美國(guó)科技項(xiàng)目監(jiān)督體系研究及借鑒

潘昕昕,張春鵬

(1.科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心,北京 100038;2.科技部科技評(píng)估中心,北京 100038)

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美國(guó)科技項(xiàng)目監(jiān)督體系研究及借鑒

潘昕昕1,張春鵬2

(1.科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心,北京 100038;2.科技部科技評(píng)估中心,北京 100038)

科技項(xiàng)目監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約相互協(xié)調(diào)現(xiàn)代科技治理體系的重要內(nèi)容。為加強(qiáng)政府績(jī)效問(wèn)責(zé)，美國(guó)實(shí)施了內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)督模式，并注重監(jiān)督信息共享和結(jié)果運(yùn)用。本文研究美國(guó)以項(xiàng)目管理專業(yè)化機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目為基礎(chǔ)的科技項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，圍繞現(xiàn)階段中國(guó)科技計(jì)劃管理改革提出的新要求，提出建立中國(guó)內(nèi)外結(jié)合、分層分級(jí)的科技項(xiàng)目監(jiān)督體系的建議。

外部監(jiān)督；內(nèi)部監(jiān)督；動(dòng)態(tài)調(diào)整；處罰

1 科技項(xiàng)目監(jiān)督的內(nèi)涵及研究意義

科技項(xiàng)目監(jiān)督是指對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收全過(guò)程合規(guī)性及目標(biāo)相符性等的監(jiān)視、督促和管理，監(jiān)督對(duì)象包括項(xiàng)目承擔(dān)單位、科研人員、專家、項(xiàng)目管理人員等。科技項(xiàng)目監(jiān)督既是科技監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是財(cái)政資金追責(zé)問(wèn)效的重點(diǎn)，對(duì)于建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約又相互協(xié)調(diào)的現(xiàn)代科技治理體系，營(yíng)造良好科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

科技項(xiàng)目監(jiān)督根據(jù)目的和性質(zhì)不同，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

(1)科技項(xiàng)目的外部監(jiān)督是科技項(xiàng)目管理部門以外的監(jiān)督主體對(duì)科技項(xiàng)目管理、執(zhí)行等活動(dòng)的監(jiān)督，目的是監(jiān)督項(xiàng)目管理部門及相關(guān)方是否科學(xué)、合理、有效地管理和實(shí)施項(xiàng)目并達(dá)成目標(biāo)。外部監(jiān)督根據(jù)執(zhí)行主體不同可分為以下幾種：①法律監(jiān)督，是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律法規(guī)對(duì)政府、機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員的科技項(xiàng)目管理行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督；②人大監(jiān)督，是指全國(guó)人民代表大會(huì)按照法定權(quán)限和程序,對(duì)科技計(jì)劃預(yù)算、執(zhí)行、績(jī)效等情況進(jìn)行審查、質(zhì)詢等；③公眾監(jiān)督，主要是指公民通過(guò)批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、控告等基本方式對(duì)科技項(xiàng)目管理部門管理科技項(xiàng)目的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督；④第三方監(jiān)督，是指科技項(xiàng)目委托者與受托者以外的獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)雙方行為和活動(dòng)的監(jiān)督，具有獨(dú)立性和客觀性。

(2)科技項(xiàng)目的內(nèi)部監(jiān)督是指科技計(jì)劃項(xiàng)目管理部門對(duì)其自身所屬各職能部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位的科技項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行的監(jiān)視、督促和管理，目的是防范科技項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)管理決策優(yōu)化。根據(jù)監(jiān)督方法及重點(diǎn)不同，主要包括：①專項(xiàng)監(jiān)督，是指對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位內(nèi)部控制的某一方面或者某些方面進(jìn)行的有針對(duì)性的監(jiān)督檢查；②日常監(jiān)督，是指對(duì)建立與實(shí)施內(nèi)部控制的情況進(jìn)行常規(guī)、持續(xù)的監(jiān)督檢查。

