深化農業供給側結構性改革

吳思

中國糧食和食品安全的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，必須深入推進農業供給側結構性改革

2016年11月12-13日，由國務院發展研究中心指導、中國經濟年鑒社和清華大學中國農村研究院聯合主辦的“2016（第四屆）中國糧食與食品安全戰略峰會”在北京舉辦。此次峰會以“深化推進農業供給側結構性改革”為主題，探討如何著眼于農業科技和體制創新推動農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率。

國務院發展研究中心主任李偉在開幕式上致辭。全國政協常委、經濟委員會副主任陳錫文，中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊分別發表主旨演講。國務院發展研究中心副主任張軍擴、張來明、隆國強、王一鳴，黨組成員、辦公廳主任余斌分別主持了相關單元。農業部副部長余欣榮、屈冬玉，全國政協委員、民族和宗教委員會副主任、國家發改委原副主任杜鷹分別發表主題演講。美國艾奧瓦州州長特里·布蘭斯塔德、歐洲委員會農業與農村發展總司總司長澤西·普萊瓦、澳大利亞副總理助理部長盧克·哈蘇伊克、新西蘭初級產業部常務副部長馬丁·鄧恩、聯合國糧農組織駐中國和朝鮮代表馬文森等外方嘉賓參會并發表演講。

為期兩天的峰會內容豐富，主題大會、閉門會議以及多個平行圓桌會議交錯進行，與會嘉賓圍繞加快實現中國由農業大國向農業強國的轉變、加快中國農業現代化、加強“一帶一路”國際農業合作、推進農業供給側結構性改革、全球農業產業新格局、中國農業現代化與農業機械化、種業科技創新、“舌尖上的安全”、農產品與食品安全標準體系建設、“互聯網+”打造現代農業生態鏈、農業互聯網金融發展、農業生產環境改善與可持續發展等重要議題，展開了熱烈討論，為政府科學決策、凝聚社會共識提供了頗有價值的意見和建議。

深入推進農業供給側結構性改革

在開幕式上，李偉致辭時指出，當前中國糧食市場上各種食品供應充足、價格穩定，中國糧食和食品安全的主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾。

余欣榮表示，保障國家糧食安全面臨諸多挑戰，主要表現為供需結構失衡、要素配置失衡、種養結合失衡和產業布局失衡。

對此，韓俊認為，面對新的形勢和挑戰，中國必須創新農業發展戰略，改革農業政策，實現轉型發展。推進中國農業供給側結構性改革，要以家庭農場和農民合作社為抓手，發展適度規模經營；要充分發揮市場配置資源的作用，讓供求決定價格；要健全市場機制，引導農民根據市場需求來調整農業的生產結構和產品結構。

陳錫文在主旨發言中指出，中國農業供給側結構性改革的內涵是主動適應全球競爭下保障農業和糧食安全的需要，其核心是科技創新和制度創新，包括促使市場在價格形成機制中發揮決定性作用、推進科技進步、創新農業經營體系、完善農業支持保護體系等方面。

杜鷹認為，完善農產品價格形成機制，實際上就是要糾正價格政策和部分補貼政策出現扭曲市場的問題。這是當前深化農村改革的重頭戲，如果關系理不順，市場機制就無法發揮作用，農民的利益就得不到切實保護，國家的糧食安全也就失去了根基。

在韓俊看來，推進農業供給側結構性改革必須立足于中國的基本國情，同時也要積極借鑒各國農業現代化的有益經驗。

特里·布蘭斯塔德（Terry Branstad）表示，面對不斷增長的全球人口糧食需求，世界各國在提供可持續和高營養的糧食供給方面面臨前所未有的挑戰。中美兩國可以通過推動發展新型伙伴關系，形成創新性解決方案，合作開發和評估技術，共同應對這些挑戰。

澤西·普萊瓦（Jerzy Plewa）也強調，到2050年，全球糧食產量年均增長率需達到1.7%，才能滿足全球不斷增長的人口需求。隨著環境和資源約束加大，需要加大研發創新力度，加強合作，確保糧食供應鏈有效運行，提高市場透明度，維護公平的農產品價格和生產條件。他說，歐盟共同農業政策可以為中國提供一些借鑒，包括減少扭曲市場的干預措施、直接收入支持、讓供求決定價格、取消出口退稅等市場化政策。政府所需要做的是促進公平競爭、改善價格透明度、提供監測信息等。

