涌現(xiàn)出了四種典型的實(shí)踐形式：一是以民主懇談會(huì)為主要形式的溫嶺模式；二是多元主體開(kāi)展的民主議事會(huì)模式，如 “黨群議事會(huì)” “政協(xié)社區(qū)議事會(huì)”等；三是社區(qū)居民論壇模式，如廣州羊城論壇、北京八通社區(qū)論壇等；四是“互聯(lián)網(wǎng)+”公共論壇，如“肝膽相照”論壇。這些探索都是中國(guó)基層協(xié)商民主從理論走向?qū)嵺`的探路者，取得了一定的成效，為基層社區(qū)治理提供了新的理念和技術(shù)，但是這些實(shí)踐采用的仍然是政府主導(dǎo)下的基層治理模式，許多地方的社區(qū)協(xié)商陷于形式主義的窠臼，即使有些地方開(kāi)展了積極有益的探索，但是基層議事協(xié)商機(jī)制的不健全和居民社區(qū)事務(wù)參與能力之間不平衡的矛盾仍然突出。

協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是以理性為基礎(chǔ)、以真理為目標(biāo)。在現(xiàn)有的政治框架下，協(xié)商民主作為一種嵌入性資源參與到城市治理中，具有一定的“正功能”，它為社區(qū)完善居民參與機(jī)制、豐富居民參與渠道和營(yíng)造社區(qū)共同體提供了契機(jī)。但在基層“懸浮型政權(quán)”的現(xiàn)實(shí)條件下，基層政府與社區(qū)居民之間的“弱聯(lián)系”帶來(lái)了天然的“弱信任關(guān)系”，這是當(dāng)前基層社區(qū)治理面臨的一大障礙。因此，在社區(qū)未來(lái)治理中，“要由居民選擇和決定社區(qū)的愿景，公民的角色要從政府服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動(dòng)參與者。”為了提高基層政府與社區(qū)居民之間的互信程度，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)起一套行之有效的、可持續(xù)性的議事協(xié)商機(jī)制，從而為協(xié)商民主在基層社區(qū)的實(shí)踐保駕護(hù)航，而非簡(jiǎn)單地就問(wèn)題論問(wèn)題、就民主論民主。總之，不論在黨和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的宏觀層面，還是基層社區(qū)實(shí)踐需要的微觀層面，都迫切需要建構(gòu)起一套符合中國(guó)國(guó)情的基層社區(qū)議事協(xié)商程序與機(jī)制，為培育有參與精神的公民、樹(shù)立協(xié)商共治的公民價(jià)值觀提供理論指導(dǎo)，使社區(qū)基層民主成為公民社會(huì)養(yǎng)成的“演武廳”和“試驗(yàn)田”。

二、城市社區(qū)基層議事協(xié)商機(jī)制的建構(gòu)：上海市金山區(qū)石化街道的實(shí)踐

自2016年3月以來(lái)，上海市金山區(qū)石化街道圍繞構(gòu)建基層社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制這一主題，借鑒和整合已有的開(kāi)放空間技術(shù)、社會(huì)議事會(huì)、社區(qū)行動(dòng)工作坊、共識(shí)會(huì)議等協(xié)商民主技術(shù)和方法，從規(guī)則制定、技術(shù)應(yīng)用、流程改善等幾方面著手，通過(guò)開(kāi)展社區(qū)居民協(xié)商工作坊，開(kāi)始了構(gòu)建基層社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制的探索。社區(qū)居民協(xié)商工作坊是一種有效開(kāi)展互動(dòng)合作的工具，能夠幫助社區(qū)各利益相關(guān)方通過(guò)共同討論，就共同關(guān)心的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，制定社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃并開(kāi)展具體行動(dòng)。社區(qū)居民協(xié)商工作坊主要包括三個(gè)階段。