美國(guó)實(shí)行多元分散型科技管理體系，由行政、立法、司法三個(gè)系統(tǒng)參與科技決策與管理，科技項(xiàng)目分散在國(guó)防部、人口與健康服務(wù)部、國(guó)家航空航天局、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等11個(gè)政府部門，由專業(yè)化科技項(xiàng)目機(jī)構(gòu)管理科技項(xiàng)目為主。當(dāng)前，中國(guó)正在進(jìn)行科技計(jì)劃管理改革，由項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施項(xiàng)目管理，政府主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評(píng)估、監(jiān)管。改革后的項(xiàng)目管理方式與美國(guó)相近，因此，其監(jiān)督模式值得我們深入研究。另外，美國(guó)歷來(lái)重視對(duì)財(cái)政投入的績(jī)效問(wèn)責(zé)，有較為完善的監(jiān)督問(wèn)責(zé)體制，對(duì)中國(guó)發(fā)展和完善政府科技監(jiān)督問(wèn)責(zé)具有借鑒意義。

2 美國(guó)科技項(xiàng)目監(jiān)督體系

美國(guó)注重對(duì)科技項(xiàng)目的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，在完備的法律框架下，建立了“內(nèi)外結(jié)合、分層分級(jí)”的立體化科技項(xiàng)目監(jiān)督模式，覆蓋科技項(xiàng)目管理全過(guò)程。按照性質(zhì)不同，將科技項(xiàng)目監(jiān)督分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督；按照主體不同將外部監(jiān)督分為立法監(jiān)督、議會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)督和公眾監(jiān)督；按照手段不同，將內(nèi)部監(jiān)督分為日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。美國(guó)通過(guò)全方位、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督模式，來(lái)保障科技項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效和項(xiàng)目資金安全使用(見(jiàn)圖1)。

圖1 美國(guó)科技項(xiàng)目監(jiān)督體系框架

2.1 外部監(jiān)督

(1)法律監(jiān)督。美國(guó)的法律體系較為完備，通過(guò)設(shè)立法律法規(guī)、政府規(guī)章、資助文件等多層次的法律制度，在對(duì)科技項(xiàng)目管理和實(shí)施活動(dòng)加以規(guī)范的基礎(chǔ)上，為監(jiān)督提供依據(jù)和保障，分為三個(gè)層面：

①法律規(guī)范。有《監(jiān)察長(zhǎng)法案》《聯(lián)邦會(huì)計(jì)和審計(jì)法》《單一審計(jì)法》《政府績(jī)效和成果法》《聯(lián)邦基金責(zé)任和透明法》等法律對(duì)政府部門開展審計(jì)、預(yù)算管理、項(xiàng)目管理等行為立法進(jìn)行規(guī)范，確立了科技項(xiàng)目監(jiān)督的基本框架，保證了監(jiān)督工作的法制化，確保了獨(dú)立性、客觀性和公正性；②政府規(guī)章。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理局發(fā)布《內(nèi)部控制的管理責(zé)任》(A-123)、《聯(lián)邦、地方政府和非營(yíng)利組織審計(jì)》(A-133)，政府問(wèn)責(zé)署發(fā)布了《政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》《政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》等多項(xiàng)行政規(guī)章成為政府部門及各級(jí)主體開展各項(xiàng)監(jiān)督工作的依據(jù)，保證了監(jiān)督的科學(xué)、規(guī)范和有效；③項(xiàng)目資助文件。科技計(jì)劃管理機(jī)構(gòu)發(fā)布資助指南、政策聲明、合同等文件，對(duì)科技項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施過(guò)程到項(xiàng)目結(jié)束各個(gè)環(huán)節(jié)和流程的監(jiān)督管理工作進(jìn)行規(guī)定。

