基于事權劃分的公共體育服務財政保障

蘭自力 曹可強 駱映

摘 要：基于公共服務理論，明晰政府“公共體育服務”的事權，界定公共體育服務財政保障的范圍，提出建立完善的公共體育服務財政保障機制的主要內容與推進路徑——建立健全的財政法規保障機制、創建多元化的資金投入機制、完善公共財政供給機制，以及制定科學的績效評估體系等公共體育服務財政保障制度。

關 鍵 詞：體育管理；體育經濟；公共體育服務；財政保障機制；事權；財權

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2016）06-0035-06

The public sports service financial assurance mechanism based on

authority division

LAN Zi-li1，CAO Ke-qiang2，LUO Ying3

（1.Institute of Sports Economics and Management，Hubei University of Economics，Wuhan 430205，China；

2.Institute of Sports Economics and Management，Shanghai University of Sports，Shanghai 200438，China；

3.School of Physical Education，Jimei University，Xiamen 361021，China）

Abstract： Based on public service theories， the authors clarified the governments authority responsibilities for “public sports service”， defined the scope of public sports service financial assurance. On this basis， the authors tentatively put forward the main contents and developing path of building a complete public sports service financial assurance mechanism – establish a sound financial legal assurance mechanism， found a multiple capital investment mechanism， perfect the public financial supply mechanism， and establish public sports service financial assurance systems such as scientific performance evaluation system etc.

Key words： sports management；sports economics；public sports service；financial assurance mechanism；authority；financial authority

近年來，各級政府對公共體育服務財政投入總量逐漸增大，但基層政府仍存在財政保障與日益增長的公共體育服務需求不相匹配的矛盾。在我國大部分地區，特別是中西部地區公共體育服務經費不足的問題始終未得到有效解決，與國務院頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》所要求的基本目標存在較大差距，對貫徹實施“十三五”規劃提出新的挑戰。

2016年4月7日，國家體育總局召開全國基本公共體育服務體系建設現場推進會，加快建立完善有關政策和標準，優化頂層設計；明確“十三五”基本公共體育服務體系建設的思路、原則、任務和保障措施，建立“十三五”國家基本公共體育服務項目清單和服務標準[1]。

在經濟新常態下，隨著我國財政增速放緩給非經濟增長型的公共體育服務財政供給增加了困難。表現在公共體育服務財政保障仍存在總體投入不足、投入產出比率不高、各級政府間事權與財權責任尚不明晰、基層政府財力薄弱等一系列問題。因此，不僅要有必要的財政投入作支撐，也要建立相應的制度安排，以及與公共體育服務發展相適應的財政保障機制和貫徹落實的措施與路徑，即以最合理的財政投入，換取最大的社會效益和經濟效益，滿足社會公眾對公共體育服務日益增長的需求。本研究基于事權劃分的視角探討公共體育服務財政保障的機制。

1 政府公共體育服務事權與財政保障范圍

市場經濟是社會全方位改革的基礎。適應性的體制建立決定改革進程，與之配套的運行機制的完善決定其效果；前提條件是明晰政府事權與不可或缺的財政保障支持。

1.1 公共體育服務事權

基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的、與經濟社會發展水平和階段相適應的，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責[2]。體育基本公共服務是其中內容之一。根據我國《憲法》第二十一條規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質。”由此明確了公共體育服務的事權是國家，也強調了人民所擁有的健康權、體育權，開展群眾性體育活動是途徑，增強人民體質是目的。由此可見，公共體育服務事權是指我國政府職能產生通過法律授以，由中央與地方政府管理和實施公共體育服務的權力。

1.2 事權和財政支出責任的現狀

首先，關于公共體育服務的事權分類，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）把中央和各級政府間基本公共服務的相關事權做了原則性劃分：中央政府承擔公共服務的標準控制、推行制度的制訂和對下級政府的考察核定；省市級政府承擔轄區公共服務準則、條文的制訂，還有針對地方事權服務的提供以及對市縣二級政府的監管和考察；市縣級政府負責自己轄區內的公共服務供給以及對相應服務部門的監察和管理。但在實踐中，對于哪些體育服務的職能是由中央政府負責或提供，哪些體育服務需由地方政府單獨負責，還有哪些體育服務又必須由中央政府和地方政府共同負責，《規劃》并未對此作出明晰的解釋和規定，也沒有相關配套的法規文字說明。