加快實現中國由農業大國向農業強國的轉變

屈冬玉在閉門會議上表示，要把農產品質量安全和食品安全作為今后一段時間發展的重點，加強品種選育、品質提高、品牌培育，推動中國從農業大國邁向農業強國，重點是標準化生產、綠色化發展、規模化經營、品牌化創建、法制化監管。

盧克·哈蘇伊克（Luke Hartsuyker）建議，進一步提高農業生產力，需要推進農業領域的改革以釋放創新的動力，包括降低關稅、減少政府相關監管、改善商業環境、提升基礎設施和人力資本水平、引導政府和產業資金開展創新。

馬文森（Vincent Martin）表示，進一步加強中國農業的發展，要著重推進農業供給側結構性改革、提高生產力以及創新水平。首先，給安全營養的食品生產給予更大的支持，整合生產、運輸、銷售各個環節的一體化農業生產，投入更多資源監控食品安全，建立食品安全平臺以及食品安全預警機制；其次，在應對氣候變化方面加大努力和投資；再次，實施制度性改革來促進更加可持續的糧食生產新模式的發展，比如“互聯網+農業”、新型農業合作社等；最后，要改善農村地區生活條件，實行更有針對性的面向農村地區老年人和弱勢群體的社會保護政策。

法國農業部顧問法布里斯·德雷福斯（Fabrice Dreyfus）則強調，農業領域改革需要一體化政策。比如法國農業創新相關機制，是基于農業聯合會或協會進行合作，實現農民和協會之間的共同管理。創新不僅僅取決于研發能力，更要為農民提供職業訓練和培訓，真正改變農民的生產行為。農業現代化應尋求可持續的農業發展解決方案，包括盡可能減少農藥、化肥等相關投入，鼓勵對環境更加友好的農業生產。

美國大豆協會會長魏謹思（Richard Wilkins）指出，應該盡可能地避免干擾貿易的政策，這將會對中國糧食和食品安全帶來積極影響。以轉基因大豆為例，如果出現極端天氣情況，放緩批準生物技術、缺乏低水平混雜容忍、轉基因改良產品零容忍等政策將使得中國很難繼續獲得所需要的大豆。

邦吉亞洲執行董事羅伯特·柯維略（Robert Coviello）補充說，當前糧食安全形勢仍然脆弱，因此需要更好地滿足糧食總需求，靈活應對氣候變化，保護環境，提高農民收入。這就要求透明健全的全球貿易市場、務實的以市場為導向的國內政策以及各企業的協同合作。

加快中國農業現代化發展

國務院發展研究中心國際合作局局長程國強表示，在推進農業現代化過程中，既要以市場需求為導向，以科技為支撐，促進農業提質增效、綠色發展，也要以健全市場機制為目標，以深化改革為動力，促進農業轉型升級，增強競爭能力。

馬丁·鄧恩（Martyn Dunne）認為，提高農業供應鏈的管理效率，不僅能夠降低糧食損耗和浪費，同時能夠實現科學有效的監管，應對不斷上升的消費需求。農業現代化必須對人進行投資，通過共同開發、教育和培訓提高相關的技能、技術、市場營銷能力。公私合營是最有效的投資方式。政府應盡量避免會導致農業低效率的市場干預，同時應對環境和資源不可持續利用的挑戰。

農業機械化是農業現代化的一個重要標志。中國農業部農機化司司長李偉國表示，中國農機化水平還處于中低發展階段，制約發展的主要原因是農機化裝備、技術、人才、政策、服務的有效供給不足和供給結構性矛盾。下一步提高農機化水平，一是要加強科技創新，提高優質農機產品供給能力；二是加強機藝融合，完善農機化技術體系；三是加強整體統籌和跨界合作，系統改善農機化發展的外部條件；四是加強政策引導，推進社會化服務。

中國發改委農經司原副司長方言則提出，目前通過高成本的補貼來拉動農業機械化的做法是不可持續的，這種補貼從長期來看也阻礙了農業機械化發展。建議研究下一步調整補貼的辦法，要鼓勵農民用安全的機械，鼓勵農業機械正常的更新換代。

