我國(guó)油氣市場(chǎng)化改革破題在即

□ 文/叢威 江兆龍 李雪鋒

我國(guó)油氣市場(chǎng)化改革破題在即

□ 文/叢威 江兆龍 李雪鋒

2015年國(guó)家相繼出臺(tái)多項(xiàng)有關(guān)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革措施文件，構(gòu)建更為開(kāi)放的國(guó)內(nèi)油氣行業(yè)市場(chǎng)體系已是大勢(shì)所趨，市場(chǎng)化是未來(lái)進(jìn)一步深化我國(guó)油氣行業(yè)體制改革的根本特征和發(fā)展方向。

市場(chǎng)化改革目的是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，市場(chǎng)機(jī)制的作用具體體現(xiàn)在激勵(lì)與優(yōu)化兩個(gè)方面，激勵(lì)即解決短缺問(wèn)題，而優(yōu)化則解決更高品質(zhì)的服務(wù)與供給問(wèn)題。推進(jìn)市場(chǎng)化需要滿足的條件包括四個(gè)方面：成熟的市場(chǎng)主體、透明的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、有序的市場(chǎng)秩序、完善的市場(chǎng)監(jiān)管。這四個(gè)方面的條件缺一不可。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效需要滿足三個(gè)前提，即市場(chǎng)供需主體自主、逐利和多元，此外還需要配套反價(jià)格歧視、價(jià)格透明和管制自然壟斷等制度設(shè)計(jì)。因此，市場(chǎng)化絕不是私有化，也不是簡(jiǎn)單的打破壟斷、放開(kāi)市場(chǎng)。市場(chǎng)化改革是建立一整套完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系。

上中下游“金字塔形”開(kāi)放市場(chǎng)結(jié)構(gòu)初步形成

我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)格局縱向一體化程度較高，產(chǎn)業(yè)鏈條比較長(zhǎng)，各業(yè)務(wù)板塊市場(chǎng)開(kāi)放程度存在一定差異。上中游市場(chǎng)開(kāi)放程度相對(duì)弱些，下游煉化銷售市場(chǎng)開(kāi)放程度則相對(duì)高些，目前油氣行業(yè)已初步形成上中下游“金字塔形”市場(chǎng)開(kāi)放結(jié)構(gòu)。雖然我國(guó)油氣行業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放程度正在進(jìn)一步擴(kuò)大，但是相應(yīng)的外部市場(chǎng)監(jiān)管及法治環(huán)境建設(shè)比較緩慢，監(jiān)管和法治缺失成為油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革道路上亟待解決的問(wèn)題。

從油氣產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，終端成品油消費(fèi)已對(duì)社會(huì)、民營(yíng)資本開(kāi)放，基本上屬于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。從消費(fèi)終端來(lái)看，中國(guó)石化和中國(guó)石油所控制加油站數(shù)量不到全國(guó)加油站總數(shù)的50%，在油品銷售拓展業(yè)務(wù)上與民資合作已開(kāi)展試點(diǎn)。原油及其成品油進(jìn)出口權(quán)正逐步放開(kāi)，進(jìn)口原油使用資質(zhì)將進(jìn)一步向民營(yíng)煉廠放開(kāi)。油氣運(yùn)輸管道由于屬自然壟斷環(huán)節(jié)，干線基本上由中國(guó)石油和中國(guó)石化所有，省內(nèi)支線管道各省份則情況各異。西氣東輸三線管道建設(shè)已嘗試性開(kāi)展多元化資本合資合作。上游領(lǐng)域雖然尚未完全放開(kāi)，但已經(jīng)開(kāi)始在新疆地區(qū)開(kāi)展資源區(qū)塊公開(kāi)招標(biāo)試點(diǎn)。油氣上中下游“金字塔形”的開(kāi)放市場(chǎng)結(jié)構(gòu)已初步形成。