其次，《規劃》中也沒有準確給出有關公共體育服務的財政資金投入責任的區分，對有關中央和地方的財政承擔比例、中央的補助標準等沒有給出合理的解釋。與此同時，因為難以明確公共體育服務的事權以及資金支出的責任主體，造成了各級政府職能的重復。部分本應該由中央承擔的體育服務卻推給了地方，而地方心有余而力不足，很難達成目標；反之，部分本該是地方獨立提供的服務，卻因為中央的過多干預，引起不必要的矛盾與管理困惑。

其三，政府事權與財權在公共服務事務上各自應承擔的任務和職責也沒有清晰劃分，致使體育事權“越位”、“缺位”和“失位”的現象普遍存在，阻礙了公共體育服務體系建設與發展。從公共服務中發展較完備的教育、文化等領域的狀況來看，公共體育服務的發展還遠遠不能滿足人們日益增長的體育需求，尤其是對公共體育設施的建設、維護，以及社會體育指導員配置等問題與《規劃》的要求相差甚遠。

1.3 政府公共體育服務事權劃分的依據

與事權相對應的是事責。政府在行使某種權力的同時，也應當承擔相應的法律責任[3]。僅就一般意義而言，事權對政府應承擔的公共服務的性質和范疇做出了明確規定，同時也明確了政府在執行公共服務的過程中應履行的財政支出責任[4]。

各級政府間關系的基礎和制度背景是財政，實質是各級政府之間的事權劃分，公共政策最終都落實到財政上。明確事權、事責，并使二者統一，其意義在于建立政府責任體系。事權清，則責任明晰；事權混，則責任失察，無從追究。事權到位，有助于清楚地界定各級政府之間的責任，消除事責缺位；權責吻合，有利于厘定責任界限，提高資源使用和工作運行效率，清除推諉扯皮[5]。

公共體育服務是中央和地方政府共有的事權，所以，公共體育服務應該依據其目標和具體任務，由中央政府和地方各級政府或者上下級政府共同承擔財政保障責任，確定各級政府的事權和責任，并結合具體情況對地方政府履行公共體育服務的職責做出明確規定。

1）依據權力與責任明確公共體育服務事權。

中央事權是中央政府依據《憲法》第二十一條，就其管理職責及公共體育服務性質而做出的規范化限定。雖脫事權與事責在某種程度上是一體的，但從嚴格的法律上分析，又有著細小的差別，即：全部事責的本質都是為人民服務，而事權則起到了監督政府權力的作用。所以，為了更加明確各級政府在公共體育服務中的聯系，對國務院、財務部及地方政府等監管部門的事權做出強調，同時也明確了執行部門如國家、地方體育職能部門的事責[6]。

《規劃》也把體育劃分在第十章“公共文化體育服務”中，并以法規的形式對政府事權做出了明確規定：提供公共財政保障和制度安排。此外，對體育職能部門責任也做出了規定。國家體育總局等執行部門在獲得事權的同時亦要承擔相應的責任，即遵從國務院行政理念和為民眾提供公共體育服務；而省、市及各地區體育事務機構，同樣要對人民政府、中央及各屬地方政府負責。

就公共體育服務財政保障而言，政府層級多少、各層級負責事務的劃分及財力的匹配、層級間的責任體系等最為關鍵。理念上強調上下級明晰、政府統攬大小事務的，往往設置層級多，部門也多。對于公共體育服務的財政資金使用一樣，牽涉到的部門越多，變數越多，關系越趨于復雜，其財政資金的使用效率和保障能力就變得越弱。