（一）前期準(zhǔn)備：引入第三方

1.了解居民需求與動(dòng)員社區(qū)。石化街道地處金山西南端，是上海最邊遠(yuǎn)的城市社區(qū)，是特大型化工企業(yè)——上海石化股份有限公司所在地，社區(qū)目前下轄25個(gè)居委會(huì)，2015年常住人口86703人口，外來(lái)常住人口23336人，占常住人口的26.9%，社區(qū)人口特點(diǎn)是來(lái)滬務(wù)工人員多、老年人口多、工薪階層多，這些不同的利益相關(guān)方居住在同一個(gè)區(qū)域內(nèi)，社區(qū)協(xié)商機(jī)制的匱乏使他們迫切需要一個(gè)發(fā)出自己聲音的平臺(tái)。社區(qū)治理面臨著許多棘手的問(wèn)題，這是石化街道著力構(gòu)建社區(qū)基層民主協(xié)商機(jī)制的現(xiàn)實(shí)要求。此外，石化街道辦事處高度重視社區(qū)基層民主協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建，具有推行社區(qū)基層民主協(xié)商機(jī)制的強(qiáng)烈意愿。石化街道自2016年起，在25個(gè)居委會(huì)實(shí)行“8+3”作息制度，即在原來(lái)8小時(shí)工作時(shí)間的基礎(chǔ)上，向晚上延伸3個(gè)小時(shí)，這為居民參與社區(qū)居民協(xié)商工作坊提供了條件，有利于增加社區(qū)居民的參與度。這樣，從基層政府、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民三個(gè)層面來(lái)說(shuō)，石化街道已經(jīng)具備開(kāi)展居民協(xié)商工作坊的條件。

2.后勤及準(zhǔn)備材料。2016年初，石化街道辦事處引入了第三方機(jī)構(gòu)和合作科研單位，三方就如何引入相關(guān)議事規(guī)則的問(wèn)題進(jìn)行了初步的磋商，達(dá)成了通過(guò)利用開(kāi)放空間技術(shù)、羅伯特議事規(guī)則、結(jié)構(gòu)化討論和共識(shí)會(huì)議等技術(shù)，引入居民協(xié)商工作坊議事協(xié)商機(jī)制以培育社區(qū)居民公共精神和提高居民民主協(xié)商基本技能的共識(shí)。為充分了解社區(qū)居民需求，工作人員提前2周通過(guò)石化街道辦事處向10個(gè)社區(qū)發(fā)放了《社區(qū)概況調(diào)查問(wèn)卷》，這既有利于了解社區(qū)情況，又能確保社區(qū)成員有備而來(lái)，同時(shí)也給街道領(lǐng)導(dǎo)了解工作坊的運(yùn)作流程提供了機(jī)會(huì)。此外，在工作坊舉行前1天，工作坊引導(dǎo)員會(huì)同街道工作人員布置工作坊現(xiàn)場(chǎng)，如現(xiàn)場(chǎng)采用圓桌會(huì)議的形式、給參與者準(zhǔn)備紙筆、工作坊掛圖、討論基本規(guī)則等，并與參會(huì)人員進(jìn)行確認(rèn)，提醒他們注意有關(guān)事項(xiàng)，向他們傳達(dá)“工作坊是一種工作方法，而不是目的”的理念，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與的積極性。

（二）中期實(shí)施：工作坊階段

在居民協(xié)商工作坊實(shí)施階段，主要從四個(gè)環(huán)節(jié)幫助參與者尋找問(wèn)題、分析問(wèn)題、制定計(jì)劃并落實(shí)行動(dòng)點(diǎn)。

