新形勢下做好機構編制工作的思考

王兆麟

“十三五”時期，我國發展處于重要戰略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多風險挑戰，制約科學發展的體制機制障礙依然很多，深化行政管理體制改革、加強機構編制管理也面臨新的形勢和任務。機構編制部門唯有以更大的決心和勇氣深化改革、加強管理，才能為科學發展和加快轉變經濟發展方式提供堅實的體制機制保障。

一、堅持“四個統一”，穩妥推進各項改革

當前，深化改革是機構編制工作的主旋律?！胺殴芊备母铩⒕C合行政執法體制改革、事業單位分類改革、重點領域體制機制改革等，交織重疊，難度很大。改革推進過程中，需要堅持“四個統一”：

一是堅持推進改革與保持穩定的統一。改革是政府的自身革命，是“斷腕”，是“割肉”，無論改到誰都會感到切身之痛，很容易引發不穩定問題。這就要求在處理改革與穩定這對矛盾時，必須謹慎從事，要在不影響穩定大局的前提下想問題、定措施，努力在確保改革目標實現與不引發不穩定兩者之間把握好平衡，這樣才能與大氣候合拍，使改革在良好的氛圍中順利推進。比如說，推進綜合執法體制改革中，執法力量如何下沉，就需要充分調研、認真論證。

二是堅持“管理”和“服務”的統一。管理和服務不能偏廢，既不能只講管理，束縛經濟社會發展;也不能只講服務，放松必要的監管。特別是推進簡政放權改革，目的是建設服務型政府，不是不要加強管理，而是要使政府的管理職能更多地向服務的方向轉變。這就要求改革過程中的政策制定、組織實施和服務提供，都要以公眾需求和經濟社會發展需要為導向，并要有一定的檢驗標準。比如說，推進簡政放權職能轉變，就是要為市場增活力、為發展添動力，都要有衡量改革成效的具體標準。

三是堅持完善體制與創新機制的統一。體制和機制是相互關聯的，二者有機地構成一個完整的治理體系。好的體制，必須有一套好的機制與之相配套，沒有一套行之有效的方式、方法和程序，體制的優越性很難顯現，改革的各項舉措也很難落到實處。以行政審批制度改革為例，改革要持續深化，就需要進一步創新審批管理方式，實施流程再造，推行并聯審批、網上審批。同時，探索相對集中行政許可權的有效模式。只有相應的運行機制不斷地創新完善，行政審批改革才能取得實效。煙臺市為了解決建設項目前置審批手續多、效率低、耗時長等問題，開展了建設項目區域化評估評審工作，將環評、震評、雷評等7項評價納入區域化評估評審的范圍，有效提高了審批效率，減輕了企業負擔。

四是堅持改革創新與依法行政的統一。一方面，需要以創新的思路、改革的辦法，改變傳統的政府管理方式，清除體制機制和部門利益的阻礙，探索適應經濟社會發展需要的政府管理新機制。另一方面，依法治國是我們基本的治國方略，依法行政是轉變政府職能的根本保障。這就要求必須在法律的軌道上推進改革。要堅持“職能法定”原則，運用法治的思維、法治的方式，依法界定和科學規范政府職能，防止改革中的隨意性，確保各項改革與法治建設齊頭并進、相得益彰。像權責清單建設、綜合行政執法體制改革、相對集中行政許可權等不少工作，都涉及到相關的法律法規問題，改革中一定不能忽視。在這方面，南方不少城市進行了積極的探索。江蘇淮安市盱眙縣的相對集中行政許可權改革試點方案，就是在履行了合法性審查、專家論證、縣人大常委會審議等十道審批程序的基礎上，經省委、省政府辦公廳批復同意，并報中央編辦、國務院法制辦備案后形成的。煙臺在推進綜合行政執法體制改革試點中，要求在鄉鎮一級成立法制科，在縣一級成立法制室，目的也是為了把好依法行政關。