“一帶一路”與多邊農業合作

中國國家發改委西部司巡視員歐曉理指出，中國下一步推動“一帶一路”倡議有兩個重點，一是基礎設施互聯互通，二是產能合作。中國積累了大量的優質產能需要走出去，其中農業是一個非常重要的產業門類。中國農業需要走出去的不僅僅是農業生產，還應包括加工、倉儲、物流等全產業鏈。在“一帶一路”大框架下，可以在更大范圍內考慮糧食安全問題，在土地利用、貿易配額、惠農政策等方面提供一些新的解決方案。

中國農業部國際合作司副司長張陸彪也表示，農業合作是當前國際合作的新亮點。在“一帶一路”沿線國家，農業仍是重要的基礎，且普遍面臨糧食安全問題。而中國在農業技術、物資、裝備以及相關人才儲備方面都處于領先水平。因此，“一帶一路”倡議高度契合沿線國家融入國際和區域產業鏈的訴求。中國與“一帶一路”沿線國家深化農業合作有利于形成全球農業合作新格局，同時也有利于完善全球糧農制度。推進農業合作，第一是堅持科技先行，第二是打造亮點工程傳播中國先進的農業技術，第三是與國際組織、各國政府和私營部門等平臺充分合作，第四是因國施策深化對外援助。

隆國強在圓桌討論結束時總結說，推進“一帶一路”的過程中，應該高度重視農業領域的合作。農業領域合作的環節非常豐富，農業技術、農業生產、農機具供應、農產品生產加工、分銷、流通、基礎設施建設、食品安全標準等各個環節都存在巨大的合作空間。當前農業領域國際合作相對滯后的一個重要原因是，各國對于立足國內還是通過國際合作保障糧食安全的認識不一致。所以提高對于農業合作的認識是推進農業國際合作的重要內容。

構建農產品食品監管體系，確保“舌尖上的安全”

中國國家食品藥品監督管理總局綜合司司長孫梅君表示，食品安全包括三個層面，一是數量安全，二是質量安全，三是營養安全。中國食品安全的風險可以分為生物性風險、物理性風險、化學性風險三類。

余斌主持圓桌討論時表示，食品安全是生產出來的，而不是檢測出來的。因此確保食品安全，本質上要從生產上加強監管，而不是從事后檢測發力。要讓消費者知道什么是科學監管、科學檢測，這樣才能形成良性監管氛圍。

中國農業大學食品科學與營養工程學院教授羅云波指出，中國食品安全監管體制亟待解決三大問題。一是亟待深化協同機制，包括中央與地方的縱向協同以及地方各部門之間的橫向協同。二是亟待解決標準問題，應把環境保護列為農業補貼的核心內容，提高農民使用高毒高價化學農藥的成本。三是亟待構建社會共治的食品安全體系。

對此，孫梅君透露，下一步食品安全標準體系建設將有以下幾個要點：一是相關部門再制定不少于300項食品安全國家標準。二是加強標準的基礎研究，主要包括食源性疾病、食品污染物及其他有害物質的抽檢標準。三是基礎標準全覆蓋，未來五年內將完成評估轉化國際法典農獸藥殘留限量標準的工作。四是建設有效的追溯體系，加強過程監管。

中國農業部農產品質量安全監管局巡視員廣德福補充指出，中國食品安全標準體系應與國際接軌。一方面，中國標準要與國際標準接軌，包括限量指標與國際食品發展委員會（CAC）標準保持基本一致、標準制定過程和方法與國際接軌、積極參與國際食品法典標準和國家規則的制定。另一方面，中國農產品質量安全標準體系要逐步與國際標準法典接軌，到2020年中國將初步建立包括農獸藥殘留等農產品質量安全強制性國家標準，其中90%的標準與國際法典一致。

建立與國際接軌的食品安全標準體系，需要科學的規劃和有力的措施保障。廣德福續指，一要加快制定國際食品法典農獸藥限量標準；二要加快制定已批準使用但尚未制定限量的農獸藥限量標準；三要制定特色農產品農藥和獸藥殘留標準；四要針對進口量較大的農產品制定標準；五要對已在其他國家登記使用但尚未在中國登記使用的農藥、獸藥進行分類，制定限量標準；六要根據農產品貿易需求，并按照CAC的限量標準制定規則，積極推動中國農獸藥國家標準上升為國際標準。