(2)國(guó)會(huì)監(jiān)督。美國(guó)是三權(quán)分立的國(guó)家，國(guó)會(huì)是科技宏觀管理的高層決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)科技預(yù)算、領(lǐng)域方向、項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行總體監(jiān)督。首先，國(guó)會(huì)的參議院、眾議院有負(fù)責(zé)科技事務(wù)的委員會(huì)，通過(guò)聽(tīng)取國(guó)家科學(xué)基金會(huì)等聯(lián)邦科研管理部門的報(bào)告，對(duì)聯(lián)邦科研項(xiàng)目預(yù)算及績(jī)效進(jìn)行總體監(jiān)督，確保科技項(xiàng)目支持的領(lǐng)域方向符合國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略。其次，為確保科技項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效，國(guó)會(huì)通過(guò)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)美國(guó)政府問(wèn)責(zé)署(GAO)對(duì)科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制管理和績(jī)效問(wèn)責(zé)，具體通過(guò)審計(jì)、評(píng)價(jià)、分析、調(diào)查等方式監(jiān)督科技項(xiàng)目。根據(jù)GAO出臺(tái)的綠皮書《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，監(jiān)督重點(diǎn)在于科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)是否實(shí)施有效的內(nèi)控機(jī)制，以此確保項(xiàng)目管理的科學(xué)、合理及項(xiàng)目資金使用安全和績(jī)效。GAO直接向國(guó)會(huì)提交監(jiān)督報(bào)告、法律決定等文件，在科技項(xiàng)目管理績(jī)效和問(wèn)責(zé)方面發(fā)揮重要作用。

(3)政府監(jiān)督。美國(guó)政府監(jiān)督體系根據(jù)1978年《監(jiān)察長(zhǎng)法案》確立，每個(gè)聯(lián)邦政府部門都內(nèi)設(shè)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室(OIG)，經(jīng)費(fèi)由國(guó)會(huì)獨(dú)立撥付，監(jiān)察長(zhǎng)由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命，負(fù)責(zé)監(jiān)控行政機(jī)關(guān)項(xiàng)目和日常管理工作中的欺詐和濫用職權(quán)行為，提高管理的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果，是美國(guó)科技項(xiàng)目監(jiān)督體系的核心環(huán)節(jié)。國(guó)家科學(xué)基金會(huì)、人口健康與衛(wèi)生部等部門的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室對(duì)其所屬部門及下屬專業(yè)化機(jī)構(gòu)的科技項(xiàng)目進(jìn)行直接監(jiān)督，同時(shí)向部門首長(zhǎng)和國(guó)會(huì)報(bào)告。監(jiān)察長(zhǎng)依職責(zé)對(duì)科技項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)、審查、監(jiān)察、評(píng)估，出具相應(yīng)報(bào)告，監(jiān)察長(zhǎng)每半年需向國(guó)會(huì)報(bào)告科技項(xiàng)目執(zhí)行情況，并向公眾提供，如遇重大事項(xiàng)，則需立即報(bào)告。如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室(NSF OIG)每年開展以下幾方面工作：①每年有重點(diǎn)地選擇規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)；②對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告進(jìn)行質(zhì)量控制審查，確保其符合政府審計(jì)和報(bào)告要求，提高審計(jì)質(zhì)量；③開展對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)方的科研不端行為調(diào)查、民事和刑事調(diào)查以及對(duì)NSF的行政管理行為的調(diào)查。如開展對(duì)重大管理和財(cái)務(wù)方面問(wèn)題、學(xué)術(shù)作假、違反利益沖突規(guī)定、違反申請(qǐng)研究經(jīng)費(fèi)時(shí)許諾條件等的調(diào)查；④提出處分建議，口頭警告、書面警告、停職停薪、除名等處分建議，交部門首長(zhǎng)最后決定。涉嫌刑事犯罪的移送司法部，由司法部檢察官提起刑事訴訟；⑤注重宣傳教育、發(fā)揮監(jiān)督的防范作用。