目前我國(guó)基本上實(shí)現(xiàn)與國(guó)際市場(chǎng)接軌的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制。最新成品油定價(jià)機(jī)制對(duì)以前模式運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)整，價(jià)格水平和變化趨勢(shì)基本與國(guó)際原油價(jià)格波動(dòng)水平接軌。天然氣門站價(jià)格初步按照“市場(chǎng)凈回值法”確立調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)存量氣和增量氣并軌，并試點(diǎn)放開(kāi)LNG、非常規(guī)天然氣和直供用戶門站價(jià)格等，非居民用天然氣價(jià)格已實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)。但關(guān)于保障市場(chǎng)公平開(kāi)放的市場(chǎng)監(jiān)管及法治環(huán)境亟待完善。作為行業(yè)基本規(guī)范的《石油天然氣法》長(zhǎng)期缺位，有效的政府監(jiān)管體系仍在建立，適應(yīng)油氣行業(yè)健康發(fā)展要求的市場(chǎng)準(zhǔn)入、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和資質(zhì)管理等仍為空白，油氣行業(yè)監(jiān)管法律政策體系亟待建立。

油氣行業(yè)市場(chǎng)化亟待解決五大難題

從當(dāng)前國(guó)際能源轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢(shì)和推動(dòng)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革要求來(lái)看，我國(guó)油氣行業(yè)市場(chǎng)化目前存在的突出問(wèn)題表現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不完善。油氣產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各環(huán)節(jié)中，依然存在市場(chǎng)開(kāi)放程度不夠、自然壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)不分等問(wèn)題。油氣勘探開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，仍存在民間資本難以直接進(jìn)入，礦權(quán)退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制不完善等問(wèn)題；油氣貿(mào)易環(huán)節(jié)，目前僅有5家具有國(guó)營(yíng)貿(mào)易資質(zhì)和23家具有非國(guó)營(yíng)貿(mào)易資質(zhì)的企業(yè)，原油及成品油進(jìn)出口資質(zhì)尚未完全放開(kāi)；管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)，具有自然壟斷屬性的天然氣管輸業(yè)務(wù)與銷售業(yè)務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)分離；煉油和銷售環(huán)節(jié)，國(guó)有企業(yè)仍占市場(chǎng)主導(dǎo)地位，競(jìng)爭(zhēng)不夠充分；航空煤油和城市燃?xì)馐袌?chǎng)尚未開(kāi)放。因此，促進(jìn)有序市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、有效激發(fā)市場(chǎng)活力的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍需完善。

二是油氣價(jià)格形成機(jī)制尚未形成。目前油氣行業(yè)沒(méi)有完全建立市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，價(jià)格調(diào)整滯后于市場(chǎng)變化，難以對(duì)能源有效開(kāi)發(fā)利用和合理消費(fèi)發(fā)揮有效的引導(dǎo)作用。成品油價(jià)格仍執(zhí)行與國(guó)際原油價(jià)格掛鉤的間接市場(chǎng)化定價(jià)方法，實(shí)質(zhì)上仍為成本加成的定價(jià)思路，價(jià)格調(diào)整滯后于市場(chǎng)供需變化。天然氣價(jià)格雖然實(shí)現(xiàn)了存量氣與增量氣價(jià)格并軌，市場(chǎng)化進(jìn)程取得階段性進(jìn)展，但執(zhí)行的與替代燃料價(jià)格掛鉤的門站價(jià)格形成機(jī)制，尚不能反映天然氣本身市場(chǎng)供需狀況，調(diào)峰定價(jià)機(jī)制尚未形成。

三是企業(yè)市場(chǎng)主體地位不夠突出。油氣行業(yè)政企不分的問(wèn)題仍然突出，政府和企業(yè)關(guān)系尚未理順，企業(yè)市場(chǎng)行為與履行政治責(zé)任行為邊界不夠清晰，經(jīng)營(yíng)理念和運(yùn)營(yíng)模式與市場(chǎng)化要求不夠匹配，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮資源配置作用。由于歷史原因和行業(yè)特點(diǎn)，石油企業(yè)目前仍承擔(dān)著消防、教育、醫(yī)療等社會(huì)化職能，承擔(dān)著保供等國(guó)家戰(zhàn)略性、應(yīng)急性任務(wù)，這些已成為制約石油企業(yè)發(fā)展的歷史包袱。由于中央和地方分稅制度不合理，企業(yè)在面對(duì)與地方政府關(guān)系問(wèn)題時(shí)，難以發(fā)揮市場(chǎng)主體地位。