2）依據政府行政事權劃分財政支出的范圍。

體育事業的財政收支作為國家公共財政收支的重要組成部分，在形成與發展過程中涉及眾多方面利益。其中包括國家體育總局，各省、市、縣級體育局及相關機構，還與國務院、財政部、地方政府及國家審計署等密切聯系。從本質上來講，體育事業財政政策權力就是政府各個部門之間事權與事責的劃分[6]。目前存在的問題是：為了追求經濟效益最大化，地方政府雖擁有較大的體育事權，但不具有與之相匹配的體育財權，尤其是隨著對體育彩票公益金等政府性基金的用途、繳存比例的限定，使得省市體育局、縣級以下體育行政部門在實際工作中往往選擇性地履行公共體育服務，或是有意無意忽略公共體育服務供給的質量和數量。根據上海體育學院體育產業發展研究院發布的《中國體育彩票公益金使用情況研究報告（1994—2013）》顯示，自1994年發行體育彩票以來，全國體育彩票總銷售額約為7 017億元，共籌集彩票公益金2 030億元，年均為政府性基金（彩票公益金按照政府性基金進行使用）募集金額，從1995年的2.25億元，增加至2013年351億元，占我國彩票公益金歷史籌集總額的40.14%[7]。

然而，這么大規模的體育彩票公益金，并未按照規定的體育事業用途使用，根據目前彩票公益金的分配規定，體彩公益金中的50%上繳至中央彩票公益金，而中央集中的這些體育彩票公益金被用于補充社保基金等，用于農村醫療救助、抗震救災、濟貧扶貧、法律援助、義務教育助學、殘疾人事業、新疆社會福利設施建設、西藏社會公益事業建設等多個領域的社會公益事業。例如，從2008年7月至2010年12月，中央集中的超過38.30億元即開型體育彩票公益金，全部用于汶川地震的災后公共服務、防災減災和基礎設施建設等重建工作。

所以說，在公共體育服務領域，中央與地方政府以及地方各級政府之間普遍存在著責權不明晰、職能交叉錯位等現象，還有一些責權劃分與政府能力尤其是與政府財力不相匹配。在當前現實條件下，準確界定各級政府間公共體育服務職能的核心，在于確定公共體育服務的保障范圍和實施重點，而不是以往認為的政府干預所有公共體育服務。因此，保障公共體育服務有序運行，必須明晰各級政府間和政府部門間的工作職責、行政事權，不斷加強對有關公共體育服務的區域劃分、成本核算、職責權限、效益評價等操作方面的管理。

在公共財政支出方面，要求政府認真履行權責，提供基本的公共體育服務財政保障，特別是在公共體育服務機構運營管理、財政支持、社會參與、體育人才培育、大眾健身場地設施建設、群眾性體育活動的組織與開展、科學研究咨詢等方面加強財政政策指導與制度建設。

3）依據事權財權對稱性劃分政府分級責任。

事權劃分與政府間財權劃分相輔相成，事權劃分把政府間既定財權劃分作為重要標準。兩者一旦出現分歧，可能會影響公共物品供給，使政府失去存在的社會意義和價值。一般來說，應根據不同級別政府的經濟實力、管理能力，以及財權與事權的對稱性，劃分出各自的責任和義務，從而使政府發揮出最大的作用。現如今，我國地方政府資金儲備不充足，卻也不能推脫提供必要公共體育服務的義務。同時，“財權上交、事權下放”存在著諸多的分歧與矛盾。因此，上級政府在劃分事權的過程中，應考慮該地方基層政府是否存在資金短缺、設施不完備的情況，使公共體育服務事權具有可操作性。中央政府應該從實際出發，對于資金不足的地方政府應加以支援，緩解地方政府的財政壓力，使財政支出問題得到有效解決，從而使公共服務的質量不斷上升。尤其是在省級層面，大部分的體育彩票公益金被省級政府留存，作為發展高水平競技體育的主要財力統籌使用，縣級以下群眾體育發展很少能夠獲得地方體育彩票公益金的支持。以河南省體育財政收支情況為例，2014年河南省體育局收入預算規模為75 183.3萬元，其中來自省政府的行政部門財政撥款22 928.2萬元，體育彩票銷售帶來的政府性基金收入為38 386.3萬元，占河南省體育財政總收入的51%。而在支出預算中，河南省體育行政系統、事業系統的工資福利支出達到13 485.2萬元，占58.9%，運動隊獎金、運動員教練員學費、外聘專家經費、群眾體育經費、體育競賽經費、業余訓練經費、運動員教練員節假日訓練補貼等項目支出4 340.2萬元，占18.9%。這兩項主要服務競技體育發展的支出，就已經接近河南省體育事業投入的78%[8]。