1.鋪墊環(huán)節(jié)，首先是通過(guò)日常事務(wù)流程、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及開(kāi)放空間會(huì)議技術(shù)等多種渠道了解居民需求。隨后，主持人致歡迎詞并介紹日程安排，引導(dǎo)者要通過(guò)一個(gè)小游戲幫助參與者互相認(rèn)識(shí)，建立互相信任和團(tuán)隊(duì)意識(shí)，營(yíng)造出有建設(shè)性的合作氛圍，從而引導(dǎo)參與者共同制定工作坊的基本規(guī)則，工作人員在此過(guò)程中介紹“引導(dǎo)員”的職責(zé)。最后，向居民傳達(dá)工作坊的預(yù)期成果，詢(xún)問(wèn)居民對(duì)工作坊的期待，并進(jìn)行記錄。

2.尋找問(wèn)題環(huán)節(jié)，通過(guò)參與式討論技術(shù)，引導(dǎo)者讓參與者通過(guò)頭腦風(fēng)暴提出社區(qū)中的問(wèn)題，并從大家共同關(guān)注的問(wèn)題中選出要討論的3個(gè)問(wèn)題，引導(dǎo)參與者分組討論，分組遵循自愿原則，參與者選擇自己最關(guān)心的問(wèn)題加入不同的小組。隨后各小組分別陳述各自負(fù)責(zé)的問(wèn)題并分析原因。最后各小組分別設(shè)想解決問(wèn)題后希望達(dá)到的目標(biāo)，并向大家展示。

3.走向行動(dòng)環(huán)節(jié)，各小組針對(duì)導(dǎo)致問(wèn)題的根本原因及設(shè)定的目標(biāo)討論具體的行動(dòng)計(jì)劃，并制定具體的行動(dòng)實(shí)施步驟，從誰(shuí)參與、需要什么資源和信息、項(xiàng)目進(jìn)度表、項(xiàng)目步驟、活動(dòng)場(chǎng)地等角度做出具體的規(guī)劃。最后，小組記錄員要將討論的結(jié)果記錄在《參與者手冊(cè)》或行動(dòng)計(jì)劃表上，并從小組內(nèi)選出代表進(jìn)行分享。

4.為下一步（實(shí)施社區(qū)項(xiàng)目）做準(zhǔn)備環(huán)節(jié)是工作坊的高潮，引導(dǎo)者要借此機(jī)會(huì)激發(fā)參與者熱情，通過(guò)回顧總結(jié)參加工作坊的收獲，推動(dòng)工作計(jì)劃的執(zhí)行。在工作坊結(jié)束之前，各小組需要確定1名聯(lián)絡(luò)員，并商定回訪時(shí)間，以便了解社區(qū)項(xiàng)目進(jìn)展情況并進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)告訴他們，引導(dǎo)者仍然會(huì)解答與工作坊相關(guān)的問(wèn)題，幫助他們完善行動(dòng)計(jì)劃。

（三）后期工作階段

首先，要完成工作坊報(bào)告，通過(guò)正式文本的形式使協(xié)商成果“顯性化”；其次，引導(dǎo)者要持續(xù)跟蹤社區(qū)項(xiàng)目進(jìn)展，要承擔(dān)起為社區(qū)項(xiàng)目提建議、監(jiān)督進(jìn)度和報(bào)告結(jié)果的責(zé)任，因而引導(dǎo)者要繼續(xù)與社區(qū)項(xiàng)目小組保持聯(lián)系、進(jìn)一步激發(fā)他們的積極性，為他們的項(xiàng)目提供必要的信息和建議；最后，引導(dǎo)者要在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行評(píng)估，項(xiàng)目完成后指導(dǎo)項(xiàng)目小組完成項(xiàng)目報(bào)告，這樣有助于以后的項(xiàng)目更好地推進(jìn)。