四是政府監(jiān)管與綜合協(xié)調(diào)支持職能不足。政府職能轉(zhuǎn)型剛剛起步，適應(yīng)油氣行業(yè)公平開(kāi)放要求的有效政府監(jiān)管體系尚未建成，行業(yè)規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用不突出，政府協(xié)調(diào)支持企業(yè)發(fā)展的職能遠(yuǎn)未到位。具體體現(xiàn)在現(xiàn)行投資管理體制下審批流程繁瑣，既加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，也制約項(xiàng)目正常建設(shè)。政府對(duì)行業(yè)規(guī)劃監(jiān)管職責(zé)不明確，規(guī)劃的覆蓋面、權(quán)威性和科學(xué)性有待提高，中期檢查、監(jiān)督和后期評(píng)估、考核工作機(jī)制弱，行業(yè)規(guī)劃作用沒(méi)有充分發(fā)揮。支持海外油氣合作協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，主要體現(xiàn)為缺少國(guó)家層面對(duì)企業(yè)海外投資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，企業(yè)實(shí)施海外并購(gòu)或投資過(guò)程中外匯管制過(guò)多等問(wèn)題。

五是油氣行業(yè)法治體系不健全。在市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制上，政府依法依規(guī)行政、企業(yè)依法依規(guī)參與競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境尚不健全。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)中關(guān)于探礦權(quán)年度最低投入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，未充分考慮油氣勘探特點(diǎn)、保障國(guó)家能源安全和礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)需要。國(guó)內(nèi)企業(yè)合作參與油氣勘探還存在法律障礙。油氣資源相關(guān)稅種設(shè)置的自由裁量權(quán)大，選擇性執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，稅收法定原則和規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法亟待落實(shí)。支持非常規(guī)油氣資源開(kāi)發(fā)的財(cái)稅價(jià)格優(yōu)惠政策、消費(fèi)稅后移價(jià)外征收政策、石油特別收益金政策、天然氣商業(yè)儲(chǔ)備建設(shè)項(xiàng)目所得稅返還政策、境外子公司合并納稅政策、成品油一般貿(mào)易出口退稅政策等亟需依法調(diào)整和優(yōu)化。

從推動(dòng)市場(chǎng)化改革路徑角度分析，油氣行業(yè)由于具有以下特殊屬性，不能完全等同于一般行業(yè)：第一，產(chǎn)品稀缺性和不可再生性。石油天然氣商品存在供給約束，不滿足完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)理論下的供給要求。第二，行業(yè)資金與技術(shù)密集，投資風(fēng)險(xiǎn)高。石油天然氣行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈資本高度密集，專業(yè)技術(shù)密集，特別是勘探開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)對(duì)專業(yè)技術(shù)要求極高。第三，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際化。石油天然氣產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)拓展到全球市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是市場(chǎng)壟斷程度不斷提高。美國(guó)等國(guó)家對(duì)壟斷行業(yè)管制的逐步解除推動(dòng)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家新一輪企業(yè)并購(gòu)浪潮，使得世界油氣市場(chǎng)壟斷性更強(qiáng)。第四，產(chǎn)品具有金融化屬性，主要體現(xiàn)在衍生品市場(chǎng)體系及定價(jià)機(jī)制上與匯率密切聯(lián)系等方面。金融化屬性直接影響石油天然氣定價(jià)，加深市場(chǎng)壟斷特性。第五，與國(guó)家安全高度相關(guān)。石油天然氣行業(yè)對(duì)國(guó)家安全、綜合國(guó)力等有著直接的影響，可有力地帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，推動(dòng)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革，在市場(chǎng)化改革目標(biāo)設(shè)定及改革路徑設(shè)計(jì)上，既要遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，又必須充分考慮油氣行業(yè)特殊屬性，遵循行業(yè)的特殊發(fā)展規(guī)律，不能簡(jiǎn)單照搬其他行業(yè)市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)。

