中小學校長職級制改革的問題與對策

阮旭賢

“推進公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位行政級別。”黨的十八屆三中全會的這一明確規定，為國家深入推進中小學去行政化和實施校長職級制改革指明了方向。

一、中小學校長職級體制改革的關鍵點

校長是掌控教育資源的一個重要群體。從一定意義上說，只有存在好校長才會有好的教育。然而，好校長的產生需要好的教育體制支持。計劃經濟時期，中小學校長與行政級別掛鉤，有其存在的合理性和必然性。這種模式比較簡單統一，便于學校管理。然而隨著社會改革深入和現代學校制度的演進，傳統掛靠行政級別的校長職務制度的弊端日益暴露出來。主要表現為：原有體制強化了“官本位”意識，行政化太強;干部提升關鍵看教育主管部門，容易滋生貪污受賄;學校按照行政級別劃分等級，嚴重阻礙了教育資源整體布局，尤其是影響薄弱學校的正常發展;干部往上提級，不向行政級別低的學校輸送，難以加強薄弱學校領導班子建設;干部之間缺乏激勵機制，做好做壞一個樣，滋長了干部的惰性，難以激發校長的開拓創新精神。

取消中小學校長行政級別，實行校長職級制是教育去行政化的一個重要舉措，也是教育改革的大勢所趨。目前，教育界尚未對校長職級制作出明確定義。由于中小學校長職級制涉及多項內容，本文試圖從內容角度出發對校長職級制進行界定。校長職級制是對以政府為主導的校長管理模式的反思與批判。該制度取消中小學校長行政級別，實行校長職級設置，同時實行校長任期制度，工資待遇根據職級情況，隨業績而定，另外，鼓勵不同學校同等職級的校長相互輪崗。校長職級制的實施，旨在逐漸擴大校長辦學自主權;提高校長專業素養，使校長的管理能力、科研能力以及教育教學能力進一步提升。

但是，職級制改革僅僅在中小學校長“官帽”上動刀，不觸及根源性問題，就很難搬動行政化的擋路石。那么，什么是教育行政化的根源呢？地方政府直接管理學校、地方政府官員直接評價校長，這就是教育行政化的根源。換句話說，就是政府對教育的過度干預。雖然我國校長職級制改革試點多年，但試點城市仍然沒有完全脫離行政化束縛。真正職級制下的校長，其產生應該由委員會、教師、學生三方決定，但現實大多由教育行政部門任命或者委員會負責。另外，委員會成員多數來自教育主管部門。一些發達國家的教育行政部門在教育中充當的角色更多的是服務而不是管理，目前中國教育主管部門正好相反，這就是職能的混淆。“管”字當頭，過度行政化，是關鍵問題。那么，教育部門職能轉變，由“管”轉化為“服務”，便成為中小學校長職級制改革中的關鍵點。

二、上海、中山和濰坊三市中小學校長職級體制改革比較

中小學校長職級體制改革，已經在全國各地試行。上海市是我國最早進行校長職級制改革的城市，它從點到面的改革，歷經二十多年的發展，中小學校長職級制已全面落實。2003年，廣東省中山市制定了全市中小學人事制度改革意見，開展了校長職級制改革，其是廣東省最早實行校長職級制改革的試點城市。2004年9月，山東省濰坊市認真學習借鑒上海市改革經驗，進行校長職級制改革調研、推廣工作。隨后，在全市范圍內啟動校長職級制改革。與上述兩市相比，濰坊市改革投入力度更大，切入面更廣。為此，本文特意選取以上三座城市，作案例分析，從中得出改革的共性和不足。

上海市改革經歷了選區試點、各區改革方案與全市方案并軌以及全市推廣三個階段。全市140多個區縣相繼成立中小學校長職級制工作辦公室，全面負責校長職級制實施工作。此次改革為日后試點城市改革提供了藍本。改革成效主要有：鑒于當時國內沒有相關經驗，教育管理部門在改革過程中相當謹慎，1993—1996年選擇了教學水平較高的盧灣區和靜安區進行試點，1999年把試點區增設為8個，直到2001年全市全面落實;在改革中，上海市制定了一套科學合理的測評體系，測評體系由測評主體、客體、指標體系、測評技術及過程五大項構成。每項經過反復咨詢落實;政府高度重視，在政府統一協調下，各部門聯合作戰，為職級制的順利實施提供必要保障。

相較于上海市中小學校長職級制改革，中山市借鑒學習的同時，也根據自身情況作出系列調整。改革成效主要有：第一，從廣大校長共識抓起，保障校長職級制的順利實施。廣大校長達成共識是改革成功的關鍵，使校長了解職級制改革的目的和意義，思想上有充分的準備，預防產生抗拒情緒或抵觸心理。第二，發展完善校長職級測評體系，在校長職級制測評過程中，在黨政領導、專家、名校長的基礎上加設教育督導人員作為評審主體，教育督導人員是日常受聘于教育部門監督學校管理、教學工作的專業人士，和新增開卷考試、問卷調查、人員訪談在內的評審方式，提高測評的信度和效度。第三，中山市在改革過程中十分重視協調利益關系。校長職級制改革作為新生事物，也需要一個在實踐中探索完善的過程。原有教育制度逐步被打破，涉及到校長職、責、權、利等方面重新規劃。如：過去校長職級五級十層，晉升年限一般為三年以上，嚴重削弱校長工作積極性。現根據《中山市中小學校長職級制實施辦法試行》規定，中小學校長晉升年限與聘期一致，一般為兩年。并且中小學校長職級聘期屆滿后，在原校續聘或交流聘任時，考評結果為合格以上的晉升一個等次，這大大增強了校長工作的積極性。