“互聯網+”打造現代農業生態鏈

利用信息技術和“互聯網+”，推動農業現代化，促進農業發展方式轉型，將對未來中國農業發展趨勢產生重要影響。清華大學中國農村研究院副院長何宇鵬在主持閉門圓桌會議時說，農業現代化一直是中國“四化同步”的短板，而“互聯網+”促進了農業專業化分工，帶來生產組織方式的變化，提供了一個利用信息技術實現農業騰飛的機會和條件。

中國農業部市場經濟與信息司司長唐珂進一步指出，農業生產具有點多、線長、面廣、風險高的特點，利用互聯網技術可以在很大程度上降低各種風險和不確定因素，應利用“互聯網+”掌控全產業鏈的生產過程，提升農業的產業鏈、價值鏈和供應鏈。

為推動“互聯網+農業”的發展，唐珂表示，中國農業部正在推進兩大基礎工程，一是全球農業數據調查分析系統，利用大數據提升中國農業效益和競爭力；二是信息進村入戶工程，建立益農信息服務站，提供政務服務、便民服務、電子商務服務和培訓服務。

認知科學、數據分析、云計算等技術創新將極大地促進“互聯網+農業”的發展。IBM中國研究院副院長董進介紹，IBM已經深入開展農業生產的數據科學應用，整合氣象公司、衛星公司、精準播種公司和土壤分析公司，利用大數據和物聯網發展精準農業。下一步，還會將認知計算、區塊鏈等技術應用到食品安全監控領域，更好地解決與食品安全相關的追蹤和檢測問題。

中國農業科學院海外農業研究中心副主任聶鳳英分享了互聯網電商在貧困縣的應用案例研究。她表示，互聯網電商可以從三個方面幫助農民脫貧：從農戶角度看，農戶直接或間接通過互聯網創業并受益；從貧困縣角度看，農業合作社通過龍頭企業帶動農戶參與產業鏈重構、分享價值鏈增值；從全國范圍看，互聯網幫助發展“一村一品”特色產業，使農民通過產業發展實現脫貧。政府需要提供的是物流設施、互聯網基礎設施、能力建設、金融支持等公共服務。

改善農業生產環境，促進農業可持續發展

國務院發展研究中心研究員徐小青提到，對農業“去產能、去杠桿、去庫存”來講，一要解決農產品供給失衡的問題，二要降低農業要素成本，提高中國農產品競爭能力。

北京大學現代農學院中國農業政策研究中心主任黃季焜認為，中國雖然在保障食物安全上取得巨大成就，但農業的可持續發展也面臨著日益嚴峻的挑戰。雖然過去10多年食物進口增長降低了中國食物的自給率，但是也顯著減緩了中國水土資源短缺的問題，為農業的可持續發展做出了貢獻。

中國農業部農村經濟研究中心副研究員金書秦表示，現在中國已經進入了推進農業可持續發展的好時期，但農業的環境質量改善還有很長的路要走，應繼續完善農業環境保護領域的監測體系建設，加大農業環境保護投入。

中國農業部全國畜牧總站體系建設與推廣處副處長楊軍香提到，中國養殖業不斷擴大，散養占據半壁江山，糞污則是散養的主要問題，對空氣、水體、農田、土壤都有污染，需要加強糞污的資源化利用。農業部畜牧業司將繼續緊抓標準化養殖、養殖污染治理和農牧結合還田工作不放松。

中國環保部水環境管理司農村處調研員孔源認為，畜牧業首先應解決污染問題，從污染治理向資源利用轉變，從單純提供肉蛋奶向生態服務型農業轉變。農村環保不應長期依靠政府補貼，而是要建立長效機制，實現農戶獲益、企業盈利、政府省力。

法國駐華使館經濟處農業事務參贊李嘉霖提出一個農業生態新概念，即農業經濟要將社會、經濟和環境目標三方面綜合考慮，采用系統性的方式推動農業生態系統發展。農業生態會面臨很多挑戰，開展國際合作有利于中國應對這些挑戰。