1.4 公共體育服務財政保障的范圍

考察政府對公共體育服務財力支持程度，首先要考慮體育公共物品范疇，其次把市場缺位、錯位、失靈和政府的干預作為分界點，同時，應與公共體育財政支出范圍相吻合，明確界定我國公共體育服務財政保障的外部邊界范圍和內部組成結構。

目前，社會群體對公共服務的需求日益增加，政府部門、社會非營利組織、市場經營實體三者應各司其職，為公共體育服務多方籌措資金。但從目前的運行情況看，仍然滿足不了社會公眾對公共體育服務的需求。公共體育服務仍存在資金短缺、公共體育產品有待更新等問題。政府有著不可推托的責任，必須為此情況積極規劃、制定對策，以緩解供給與需求的矛盾，尤其是“正外部性”引起的資源補充不足的情況。

黨的“十八大”提出：“到2020年，我國基本的公共服務均等化總體可以實現，把基本實現公共服務均等化作為全方面的建設小康社會目標之一。”同時，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。在公共體育服務方面，國家已明確現階段基本公共體育服務的內容與保障責任，即政府提供制度環境，并保障社會公眾最基本的公共體育需求。

現階段，基本公共體育服務既是國家公共服務關注的重點，也是國內體育事業發展的重要內容。目前，政府部門、專家學者大多傾向于將基本公共體育服務作為公共體育服務的重要內容與主要考查對象[9]。據此可以看出，現階段我國公共體育服務的核心、重要組成部分，以及社會影響與效益依然在基本公共體育服務層面。因此，本研究對公共體育服務財政保障范圍的研究，主要集中于基本公共體育服務方面，同時對體育事業財政保障機制的問題也進行有限的探討。

2 建立與完善公共體育服務的財政保障機制

《規劃》要求建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，明確政府間事權和支出責任，完善財政轉移支付制度，健全財力保障機制，切實增強各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務保障能力。據此要求，對建立與完善公共體育服務的財政保障機制提出如下建議。

2.1 建立健全財政法規保障機制

法律是各項工作順利進行保障，建立健全法律制度是全面推進公共體育事業健康可持續發展的基礎和保障。保障公民的基本體育權益，公共體育服務資金投入是必要條件，兩者構成體育公共服務立法的基點，并做好以下幾點：

1）完善相關法規制度，做到有法可依。加快公共體育服務保障法的制定、落實與實施，以法律的形式形成主要約束力，在各種政策、規范、制度方面給予大力支持，最終實現基本公共體育服務的標準化和均衡化，推進公共體育服務的穩定發展。

2）調動多方積極性，明確各自職責和權限。體育公共服務要求政府主導，認真履行應盡的權責。例如，公共體育服務的提供者應該發揮其主體作用，提供基本的公共服務、履行應盡的義務和責任，同時充分動員社會各方力量共同參與公共體育服務建設。社會各界對公共體育服務的基本規范和責任應達成共識，在公共體育服務機構運營管理、財政支持、社會參與、體育人才培育等方面形成一套健全有效的政策措施，實現公共體育服務體系建設有法可依。