相對于上述兩市，濰坊市改革力度更大。改革伊始，全市全面實行職級制管理，落實校長任期制，推行職級工資制。全市1000多名有行政級別的正副校長人事檔案，由各級組織、人事部門管理，轉由教育行政部門管理，行政級別隨之被取消。另外，在校長任期制基礎上首推校長長任期制。讓工作能力強、業績突出、群眾公認度高的優秀校長最大限度地發揮作用，在達到退休年齡后，只要身體條件允許，可繼續留任同等職級的校長職務。

總的來看，上海、中山、濰坊三市校長職級制改革具體圍繞以下五個方面展開：一是建立校長職級序列;二是改革校長管理制度、實行校長聘任制;三是建立校長考評制度;四是確定校長的工資待遇;五是明確校長工作職責。

三、存在的主要問題

（一）對校長的專業發展未能充分關注

研究三地中小學校長職級制改革的實施文件，發現在改革目標表述方面大致包含以下重要因素，一是為了促進校長專業化發展，二是促進學校教育質量提高。從目標合理性角度分析，學校管理水平和辦學質量的提高無疑是教育工作的中心，一切教育改革都應以有利于實現教育質量的提高為前提。職級制改革自然也不會例外。但這兩個因素不是孤立的，而是相輔相成、互相促進的。校長專業素養的提升對學校發展具有基礎性的作用。校長專業素養除辦學理想與發展規劃方面直接與學校教育質量相關外，還涉及學校道德工作領導力、行政領導力、教學領導力、科研領導力等。然而目前在校長測評中，仍然片面將學校管理與教學質量的提高作為主要目標，對校長專業素養提升關注度遠遠不夠。2008年——2010年北京師范大學教育學部聯合開展“中山市中小學校長專業化和校長人事制度改革”問卷分析，結果顯示：中山市校長綜合素養欠缺，大部分現任校長由原副校長崗位提拔，欠缺一線教學經驗，教學和科研領導力不足。濰坊市教育局亦于2014年針對全市中小學校長課程領導力進行了問卷調查，結果表明校長中普片存在課程領導實踐性知識缺乏、規劃能力不足等問題。

（二）對校長的心理反應未足夠重視

一項新制度能否順利推行與制度本身設置相關外，還與參與者態度相關。然而對待改革，校長們態度并非完全一致。東北師范大學針對濰坊市校長職級制改革效果設計的調查問卷顯示：濰坊市四分之一的校長認為改革沒有必要。其原因主要來自兩方面，首先部分校長質疑教育行政部門主導的測評方法欠妥，認為現行的方法受到各種因素的影響，不能完全客觀真實地體現校長的素質水平和工作績效。特別是由教育行政部門有關人員和退休校長、教師代表組成的測評委員會，在當前的社會環境下難以避免人情關系的干擾，影響考核結果的公正性。

另外，少數校長認為職級制改革會影響自身的成長與發展。持這種觀點的大多具有行政級別情結，認為通過自身努力終于上升到科級或處級職位，取消感到難以接受;還有剛提拔到校長崗位的年輕人，期望通過校長這一跳板進入政府部門工作，改革是一次重大打擊。該現象不僅發生在濰坊，上海、中山也存在。

（三）績效工資動搖校長積極性

落實校長職級制一個重要方面就是改變原有校長行政級別工資制度，實現校長工資待遇在職稱工資基礎上，與績效工資掛鉤。這能大大提高了校長的積極性，多干多得。然而從目前三市推行的職級制改革情況來看，績效工資沒有納入校長退休養老金考慮范圍，養老金基數還是以職稱工資為依據，加重校長對日后退休保障降低的擔憂。因此，獲取更多的榮譽仍然是其提高自身待遇的重要途徑，在這一點上，中小學校長跟普通教師競爭“優秀教師”等稱號現象普遍，校長與教師互爭利益的現象依然突出。

（四）政校關系還沒有完全理順

理順政校關系，還辦學自主權于校長，是中小學校長職級制目標之一。在三地改革的文獻資料中，也把理順政校關系列為改革的重要標準。然而隨著改革的深入，政校關系理順沒有收到預期的效果。濰坊市在三個職級制改革試點地區中“放權”力度最大，然而在實際運用中并沒有放寬校長辦學自主權，校內干部的聘任以及教師的管理等仍然歸上級教育行政部門負責。以學校副職和中層干部的提名聘用為例，按照濰坊市校長職級制相關規定，這項權利應當歸屬于校長，但部分縣市區在實際操作過程中，對副校長和中層干部的選拔聘任權沒有真正交給校長。有的縣市區在副校長選拔聘任上仍然由教育部門組織考錄和競爭上崗，校長幾乎沒有發言權。有的縣市區則實行教育行政部門提名、校長聘任的辦法。這些做法，都忽視了校長在學校管理中的作用。

