我國公共體育服務問責制度的建構

鄭偉

摘 要：通過分析當前公共體育服務問責制度建設的現狀，提出建議：首先，建構從單一的行政化主體模式走向多元主體模式的問責主體制度，同時建構從一元負責制走向二元負責制問責的客體制度。其次，建構公共體育服務問責標準與內容，要以原則化與具體化相結合明確問責范圍，進而細分為民事、行政與刑事3類責任。最后，應建構公共體育服務問責程序，從問責的提起、受理、事項的調查、處理決定與申訴4個標志性環節出發，針對性地設計各個階段的程序內容，建構我國特色的“公共體育服務問責”程序。

關 鍵 詞：體育管理；公共體育服務；問責制度；中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2016）06-0058-05

Construction of public sports service accountability systems in China

ZHENG Wei

（School of Physical Education，Sanming College，Sanming 365004，China）

Abstract： By analyzing the current situation of construction of public sports service accountability systems， the author put forward the following proposals： firstly， construct an accountability subject system developing from single administrative subject mode to multiple subject mode， in the mean time， construct an accountability object system developing from uni-responsibility system to bi-responsibility system； secondly， construct public sports service accountability standards and contents， specify the scope of accountability by turning it into principles and specifics， and then divide it into such 3 types of responsibilities as civil responsibilities， administrative responsibilities and criminal responsibilities； lastly， construct a public sports service accountability procedure， starting with such 4 iconic links as accountability filing and acceptance， case investigation， handling decision and appeal， design procedure contents at various stages in an action-specific way， and construct a “public sports service accountability” procedure with Chinese features.

Key words： sports management；public sports service；accountability system；China

公共體育服務制度作為保障全民體育權益實現的制度，著重在于制度設計、監管、反饋、問責等子體系的科學建構。設計、監督、反饋固然重要，但是問責同樣重要。公共體育服務問責制度，指的是“公共體育服務問責”主體對問責對象承擔公共體育服務職責與義務的履行不利情況提出審核，并對確屬失職的問責對象要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度[1]。近年來，我國公共體育服務領域決策失誤、監管不力、管理失職、效能低下等問題廣泛存在。沒有問責制度，就沒有公共體育利益的維護和發展，故問責制度的探索與完善已成為維護我國公共體育服務制度核心利益的必由之路。

1 我國公共體育服務問責制度的現狀

1.1 公共體育服務問責制度供給的匱乏與公共服務制度法治化的矛盾

缺乏系統性、針對性的具體法律是我國公共體育服務問責甚至是公共服務制度領域的根本問題。審視當下我國法律規范，關于問責制度的相關規定零散出現于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國侵權責任法》等法律中，而對于問責制更具實踐參考價值的規定諸如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》等卻常規于黨組織頒布的政策性文件[2]，使得問責制的制度供給長期呈現出“黨法”優于“國法”的狀態。具體到公共體育服務問責，也只是如《體育法》《全民健身條例》在其規定中提供零散的若干間接規范指引。

與公共體育服務問責制度供給匱乏的現實相對應，是我國公共服務制度亟待法治化的要求。在2014年10月23日舉行的十八屆四中全會上，公共服務的法治化要求被首次以中央名義正式提出，在該次會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確規定：“加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。依法加強和規范公共服務，完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規。加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。制定社區矯正法。”自此，公共服務法治化正式成為我國一段時間內需要實現的戰略任務。建構一套事皆有據、行之有效、安排有序的公共體育服務問責制度，已成為我國完成公共服務制度法治化的必然要求。

1.2 問責制度中的壟斷性與公共服務市場化制度改革需求的矛盾

公共服務的供給方式與途徑因與政府的緊密掛鉤而具有準壟斷性質，這種制度上的壟斷往往會因各國政府行政力量的發展變革而調整。由于我國“大政府”格局的長期存在，公共服務的壟斷性更為顯著。公共體育服務問責在我國也因此有更多壟斷性特點，這些特點在制度上表現為“行政同體問責”的問責模式、問責程序中的公眾參與制度設計較少而對行政部門的賦權卻較多。