3）分級管理，加快完善省級以下轉移支付制度。以財政權力與公共服務事權對等為原則，科學合理制定財政分擔比例和服務標準。建立與經濟發展和政府財力增長相適應的基本公共服務財政支出增長機制，切實增強各級財政特別是縣級財政提供基本公共服務的保障能力。充分發揮省級財政轉移支付制度，有效調節省內基本公共服務的財力差距。已實施省直管縣財政改革的地區，省級政府要根據本地區實際情況，加大對縣級政府的轉移支付力度；沒有實施省直管縣財政改革的地區，省級政府要采取多種方式，加大對縣級政府財政轉移支付的力度。

4）突出重點，逐步推進公共體育服務均等化建設。基本公共服務均等化，指全體公民都能獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。在公共體育服務事業方面，偏遠地區、欠發達地區同樣不能落后，以公共服務均等化促進主體功能區的建設并以此為基礎，在財政資金方面給予相應的扶持，加大轉移支付的規模，特別是對貧困欠發達地區和少數民族地區給予大力支持和幫助[10]。

2.2 創建多元化資金籌措投入機制

中央與地方政府合作建設多元化的公共體育服務投入機制。在財政投入方面，中央政府作為主體應加大對地方轉移支付力度，地方政府也要加大財政資金投入，并負責具體方案的落實與實施。

1）資金投入的穩固增長應該有明確的機制保障，政府承擔主體責任在社會公共體育服務建設中起到中流砥柱的作用，實現需與求的平衡發展，也就是公共體育服務與實際需求的動態平衡。公共財政支出方面公共體育服務所占比例要有一定提升，財政經常性增收幅度是客觀存在的，它要與公共體育服務投入相匹配，或平衡跟進或略有提高。

2）機制先行才能保證財政轉移支付行之有效，中央財政投入的天平應該朝向發展能力不強的貧困偏遠地區，并加大扶持和轉移支付力度，保證不同區域之間都能體驗到基本平等的服務，進而促進公共體育服務的均衡、健康發展。當前，政府應根據經濟發展形勢逐步改革現行轉移支付的“基數法”分配原則，轉而采用國際通用的“因素法”，合理針對不同地區的不同情況進行財政支付的劃定，讓基本公共體育服務項目發展有充足的資金支持。如“農民體育健身工程”和“雪炭工程”是國家體育總局體育彩票公益金的專項補助項目，對貧困偏遠地區的基本公共體育服務的發展產生極大影響并發揮積極的作用[11]。

3）明確政府在公共事業方面的責任，以此為前提探究新模式融入招標采購、特許經營、政府參股多種形式，實現公共體育服務投資的多元化。在發展公共體育服務事業方面，民間力量不可忽視，民營企業及社會各方力量參與公共體育服務體系建設各有優勢，市場主體將承擔政府的部分公共職能，有效保障社會各界力量對公共體育服務提供多元化的供給。

4）拓寬公共體育服務財政融投資方式。拓寬融投資渠道，放寬相關限制，如采用吸引社會資本和服務加入的市場機制、財政資金投放并行發展的辦法，發揮政府和社會力量各自的優勢，并明確政府和市場各自責任，實現公共體育資源的效用倍增化和最優化配置。

2.3 建立完善的公共財政供給機制

1）要建立一套科學合理的資金管理制度體系。具體而言，就是要重點實施省直管縣的財政制度改革，推行“省直管縣”“鄉財縣管”的方式，以此來縮減財政轉移支付層級，并調整減少轉移支付資金下達時限，盡可能發揮資金的使用效率，提高省級政府有關均衡區域內財力方面的能力水平。

2）建設縣級基本公共體育服務財力保障資金穩步增長機制。確定省市縣基本公共體育服務支出責任，形成財力保障動態調整體系，并以縣（市）級政府的支出水平以及擁有的財力為準則，采用漸進的方式來提升公共體育服務水準，提高基層政府在這方面的財政保障水平[11]。

3）健全省級以下財政轉移支付制度。首先要增強省級政府尤其是在促進省內各個區域基本公共體育服務均等化方面的作用，要提高對省內落后地區的公共體育服務財政轉移支付力度；并借助此制度，來實現減小省內不同區域之間的財力差距和提升公共體育服務供給水準。