三、反饋與總結(jié)：一種值得期待的基層治理之道

美國(guó)開(kāi)國(guó)元?jiǎng)诐h密爾頓曾經(jīng)指出“公民越是習(xí)慣于在日常的政治生活中接觸到這種權(quán)力；他們對(duì)這種權(quán)力越是經(jīng)常耳濡目染，這種權(quán)力就越加深入地進(jìn)入那些感人心弦、動(dòng)人情感的事物中。”由此可見(jiàn)，人類(lèi)共有的情感強(qiáng)弱與人們彼此的距離遠(yuǎn)近或客體的彌散程度呈正比關(guān)系，一般情況下，人們對(duì)家庭的牽掛要甚于鄰里，對(duì)鄰里的牽掛要甚于社區(qū)。我國(guó)公民普遍存在參與公共生活意識(shí)淡薄的問(wèn)題。因而培育參與精神的公民和提高公民社區(qū)治理能力就成為推動(dòng)社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展的前端準(zhǔn)備工作。

在社區(qū)居民協(xié)商工作坊中，居民們聚焦于自己周?chē)纳鐓^(qū)，激發(fā)了公民參與集體事務(wù)的期望，為培育有參與精神的公民提供了良好的機(jī)制條件和文化氛圍。幾乎每一個(gè)居民都認(rèn)真參與討論過(guò)程，并就社區(qū)居民共同關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行討論。在協(xié)商過(guò)程中，引導(dǎo)者的角色至關(guān)重要，一個(gè)好的引導(dǎo)者，不是幫助參與者制定解決問(wèn)題的方案，而是在考慮到參與者的需求和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用議事協(xié)商規(guī)則和對(duì)團(tuán)隊(duì)動(dòng)態(tài)的理解，幫助參與者尋找他們期待的結(jié)果，例如，在社區(qū)居民協(xié)商工作坊伊始，引導(dǎo)者就通過(guò)對(duì)議事協(xié)商機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，與參與者達(dá)成了幾個(gè)共識(shí)：進(jìn)入會(huì)場(chǎng)手機(jī)保持靜音、會(huì)場(chǎng)內(nèi)不可吸煙、討論時(shí)每一種觀點(diǎn)都有充分表達(dá)和被尊重的權(quán)利、握拳大拇指向上的手勢(shì)示意保持安靜等。事實(shí)也證明，在這種有意識(shí)的引導(dǎo)下，社區(qū)居民在協(xié)商過(guò)程中，自覺(jué)地遵循了這些規(guī)則，特別是當(dāng)有人因?yàn)橛^點(diǎn)不同爭(zhēng)論異常激烈時(shí)，居民之間互相提醒，有力地保持了會(huì)場(chǎng)的秩序，這些實(shí)質(zhì)上反映了居民自身具備較高的參與精神和規(guī)則意識(shí)。

實(shí)際上，在整個(gè)協(xié)商實(shí)踐過(guò)程中，引導(dǎo)者和參與者在不知不覺(jué)中對(duì)自身的角色都有了更加清晰的定位。引導(dǎo)者（社區(qū)工作者）既堅(jiān)持了價(jià)值中立的原則，不輕易發(fā)表自己的看法，以避免影響居民自身的判斷，又根據(jù)流程適時(shí)進(jìn)行引導(dǎo)，激發(fā)了居民的主人翁意識(shí)，使他們?cè)谝?guī)定時(shí)間內(nèi)圍繞主題展開(kāi)討論，起到了良好的“橋梁架設(shè)者”的作用；社區(qū)居民也在不經(jīng)意間把自己放到了政府決策者的位置上，他們對(duì)共同關(guān)心的問(wèn)題展開(kāi)討論、對(duì)達(dá)成共識(shí)的議事協(xié)商機(jī)制加以維護(hù)、對(duì)最終的項(xiàng)目方案執(zhí)行實(shí)施、對(duì)政府的決策與咨詢(xún)予以回應(yīng)，無(wú)不體現(xiàn)了社區(qū)居民參與社區(qū)治理能力的提升。在工作坊后期階段，不論是社區(qū)居民，還是引導(dǎo)者，都意識(shí)到遵循議事協(xié)商機(jī)制對(duì)協(xié)商效率的提升，即滿(mǎn)足了不同利益群體利用公共平臺(tái)發(fā)出自己聲音的欲望，避免了無(wú)謂的爭(zhēng)吵和辯論，又通過(guò)凝聚共識(shí)達(dá)成了切實(shí)可行的項(xiàng)目方案，形成了“看得見(jiàn)、摸得著”的協(xié)商成果，激發(fā)了居民參與社區(qū)公共事物的參與精神。這種在協(xié)商過(guò)程中注重發(fā)揮議事協(xié)商機(jī)制作用的做法，即有助于不同利益相關(guān)者高效率地開(kāi)展協(xié)商，又能加強(qiáng)彼此之間的溝通與了解，形成面向共同目標(biāo)的行動(dòng)共識(shí)，最終為政府決策提供完整的信息和依據(jù)，并對(duì)政府的政策輸出產(chǎn)生影響，這就是協(xié)商民主技術(shù)的影響路徑。