隨著公共服務壟斷化在資源配置方面的效能低下逐漸顯露，新公共管理理論引導下的西方各國公共服務市場化的思潮興起。在公共體育服務的制度供給中，納入市場競爭機制逐漸改變以往公共服務全由政府壟斷控制的局面[3]。公共服務市場化的制度改革被普遍認為有助于彌補既有的以行政力量主導的公共服務供給機制的缺陷，促進我國政府職能由管理型向服務型、人本型轉變，同時還是經濟全球化與發展現代化的必然要求。

2 公共體育服務問責主客體的制度建構

2.1 從單一的行政化主體模式走向多元主體模式

當下我國公共體育服務問責的啟動主體，一方面表現為相應的黨政組織，其有權在黨內問責框架下啟動領導干部問責機制，另一方面則表現為由負責相應行業管理監督職能的行政主體啟動。這些行政主體包括國家體育總局及其下轄的各地方局、各類體育運動專門監管部門或國家其它相關監管部門，而這兩者相比又以后者為重，體現著上級部門對下級部門、中央部門對地方部門或者同級政府不同體育行政部門之間的一種體育問責監督關系。如《學校體育工作條例》第27條規定由當地教育行政部門啟動的，針對相應單位的問責。理論上，行政問責制的問責主體包括“同體問責”與“異體問責”，因此我國當下這種多以行政主體啟動的，針對行政系統內部實施的公共體育服務問責機制屬于“同體問責”制。值得肯定的是，在“責任政府”“行政自治”“新公共管理”等理論指引下的“同體問責”制，在客觀上有著諸如“對抗阻力小”“便于高效監督”“規制成本低”等方面的優勢[4]。但是，“同體問責”運轉的一些深層次矛盾如基于“保護主義”而表現出制度失語狀態，再如由于部門利益糾葛，表現出在問責過程中權力協調障礙或“問責真空”“多頭問責”的情況正在不斷出現。比如，現實中存在著公共體育設施被破壞、未成年運動員受教育的權利得不到保障等一系列公共體育利益被侵犯的問題，有些根本就無法采用協商、調解、仲裁等方式加以解決，那么訴訟就以其無法替代的普適性和權威性，成為保證法律實施和解決利益糾紛的最后關口。

因此，有必要重新審視我國以“同體問責”為主要模式的“公共體育服務問責”主體制度（在未規定多元化的問責主體）。具體來看，一是應明確各級人大及其常委會、專門委員會與代表的公共體育服務問責主體資格。鑒于我國實行民主集中制的代議政體，各級人民代表大會及其職能機構（常委會、專門委員會、人大代表等）作為民主權力機關，當然享有對國家機關及其工作人員在推動公共體育服務時的懈怠、貪腐等違法行為予以問責追究的權力。同時，與“同體問責”相比，“人大問責”作為“異體問責”的表現形式，又有著相對于問責客體的獨立性、作為國家最高權力機關的權威性等“同體問責”難以比擬的優越性。此外，還應對人大問責職權的具體行使主體類別化，明確規定不同類別的公共體育服務問責事件中問責是由人大、人大代表直接啟動還是授權常委會、專門委員會啟動等問題。二是應明確公共體育服務的消費者作為公共體育服務問責主體的合法地位。公共體育服務本質上是由公共體育服務生產者、提供者、消費者3方組成的動態循環系統。在這一系統中，消費者處于鏈條的末端，在現實中多具體化為公民的公共體育服務消費者本是“異體問責”語境下最本源的問責者，其理想情況下的問責積極性最高，但現實制度供給卻最為不足。在現實中，消費者對公共體育服務的問責往往需要借助第三方機構如律師事務所、消費者協會等，通過司法、申訴甚至信訪等方式進行。為此，應當在法律明確規定消費者作為公共體育服務問責當然主體的基礎上，通過如消費者協會訴訟輔助制度的細化、團體訴訟制度的實踐以及律師風險代理制度的配合等措施，激勵消費者作為公共體育服務問責主體職權行使，加強其問責廣度與深度。三是行政機關啟動的“同體問責”制因其固有優勢而仍有存在的必要，但應當在未來減少行政機構的官僚化，推行問責機構的扁平化設計，促進行政機關內部問責機構的獨立性，從而提高“同體問責”的效能。四是黨內問責不應作為公共體育服務問責的正式途徑。通過上級黨政部門進行公共服務問責乃至推動公共體育服務問責的思路是我國的特殊現象，在當前制度文化環境下固然可以取得一些實效，但必須認識到公共體育服務問責的未來是在法治的軌道上，應逐步轉變依靠黨政部門對公共體育服務進行問責的思路。