二、把握好“三個關系”，切實加強和創新機構編制管理

機構編制部門長期面臨“萬家推門一家扛”的局面。近年來，隨著經濟社會發展，嚴控機構編制與滿足事業發展需求之間的矛盾日益突出，這對機構編制部門配置有限資源、保障經濟社會發展的能力是一個嚴峻的考驗。如何破解，唯有創新。今后一段時期，創新機構編制管理需要把握好“三個關系”：

一要把握好“寬”與“嚴”的關系。機構編制總量控制的如何是衡量機構編制工作的一個重要指標，但它不是反映機構編制管理水平的唯一指標。衡量一個地區機構編制的管理水平，歸根結底是要看其與當地經濟和社會發展相適應的程度。因此，在創新機構編制管理這個問題上，要求我們樹立科學的發展觀，克服孤立、靜止的觀點，跳出“就機構論機構、就編制論編制”的怪圈，實事求是、區別對待，一些領域要嚴、一些領域要寬，嚴要講究靈活、寬要守住底線，力求寬嚴結合、寬嚴有度、增減平衡。以今年的工作實踐為例，煙臺市對于中韓產業園建設、政務服務中心管理等相關機構的用編和進人需求，一律予以滿足;對于職能沒有增加、任務沒有變化的部門的用編進人需求，一律予以嚴控，較好地實現了機構編制調控與經濟社會發展的協調統一。

二要把握好“點”與“面”的關系。機構編制管理實踐中，時時處處都需要處理好這對關系。比如，有些部門和單位從自身利益出發，要求增設機構、提高規格，或是增加人員編制，這樣一來可能為本單位確實解決了一些困難和問題，局部利益可能很好。但放到全局來看，可能就不好，甚至會有負面作用。相反，有時全局利益好一些，但對個別區域、部門和單位來說，可能要做出一定的犧牲。比如說，去年，煙臺市把三個中小學教職工編制空編較多的市的780名編制，調劑給外來人口急劇增多、新生數量凈增長很快的開發區、萊山區使用，較好地滿足了這兩個區的教職工配備需求。這種跨區域的編制調劑，使編制資源配置整體上更趨平衡，但必然要有部分縣市區的編制總量為之減少。

三要把握好“動”與“靜”的關系。機構編制管理從空間上講，地區與地區之間、系統與系統之間、部門與部門之間、部門內部之間，有一個平衡與不平衡的問題;從時間上看，一個地區、一個系統、一個部門在不同時期、年份，也有一個平衡與不平衡的問題。要平衡，就要變化。不能出現單位任務擴展了、工作量加大了、編制總量卻多年不變或者單位職能消失或任務縮減了、還是原來的機構編制架子的現象。當前，經濟社會的迅速發展，迫切要求機構編制管理由傳統的靜態管理轉變為動態管理，不斷研究新情況、新問題，在管理方式和內容上與時俱進、不斷創新，使之不斷適應變化的新形勢，從而達到一種新的平衡。這就需要在動態調控的機制創新上動腦筋想辦法。像建立編制跨區域跨部門調劑機制、軍轉編制動態管理機制、事業編制重點管理機制等等，都是行之有效的方法。比如說，煙臺市建立了軍轉編制動態管理機制，為軍轉干部增加的行政編制由該軍轉干部專項使用，軍轉干部退休或調出接收單位時相關編制予以核減，實現了編制資源的滾動使用;還建立了事業編制重點管理機制，對職能弱化、未辦理事業單位法人證書或部分職能整合后新組建的事業單位，人員編制采取重點管理，合理確定控制基數，在未達到控制基數之前，在編人員只出不進，空余編制及時收回，提升了編制資源的使用效益。

三、爭取“三方面支持”，借勢借機借力推進機構編制工作

當前，改革進入“深水期”，每一項新的改革舉措，都涉及權力和利益的再調整再分配，改革的阻力和難度日益加大。機構編制部門必須更好地借勢借機借力，加強溝通協調，形成工作合力，才能進一步提升機構編制工作水平。工作中，重點要爭取三個方面的支持、重視和參與：