油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革目標(biāo)及相關(guān)建議

能源發(fā)展既關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，又關(guān)系到民生福祉，改革最終是為了提高有效的油氣穩(wěn)定供應(yīng)保障能力，實(shí)現(xiàn)油氣資源高效永續(xù)利用。對(duì)此要轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，完善油氣行業(yè)行政管理體制，加強(qiáng)油氣領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管，建立健全油氣法治體系。油氣行業(yè)具有國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)的特殊屬性要求油氣市場(chǎng)需要一定的市場(chǎng)集中度，以形成與國(guó)際石油巨頭競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)。雖然與國(guó)際同行相比，我國(guó)石油企業(yè)在資產(chǎn)、收入等規(guī)模指標(biāo)上取得很大進(jìn)步，但在效益、效率、前沿新技術(shù)、管理創(chuàng)新等方面仍有較大差距。石油天然氣行業(yè)全面深化改革應(yīng)立足于提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，打造世界一流水平的全球化公司，這既是參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與全球分工的需要，更是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的物質(zhì)基礎(chǔ)。

站在國(guó)家全局戰(zhàn)略高度，科學(xué)把握改革思路方向，全面系統(tǒng)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)石油天然氣行業(yè)體制改革。按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兼顧配套原則，進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)邊界、政府和企業(yè)關(guān)系，根據(jù)行業(yè)規(guī)律和特點(diǎn)設(shè)計(jì)構(gòu)建“放開(kāi)兩頭、管住中間”的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，積極轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，并協(xié)調(diào)推進(jìn)與石油天然氣行業(yè)體制改革，統(tǒng)籌推動(dòng)與石油天然氣能源相關(guān)的行政管理、節(jié)能環(huán)保、投融資等體制改革。

在堅(jiān)持漸進(jìn)式改革路徑上，應(yīng)通過(guò)立法和遠(yuǎn)期戰(zhàn)略方式推動(dòng)；在改革策略上堅(jiān)持“先部分試點(diǎn)、再?gòu)V泛推開(kāi)”；在改革節(jié)奏上，堅(jiān)持每次改革措施一般只解決一到兩個(gè)突出問(wèn)題，有效減少改革阻力和可能引發(fā)的波動(dòng)，使改革各項(xiàng)目標(biāo)逐步落實(shí)到位，保證改革平穩(wěn)推進(jìn)。

形成主要由市場(chǎng)決定的油氣定價(jià)機(jī)制，是此輪油氣改革重要標(biāo)志。凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的都交給市場(chǎng)，政府不進(jìn)行干預(yù)。推進(jìn)石油、天然氣定價(jià)機(jī)制改革，放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。價(jià)格改革進(jìn)一步完善市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的政策環(huán)境。圍繞使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的目標(biāo)，建立靈活反映市場(chǎng)供需狀況，兼顧能源產(chǎn)品資源稀缺程度、清潔環(huán)保和便捷性等特性，體現(xiàn)能源產(chǎn)品合理比價(jià)關(guān)系的價(jià)格體系，利用價(jià)格的市場(chǎng)信號(hào)作用推動(dòng)能源品種向更清潔、更環(huán)保、更便捷的方向替代。通過(guò)價(jià)格機(jī)制的改革調(diào)動(dòng)供應(yīng)商的積極性，激勵(lì)國(guó)外石油天然氣資源的引進(jìn)和資源的節(jié)約高效使用，并促進(jìn)國(guó)有石油企業(yè)作為真正的市場(chǎng)主體進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，尊重市場(chǎng)規(guī)律、注重效益發(fā)展。

堅(jiān)持立法先行是推動(dòng)市場(chǎng)化改革必須遵循的基本原則。目前我國(guó)缺少高層級(jí)的石油天然氣領(lǐng)域法律，在健全能源法治體系方面還有很長(zhǎng)的路要走。應(yīng)加快出臺(tái)完善能源行業(yè)法律法規(guī)，在市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和政府監(jiān)管方式等方面作出明確的法律規(guī)定，形成具有中國(guó)特色的能源法治體系，為推動(dòng)能源革命營(yíng)造良好法治環(huán)境。促進(jìn)政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、石油石化公司等各司其職，形成規(guī)范有序的行業(yè)監(jiān)管體系。

（中國(guó)石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院）