2.2 問責客體制度從一元負責走向二元負責制

與問責主體相比，公共體育服務問責客體在我國無論是制度還是實踐上的樣態都較為模糊。按照“違反義務即要承擔責任”的基本法理，分析《全民健身條例》等與公共體育服務問責直接相關的文件，承擔公共體育服務供應義務的行政組織、學校、管理單位等都有可能因未履行相應義務或履行不當而承擔有關責任，從而成為公共體育服務問責的對象。這也就意味著當下公共體育服務問責制度環境里，責任的承擔主體也就是客體以一元化的“組織”形式而存在的。但關于問責制更具操作性的文件如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》或《刑法》中，問責的客體又主要是個人并相對于“集體負責制”，形成我國以“首長負責制”為代表的“個人負責制”之問責客體模式，這就導致公共體育服務問責客體界域的二元化哲學悖論產生。即雖然承擔問責責任的客體在權責統一的價值層面，甚至在形式的規范層面都導向相應組織，但具體到法律責任等類別責任形式的承擔者，卻往往被歸究于個人。比如《刑法》中，大多對企業追究刑事法律責任尤其是剝奪人身自由的情況都必須要具化到相應責任人或法定代理人，而對于法律沒有特別規定的，則企業本身不用承擔。

公共體育服務問責的客體確定受到兩層次制度張力的影響，一方面在我國政府轉型層面上向行政領導制度改良的趨向靠攏。在這一層面上，公共體育服務問責客體的基本思路與“首長負責制”的傾向基本一致，應當明確在相應公共體育服務供給的有關組織中主要負責人的責任。另一方面，它也被法律責任承擔者的擬制學說所修正。在這一角度上應當肯定相應公共體育服務提供組織作為問責客體的正當性，兩種思路并不相悖，在未來公共體育服務問責的客體制度完善上，簡單規定個人或其所屬組織承擔責任可能都有懲戒程度不當之虞。因此，在未來應明確個人與組織都可以作為我國公共體育服務問責的客體而存在。而在具體的公共體育服務問責事件中，需要根據“明確具體”與“權責匹配”的原則，依照相應的法律、法規和部門規章制度確定該項責任應由相應組織負責、個人負責或是共同負責。例如相關公共體育管理部門集體決定是正確的，只是執行者的錯誤，就可只問責執行者。如果公共體育管理部門集體決定是錯誤的，按照現有的規章制度是很難確定應當如何問責的，根據行政機關實行首長問責制，應首先追究主要領導和分管者的責任。

3 公共體育服務問責標準與內容的建構

問責標準與問責內容是問責制度中兩個息息相關的概念。問責標準解決的是什么情況下可以進行問責的問題，目前學界對于問責標準的探討重點大多集中于歸責原則的研究[5]。問責標準既要回答產生問責事實狀態后責任的歸屬問題，即歸責原則，也要回答問責的事實狀態究竟為何，即解釋可問責行為的范圍，故其應包含問責范圍與歸責原則兩項內容。而問責內容回答的則是問責機制觸發后應當追究責任人何種責任，兩者在規范上的明確框定是公共體育服務問責落到實處的保障，是實現制度正義的必然要求。

3.1 問責范圍與歸責原則的確認

就問責范圍而言，相對于法律文件規定的零散，政策性文件中的規定相對較明確。其中，最具代表性的莫過于《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第5條所規定的“七類行為”，地方性規章中也存在一些對于問責范圍的規定，如《湖北省公務員履職問責辦法（試行）》中規定“十五種問責行為”，《西安市行政問責辦法》規定“三類二十九項問責行為”等。分析上述規范可以發現，當下問責范圍的規定過于依賴列舉式立法，缺乏相對標準化的規定，行為的解釋擴展空間窄小，因而在問責執行上只能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。