4）增強各級政府公共體育服務供給能力。在基本公共體育服務領域，政府的主要職能是制定規劃、實施監管、提供基本公共體育服務。

5）建立公共體育產品供給的財政監管體系。該體系是由內部監督與外部監督相結合組成的，其中內部監督通過體育行政、財政與審計部門監督體育行政部門資金具體支出及分配，推動相關部門嚴格管理預算支出，規范行政收支行為，加大公共體育服務財政支出所占比例，充分發揮體育事業財政資金的作用，提升資金的使用效率。

2.4 建立科學合理的績效評估機制

對于政府提供的公共體育服務，是否真正達到了較好的社會效果，政府部門與相關非營利組織投入的公共體育服務運行效率如何？以上這些問題都要求客觀且動態評估，以此督促提高公共體育服務的水平和質量。因此，為社會公眾提供高水平公共體育服務的必要條件之一，就是要構健全的公共體育服務績效評估體系，真正實現制度化、規范化、科學化的績效評估。

績效評估，是評議的一種重要方式，即對相關政府的工作效率、工作水平與能力、服務質量、公眾責任以及公眾滿意度進行一系列的分析與評議，并根據政府在整個管理過程中的投入產出結果顯現出來的績效進行評定與劃分等級。可以說，在完善公共體育服務過程中，科學合理的績效評估機制能起到有力杠桿的作用。當然，要建立科學合理的績效評估機制，就要做到始終堅持多方位綜合判斷以及動態發展、常態實施的原則，并要實現經濟、效率、效果及公平的四位一體。具體而言，包括以下一些措施：

1）要健全公共體育服務績效評估指標機制，具體明確各級體育服務機構的工作職責、具體目標與主要任務。這個機制以公共體育發展戰略為出發點，將實現公眾的基本體育權利放在最重要位置；確立切實履行提供合格的公共體育產品及高品質服務的職責，以此建立相對合理的定期考核機制，以考核體育部門提供體育服務內容項目、質量數量以及民眾的滿意度等。

2）要做好推動評估結果運用機制。通過合理干預公共體育服務項目過程、及時調整行政資源等手段，達到提高公共體育服務水平的目的。如此同時，評估結果還應作為相關單位工作人員的懲罰與獎勵的衡量標準，并與單位主管領導的年度考核及經費補助相聯系，以此來實現評估結果在激勵、監督，以及資金安排等領域的重要作用。

3）建設以效能為指引的第三方財政投入考核評價體系，真正舍棄“只管投入、不重產出、不管績效”的粗放型管理方式。通過公正公開的第三方評價機制，突破單位和行業自評的局限性，促進績效考核結果和獎罰激勵措施的結合，逐步建立用考核帶動服務的常態機制，以此來促進財政資金使用效率的提高，進一步提升相關部門的服務效能。

4）強化行政問責制。要始終堅持權利與責任相統一，追責與改進相結合的原則，通過追究體育主管機構以及相關人員的不當行為，譬如沒有切實履行法定職責，對公共體育事業的發展產生不良影響，亦或是侵犯了社會公眾公共體育權益等，來逐步提升公共體育服務的水準。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》較為全面系統勾勒了國家基本公共服務的各項制度性安排，是“十二五”乃至更長一段時期構建國家基本公共服務體系的綜合性、基礎性、指導性文件，是政府履行公共服務職責的重要依據。因此，要本著盡力而為、量力而行，統籌城鄉、強化基層的原則，進一步創新公共體育服務財政保障機制，增強體育公共服務供給能力，加快建立健全符合國情、可持續發展的基本體育公共服務體系，提升基本體育公共服務水平和均等化程度。針對體育公共財政的財權、事權以及相關政策的現狀以及存在問題分析，本研究認為，改善公共體育服務供給模式與財政保障機制是當前體育部門體制適應性改革的關鍵；建立一個公共體育服務權責清晰、結構完整的政策體系，仍是當前及今后很長一個時期需要努力的方向與奮斗的目標。

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