四、三市中小學校長職級制改革問題的原因及建議

實施中小學校長職級制，是促進教育水平現代化、教育資源均等化的重要舉措。上海、中山、濰坊三地是我國職級制改革前沿陣地，其經驗值得學習，問題的產生同樣不容忽視。分析問題背后深層次原因，主要有以下四方面：

（一）政府管理因素

教育管理部門沒有徹底轉變角色、僅僅去除校長們的“官帽”，實際卻沒有給予他們更多話事權。學校人事招聘受限，學校重大事項還需經過教育主管部門審批，這都與改革目標——實現教育家治校的初衷相背。教育需從行政體系中獨立出來，回歸到教育規律本身，讓校長在學校管理、教學中發揮主導角色。

針對教育管理部門管理過多問題，本文建議教育部門自身應從“主管者”向“服務者”觀念轉變，隨著職級制改革深入，逐步增加校長權力。

（二）校長觀念因素

職級制作為一項新事物，是否成功推進還應得到改革的最大參與者——中小學校長的廣泛認可和普遍支持。現實中相當一部分中小學校長缺乏對職級制改革的認同，對改革產生抗拒心理，原因在于對“官本位”觀念根深蒂固，把行政級別作為個人成長奮斗的目標。改革的順利落實需要教育主管部門消除部分校長的抗拒心理，讓他們意識到改革的重要性，為此可以通過舉辦座談會、論壇等方式宣傳改革的意義，消除校長們負面情緒。

（三）測評體系因素

校長測評體系不完善也對校長的專業素養追求和改革認同心理產生負面影響。首先測評體系中評價目的與職級制改革要求不一致。職級制下校長測評是以促進專業發展為目的。然而校長評價主體往往是上級行政部門，其評價目的側重于校長每一學年的工作表現及工作業績，過度關注校長工作的優劣，把評價的最終結果作為校長獎懲、聘用、晉升或加薪的重要依據。在此測評背景下，校長不會過度注重專業素養的提升，價值取向發生畸變，一味迎合上級領導，而不是促進學校和學生的可持續發展。甚至有的覺得測評無用，職級制改革是形式主義。

其次評價主體過于單一影響校長評價的客觀性。當前，上級教育主管部門掌握著中小學校長測評的主動權。測評人員主要由行政領導、專家組成，而一線教師很少參與。督導人員也多由退休或二線學校行政人員組成，年齡結構偏大、觀念結構老化、專業思想不足，對學校的實際情況和目前教育發展趨勢缺乏了解。輸出的評價意見行政化趨勢嚴重，造成評價主體與客體間溝通障礙，必然會使校長產生以部門意志為工作方向的唯上心理，主觀上強調對上級負責，弱化了對學生發展負責、為教師成長服務的意識。

針對測評體系的不完善，測評體系可以引入一些注重校長專業素養發展的指標如科研領導力、道德工作領導力等，另外擴大測評人員類別，吸納教育一線的專業人員參與。

（四）績效保障因素

任何教育改革都需一系列資源支持。支持一項教育改革的資源主要包括資金、人員、信息和政策。必要的資源是改革得以順利展開的保證。實施中小學校長職級制的基本條件之一是政府財政投入，財政投入沒保障對工資的影響是直接的，從而影響改革的執行。我國現行的財政體制中，教育經費投入以“縣（市、區）為主”，我們公共教育事業的運行都是建立在縣（市、區）級政府落實相關教育投入和經費的基礎上。在現實操作中，縣（市、區）級政府往往由于其它實際問題的處理，減持教育經費投入現象時有發生。教育管理部門撥付用于教職工工資的資金是固定的，扣除校長和教師固定工資后，績效工資由校長與教師競爭，資金投入越少，競爭程度就會越大。另外校長養老金基數沒有把績效工資納入考慮范圍，加重校長與教師爭食。

面對績效保障問題，政府要加大財政扶持力度逐步將校長績效工資納入校長養老金基數考慮范圍，另外將校長績效工資和教師績效工資的資金投入分開。

在過去政府主導教育的時代，學校管理“官本位”、行政化趨勢嚴重，利益和資源更多地向行政權力傾斜，許多校長不安心做學問而熱衷于當官，模糊了學校作為教育機構的獨特價值，導致了校長任期和管理行為的短期化，助長了其追求短期績效的動機，產生了各種教育問題。現在，中小學教育要得到更好的發展，必須要大刀闊斧地改革，把阻礙教育發展的短板移除。中小學校長職級制改革是教育發展一個重要組成部分，本文介紹了三個試點城市在改革過程中的共性及問題，希望對其他城市職級制改革起到啟示性作用，全面推進原有教育體制轉變，讓教育改革的紅利惠及億萬同胞。□作者單位：廣東外語外貿大學政治與公共管理學院 E：ZZJ

關鍵詞：改革 中小學校長 職級制