考慮到現實生活中公共體育服務供給類型以及供給不當的表現方式多種多樣，很難以列舉的方式窮盡問責范圍，故對于公共體育服務問責范圍的制度明確應當考慮原則性與具體化相結合的方法。所謂原則性，就是對可問責行為的范圍提出一定的標準。通過考察相應的政策性文件與地方規范后認為，我國公共體育服務問責規范中允許可問責的行為基本分為“濫用職權（作為不當）類”“玩忽職守（不作為或不正確作為）類”與“徇私貪腐類”，未來針對這3類行為確定相應標準的問責行為模式，再進行列舉式的細化。所謂具體化，則是針對不同的公共體育服務類別，結合該類服務的特質對問責情由予以定性或定量上的明確。

在歸責原則上，我國當下規范尚以“過錯責任”為主線。這意味著公共體育服務的提供者需盡到“理性第三人”的注意義務，只有當存在故意或過失違反該項注意義務時，才會觸發公共體育服務問責。但是，一方面探究問責對象主觀過錯存在著證明困難的問題，另一方面考慮到公共體育服務的“公共性”問題，結果實質正確往往比行為的形式正確對法律評價具有更重要的價值。因此，我國未來在公共體育服務問責原則中，首先應適當嵌入“無過錯責任”或“違法責任”的歸責原則，尤其是應對問責范圍設計兜底條款，并在該條款中加入“違法性”評價。如類似《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第五條第七款中規定的“其它行為”便是具有“違法性”前提方能問責，從而與公共體育服務問責規范的整體法治化思路相一致。此外，還應適當納入適用“結果責任”歸責原則的空間，如規定公共體育項目的供應方對公眾造成重大損失的，不考慮其主觀過錯，一概承擔相應責任。

3.2 “三類責任”的設計思路

對于問責內容的設計，羅美澤克提出的四分法分析框架被視為經典。羅氏將問責產生的責任內容分為基于法律與契約產生的法律責任、民意與政治集團產生的政治責任、專業與行業管理產生的專業責任以及行政機關內產生的官僚責任。其中，法律責任在我國問責制當下的相關規范中數量最多，并細分為民事、行政與刑事3類責任。而由于官僚責任與政治責任在中國語境下具有一定的同一性，故兩者結合成為中國共產黨領導下“首長負責問責制”中最具特色的問責內容，但專業責任則相對較少。此外，有學者認為在公共體育服務問責領域還應納入道德責任，但是鑒于該類責任內容很難在規范上落實為肯定或否定性的結果評價，故無論是當下還是未來的公共體育服務問責規范建構中，其存在價值有待商榷。

考慮到我國法治化制度建設的基本邏輯、服務型政府的建設以及公共服務中市場化因子的吸納等制度建設的影響要素，認為在未來我國公共體育服務問責內容的制度選擇上，應當本著法律責任優先、突出官員的政治責任、強化專業責任的建設這一基本思路進行梳理。而在具體設計上，首先是對公共體育服務法律責任的內涵加以充實，對其民事、刑事、行政責任的各部門法規定更加細化。如在刑法中規定“重大公共體育項目事故罪”，在行政處罰法中對于公共體育服務供應的失職行為予以懲戒規定等。其次是對于公共體育服務問責中官員的政治責任繼續予以重視，更為清晰界定如“引咎辭職”“因公辭退”“批評通告”等承擔政治責任的情由與范圍。最后對各個具體可操作性的公共體育服務專業責任內容如安全保障、衛生管理等內部規定予以細化并強化執行。

