PPP與政府開支限額

埃里克·馬斯金

PPP對當前的中國和世界上許多國家來說都是一個非常重要的投資工具，可以預見，在未來若干年它將會發揮更加重要的作用

PPP是一種涉及政府公共部門和私營部門的項目安排形式。政府公共部門在挑選了一些大型項目之后，把項目的開發和運作轉交給私營企業來進行。私營部門作為合作方，會通過政府轉移支付獲得報酬，也可以從使用這些服務或是消費這些項目的消費者那里取得收入。PPP對中國來說是一個非常重要的項目推行辦法，對于中國的一些重要基礎設施建設，包括地鐵、高鐵、水務系統、公路以及制藥行業都發揮了重要作用，將來也很有可能在其他行業，比如在能源投資方面發揮重要作用。

PPP是一個很好的機制，它使得企業能夠有效地參與到項目中，因為很多項目是大型的，而且具有很高的風險，政府比民營企業更有能力承擔這些風險。這些項目是要讓所有的公眾受益，所以政府部門或公共機構的介入十分重要。如果純粹由市場來提供公共服務，不一定會提供得非常好，所以應當由公共機構來保障。而且，政府擁有更好的全局觀，能夠決定提供公共服務的規模和程度。政府擁有較大的稅收基礎，可以通過收稅等方式提供有效的公共資金支持。

由于政府缺乏專業知識，而私營企業有專業人士和經驗，所以由私營機構作為合作者和項目運行的專業機構來執行這些項目會更加合適。需要注意的是，這種公私之間的合作與傳統的政府采購不同。傳統的政府采購是政府給企業付一部分費用來開發或者運行一個項目。這種傳統的政府采購項目，其開發和運作是分開的——首先是由一些私營企業成立了項目，負責建造，但最終可能是由另外一個私營部門或者機構來運作。

PPP是把建造和運行綁定在一起的方式，而這種方式有一定的不利因素。最理想的情況是我們選擇了一個最佳開發商，他同時也是項目運行的最佳人選。在一些特定的項目中有可能是這樣，但有時候不是這樣。如果由同一個機構進行項目的建造、開發及后續運行，這個企業在開發時就會考慮到之后的運營，這樣對于政府機構來說，整體的支出會有所減少。

如果運營和開發是分開的，作為一個開發商，他在開發建設過程中就沒有很大動力去考慮怎樣減少后續的運營成本。政府是由各個不同部門和部分組成的一個整體，所以它并不是一個單邊機構，而是一個由具有各自立場的部門組成的機構。地方政府的領導者非常關注本地的社會福利，但是它還有其他的一些目標要達到，比如，要證明它管理的整個地區比其他的地方政府做得更好。這是因為各個不同的地方政府之間是有競爭的。

但是并不能說PPP帶來的全部都是好處，因為有一些機制會導致地方政府的領導者在推行一個項目的時候，他考慮的因素不僅是和中央政府一致，還包括自己在任期內的成就和政績表現。比如，一個地方的政府負責選擇項目，有一個新企業作為承建商來運作這個項目。每個項目由兩個階段組成，第一個階段的成本是5，第二個階段的成本不確定——有可能很高，例如是10；也有可能很低，例如是4。假設這兩種成本出現的可能性是差不多的，那么第二階段的平均成本是7。承建商有可能事先就知道第二階段的成本是多少，但也有可能不知道，只知道平均數。政府領導也不知道。假設整個項目的社會價值是14，用低成本的方式來進行的話，14-5-4>0，這意味著這個項目是可以做的；如果按照平均成本計算，14-5-7>0，這個項目也是值得執行的；但如果選擇高成本，則14-5-10<0，這個項目就變得沒有任何社會效應。

但假設政府領導人通過一些項目可以獲得一些額外的好處，那么地方政府就有可能推行成本較高的項目來獲取其政績。從中央政府的角度，要使公共投資發揮最大效應，就要遏制這種高成本項目的發生，就要讓地方領導人不能推行高成本的項目，因為它們沒有任何社會效益。

此處要考慮兩種情況。第一種是承包方沒有能力承受這個項目的金融風險，另一種情況是承包方能夠承受項目帶來的風險。在不能承擔風險的情況下，要根據成本補償的合同機制，允許承建商在償還項目成本的同時額外獲得一點利潤。假設利潤是1，中央政府可以給地方政府設置一個開支上限（假設這個上限是13），在這樣的情況下，當成本低的時候，承包商便愿意接這個項目。因為項目的成本是4+5，只要政府支付10，承包商就能獲得1的盈利。這樣一來，項目成本低又有好的社會效益。但是如果成本高的話，承包商就不愿意介入了，因為政府支出的上限只有13，不夠覆蓋項目成本。這樣一來，可能在政績上對地方政府有好處，但是對社會沒有好處。

在成本不確定的情況下，承包商不接受這樣的一些項目，因為他們擔心如果成本太高自己就會虧本。所以在承包商必須承受風險的情況下，政府開支限額會使得項目建設方案有瑕疵。

我們假設承包商能夠承擔部分金融風險，中央政府繼續設置一個開支限額，如13，地方政府可以和承包商簽訂一個固定價格的合約，即無論何種情況都支付13的報酬。這樣一來，即使成本是不確定的，承包商也愿意接受，因為他所預計的平均成本為5+7，比13要少，所以不管是在成本低或成本不確定時，承包商都愿意接這個項目，但是如果他明確知道這個項目成本高的話，那就不一定了。所以，給地方政府設定開支限額，能夠促使其選擇有良好社會效益的項目。

值得注意的是，對于承包商而言，他愿意接受這些風險，純粹是因為得到了激勵，而不是源于他最終能獲得多少分成。

傳統的采購合約，第一階段和第二階段的承包商分別是兩家企業，那么適用于PPP固定價格的合約對其就不合適。因為當我們完成了第一階段，進入到第二階段之前，第二階段的承包商已知道成本的高低，這樣就沒有任何機會再去參與一個成本不確定的項目。

這樣一個PPP的模型之所以實用，是因為承包商知道它背后的結果是不確定的，他愿意承擔風險。如果承包商在第二階段已經知道這個成本，前面提到的算法和原則就都不成立。對于未來而言，這種PPP的模式是非常重要的，它能夠讓政府和民營或者社會資本一起合作。同時，它也能夠讓地方政府、民營承包商、中央政府去思考自己所要的東西。

（作者為哈佛大學教授、2007年諾貝爾經濟學獎得主。本文是他在第三屆大梅沙中國創新論壇上的發言，授權《中國經濟報告》獨家發表，李大巍譯）