一要爭取黨委政府的重視和領導。推動改革，既要有勇氣，更要有智慧。改革進行到現在，更多觸及深層次矛盾、觸動利益的“奶酪”，還要改變原來習慣的管理方式，很不容易。這樣的大勢下，沒有黨委、政府的高度重視和統一領導，各項改革管理工作要順利推進幾乎不可能。這幾年，正是因為各級黨委、政府領導下定決心，將政府職能轉變、“放管服”改革、綜合執法體制改革、嚴控機構編制等工作提到極高的地位、拿到重要議事日程上來對待，才有了今天我們機構編制部門取得的工作成績。往高層看，李克強自擔任總理以來主持召開的前100次國務院常務會議，有65次提到“簡政放權”，40多項議題與轉變職能、簡政放權、行政審批直接相關。國務院2014年、2015年第1個常務會議、2016年第2個常務會議都是聚焦行政審批、簡政放權，不可謂不重視。地方各級政府也愈來愈重視機構編制改革與管理工作，這幾年機構編制部門需要上政府常務會議研究審議的議題越來越多，收到領導的批示件也越來越頻繁?？梢哉f，凡是機構編制工作做得比較出色的地方，黨委、政府的主要領導大都高度重視、領導有力，能夠大力支持編辦大膽工作，各項改革才會有效推進。

二要爭取部門的配合和支持。當前，機構編制部門牽頭的改革大都進入攻堅期，越來越觸及深層次的社會關系和利益調整，凝聚改革共識難度加大，充分發揮部門合力、統籌兼顧部門利益任務艱巨。協調不順、處理不好，改革就難以順利推進，取得實質性進展。一方面，要深入推行部門聯動，建立健全部門之間的協調配合機制。機構編制工作涉及面廣，政策性強，情況復雜，單靠編辦單打獨斗，很難有效推進。比如，嚴控機構編制工作，機構編制部門必須與組織、人社、財政等部門各司其職、密切配合，才能真正有效落實;事業單位分類改革工作，涉及到方方面面的領域，每項工作都有牽頭部門、多個配合部門，任何一個部門工作不到位，都會影響改革的整體進程，機構編制部門作為總牽頭、總調度，無論是改革的進度、力度還是相關配套政策的研究制定，都需統籌協調、整體把握。另一方面，要爭取部門對機構編制工作的理解支持。當前的各項改革管理任務，大都事關相關部門的切身利益，沒有部門的理解支持，很難順利推進。比如，事業單位法人治理結構建設工作，涉及衛生、教育、文化多個領域，要全面推開，必須得到主管部門和事業單位的配合支持;年度用編計劃的分配下達，在嚴控財政供養人員數量的大背景下很難滿足所有部門的事業發展需求，這就需要我們主動做好政策宣傳，積極尋求破解路徑，從而有效緩解嚴控編制與部門事業發展需求之間的矛盾。

三要爭取人民群眾的參與和滿意。人民是歷史的創造者，是推動改革的力量源泉。沒有人民的支持和參與，任何改革都不可能取得成功。我們推進各項改革的根本目的，就是要促進社會公平正義，讓改革發展的成果更多更公平惠及全體人民。所以，人民群眾的滿意才是對我們工作的最大肯定。從簡政放權激發經濟社會發展活力，到事業單位改革促進公益事業發展，再到機構編制資源向民生重點領域的傾斜，編辦自始至終都在踐行公眾需求導向，盡最大努力爭取人民群眾的滿意?？梢哉f，不論行政體制怎么改、政府職能怎么轉，我們為人民服務的宗旨不能變。這就要求我們在今后的改革管理工作中，要堅持以人為本、改革為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所憂。要站在人民群眾的立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，在推進“放管服”改革、綜合執法體制改革的過程中，從人民利益出發謀劃改革思路、制定改革舉措;要充分調動群眾推進改革的積極性、主動性，在事業單位法人治理結構建設、事業單位績效考核等工作中，通過制度設計吸納公眾的參與和評價，廣泛聽取群眾意見和建議，以求最大限度地回應社會公眾的利益訴求;要把抓落實作為推動改革落地、增進人民福祉的重要抓手，科學統籌各項改革任務，尤其是在簡政放權、轉變政府職能方面推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，突破中梗阻，防止不作為，把“放管服”改革的含金量充分釋放出來，讓人民群眾有更多的獲得感?！鮁：CSQ

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