值得反思的是，社區(qū)居民協(xié)商工作坊的議事協(xié)商機(jī)制還不夠健全，作為一種嵌入式的協(xié)商技術(shù)還需要進(jìn)行改進(jìn)，主要體現(xiàn)在：第一，議事協(xié)商機(jī)制培訓(xùn)不足。由于許多居民從未參加過(guò)類(lèi)似的民主協(xié)商活動(dòng)，對(duì)議事協(xié)商機(jī)制認(rèn)識(shí)不足，需要參與者反復(fù)提醒，即便如此，有些小組還是出現(xiàn)了以少數(shù)“活躍者”為焦點(diǎn)的問(wèn)題，違反了議事規(guī)則，導(dǎo)致其他居民沒(méi)有機(jī)會(huì)完全表露自己的心聲，最終形成的項(xiàng)目方案沒(méi)能最大程度地反映民意。第二，引導(dǎo)者角色定位不夠明確。在構(gòu)建議事協(xié)商機(jī)制的過(guò)程中，引導(dǎo)者發(fā)揮著極為重要的作用，因而引導(dǎo)者要對(duì)會(huì)議程序及規(guī)則有清楚地認(rèn)識(shí)和了解，并對(duì)會(huì)議進(jìn)程有一定的掌控能力，否則就會(huì)直接影響協(xié)商的效率和質(zhì)量，因此對(duì)引導(dǎo)者進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)是十分有必要的。

總而言之，科學(xué)合理的協(xié)商議事規(guī)則是整個(gè)協(xié)商民主機(jī)制的基石。正如有學(xué)者所說(shuō)，中國(guó)政治語(yǔ)境下的協(xié)商民主即強(qiáng)調(diào)社會(huì)事務(wù)的協(xié)商解決，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)民主的發(fā)展;即強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商共治，又強(qiáng)調(diào)基層民主的發(fā)展（韓福國(guó).作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會(huì)互動(dòng)規(guī)則［J］.復(fù)旦學(xué)報(bào)2013(3)）。基于社區(qū)居民協(xié)商工作坊平臺(tái)的議事協(xié)商機(jī)制以其規(guī)范性、適用性使政府——居民之間的互信關(guān)系得到改善，使包容、妥協(xié)、對(duì)話(huà)、雙贏的協(xié)商議事理念深入人心，恰恰能夠提供一套面向基層、面向?qū)嵺`的規(guī)則來(lái)指導(dǎo)居民合理表達(dá)訴求、達(dá)成普遍性共識(shí)以及化解矛盾糾紛，為基層順利推進(jìn)社區(qū)居民自治搭建了有效溝通的平臺(tái)，使“為民做主”進(jìn)一步變成“由民做主”，這種“嵌入式”的民主協(xié)商技術(shù)，為基層社區(qū)居民政治參與和公民自治搭建了一個(gè)理想的平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)具有政治回應(yīng)性和民主治理價(jià)值的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)打開(kāi)了進(jìn)路。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 張 敏）