4 公共體育服務問責程序的建構

研究公共體育服務問責程序是指公共體育服務問責主體在客體等當事人的配合下，遵循法定的時限和時序并按照法定的方式和關系進行的一系列法律問責活動的綜合。在理論界，自從羅爾斯正義論的二重性原則被納入到程序法問題的探討后，程序之于法律的重要性便從實體問題的附隨物轉而漸具獨立價值[6]。這種獨立價值包涵“程序正當”與“程序正義”的基本內容，要求程序設計滿足普惠性、參與性、公開性與科學性等要求。但是，我國公共體育服務問責相應的法律程序，不論在制度還是實踐層面都難以達致應有效果。首先在普惠性與參與性上，我國行政機關“同體問責”模式下運作的公共體育服務問責往往由行政主體主導啟動，一般公民既無直接啟動的權利，也無間接表達利益訴求的渠道，難以實現每一位社會成員、每一個社會群體的體育尊嚴和利益都得到公平對待的目的。其次是公開性上，我國公共體育服務問責的啟動、處理與救濟基本是內部化的，公民對于相應問責事件的處理過程缺乏參與機制與監督權利，而對結果的獲知也基本依靠媒體曝光，當下的問責程序處罰過程、理由、結果不公開的問題嚴重。最后是科學性上，公共體育服務問責程序經常呈現出因規范沖突導致的問責權責沖突以及操作規范性差等問題。例如，我國《彩票管理條例實施細則》與《體育彩票公益金管理暫行辦法》中對于財政部、國家體育總局等機構就體育彩票銷售的審核與監管權規定便存在沖突，對相應規定的少許擴張或限制解釋都可能使得相應機構的問責權出現交叉混亂的情形。檢視國外經驗，凡體育強國其公共體育服務問責的良好運轉都借由一套科學嚴謹的程序來實現，如英國的《政府與志愿及社區部門關系協定》（COMPACT）。同時，國外體育法實踐中也極為重視程序正義的原則。以前國家柔道運動員佟某案為例，佟某就國際柔道聯合會對其服用禁藥而做出的禁賽裁決上訴至國際體育仲裁法庭（CAS）。CAS認為，在該案中國際柔道聯合會與中國柔道協會（CJA）無視運動員的知情權，不及時告知其不滿判罰結果后有復查等相應權利，該處罰決定因違反程序正義法而無效。可見，無論是規范還是實踐層面上，對于程序價值的重視都是國際體育問責程序乃至國際體育法的核心價值訴求。

科學的公共體育服務問責程序，對于寄托著法治化與人本化理想的我國公共體育服務問責制度的系統性構建極為重要。為扭轉上述公共體育服務問責的制度困局，參考國外經驗，我國未來完整科學的公共體育服務問責程序可從問責的提起、問責的受理、問責事項的調查、問責的處理決定與申訴4個標志性環節出發，有針對性地設計各個階段的程序內容。一是公共體育問責提起階段設計，應當盡量降低啟動問責的程序門檻，簡化公共體育問責提起材料的形式要求，如允許口頭申請提出等，放寬公共體育問責提起材料的類型，如規定問責提起材料不應只局限于各問責主體自身掌握的材料，確立各問責主體不僅可依據自身掌握的材料對相應責任主體，按照法定方式步驟提起問責程序，還可依照新聞媒體的曝光，相關公民、法人及其他社會組織的申訴、舉報、控告、司法機關的建議等本屬“案外人”提供的建議與材料，向有關部門按照法定步驟對相應責任主體提起問責。二是公共體育問責的受理階段設計，應當依照問責內容的不同，由相應問責主體向不同審核機構提起問責程序或依職權啟動問責程序。如問責要求承擔法律責任的，應根據具體責任方擬承擔的法律責任類型（民事、刑事、行政）向相應的偵查、檢察和司法機關提起問責程序；如問責要求承擔業務責任的，應向相應責任方的有權監管機關提起問責程序等。同時，應當為公共體育問責主體就問責審核的裁定提起復議與上訴等救濟方式提供制度支撐。三是公共體育問責程序的調查階段設計，應當保障問責事項調查階段的公開與透明，可考慮在此階段適當納入公眾直接參與調查的子程序，如聽證程序等。即使問責事項依法在調查環節中存在不能為公眾所知的涉密與隱私內容而進行封閉性調查，也應通過法定媒體渠道披露問責事項的基本內容，盡管調查環節不能公開，但做出處理的決定必須公開。四是公共體育問責程序的最終處理決定與申訴階段設計，處理決定必須公開且應當依法公示該項處理決定所依據的理由，同時需規定問責主體與客體對問責處理決定不滿的救濟程序。對于影響較大的公共體育服務事件，還應當考慮納入問責程序運行的“第三人異議制度”。如由行政主體啟動的公共體育服務同體問責程序中，若人大、消費者等“案外人”對問責程序的處理結果不滿，可對處理結果提出異議從而充分地為問責程序提供適當的救濟機制，以保障程序公正的價值。

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