(4)公眾監(jiān)督。公眾監(jiān)督是美國(guó)科技項(xiàng)目的重要外部監(jiān)督力量，美國(guó)科技項(xiàng)目管理注重充分發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。根據(jù)國(guó)會(huì)要求，科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)需在決策環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)接受來(lái)自公眾的評(píng)議和監(jiān)督，以體現(xiàn)科技項(xiàng)目實(shí)施對(duì)公眾福祉的提高。以美國(guó)人口健康與衛(wèi)生部下屬科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)國(guó)立衛(wèi)生研究院(NIH)為例，一方面，NIH的最高決策咨詢機(jī)構(gòu)國(guó)家顧問(wèn)理事會(huì)成員需有一定數(shù)量的普通公眾代表，充分發(fā)揮他們?cè)陧?xiàng)目資助方向決定方面的咨詢和監(jiān)督作用；另一方面，NIH專門成立了公眾代表理事會(huì)和公眾聯(lián)絡(luò)辦公室,使公眾和社會(huì)團(tuán)體通過(guò)各種形式參與到項(xiàng)目決策與管理過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目決策、咨詢、執(zhí)行的全方位監(jiān)督。通過(guò)公眾參與度的增加，科技管理機(jī)構(gòu)與公眾之間建立好了良好的互動(dòng)，提高了科技項(xiàng)目管理的透明度和公信力。

2.2 內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是指科技項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)其所管理科技項(xiàng)目進(jìn)行的監(jiān)督檢查，根源在于其作為財(cái)產(chǎn)所有者具有對(duì)所管理科技項(xiàng)目的問(wèn)責(zé)權(quán)利。美國(guó)科技項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)如NSF、NIH對(duì)科技項(xiàng)目的內(nèi)部監(jiān)督方式主要包括寓于項(xiàng)目管理過(guò)程中的日常監(jiān)督和關(guān)注科技項(xiàng)目管理重點(diǎn)內(nèi)容和環(huán)節(jié)的專項(xiàng)監(jiān)督。

(1)專項(xiàng)監(jiān)督。美國(guó)的科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通常內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門，組織專門人員按照特定方式對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位就項(xiàng)目執(zhí)行的重點(diǎn)內(nèi)容和環(huán)節(jié)開展專項(xiàng)監(jiān)督，具有專門性、針對(duì)性、局部性的特點(diǎn)。如國(guó)立衛(wèi)生研究院內(nèi)設(shè)監(jiān)督與合規(guī)部，組織開展了主動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)訪問(wèn)、目標(biāo)性現(xiàn)場(chǎng)審查、合規(guī)性試點(diǎn)檢查、主動(dòng)合規(guī)性檢查項(xiàng)目四類專項(xiàng)監(jiān)督項(xiàng)目，側(cè)重點(diǎn)在于：一方面通過(guò)合規(guī)性審查模式而非審計(jì)或調(diào)查模式對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位滿足聯(lián)邦財(cái)務(wù)利益沖突法規(guī)(FCOI)制度層面和操作層面的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督；另一方面就NIH的政策對(duì)承擔(dān)單位加強(qiáng)宣傳和溝通，增加承擔(dān)單位對(duì)政策的理解和遵從。專項(xiàng)監(jiān)督通常根據(jù)資助類型、金額大小、單位性質(zhì)、所在區(qū)域等抽查一定比例的項(xiàng)目單位進(jìn)行，NIH每年進(jìn)行的專項(xiàng)監(jiān)督項(xiàng)目占項(xiàng)目資助總額的25%。NIH的專項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)突出、目標(biāo)明確，有針對(duì)性地增進(jìn)了與項(xiàng)目單位的溝通和互動(dòng)，提升了承擔(dān)單位的政策理解和管理水平，提高了科技項(xiàng)目管理的效果，防風(fēng)險(xiǎn)于未然。

(2)日常監(jiān)督。日常監(jiān)督是指科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理部門和人員在對(duì)項(xiàng)目管理過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行日常監(jiān)控，具有常規(guī)性、持續(xù)性、及時(shí)性的特點(diǎn)。日常監(jiān)督主要通過(guò)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的科研管理部門、財(cái)務(wù)部門以及項(xiàng)目管理官員(GMO)、項(xiàng)目管理專員(GMS)、項(xiàng)目官員(PO)等的日常監(jiān)控和管理和活動(dòng)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)科研項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通過(guò)以下手段對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程監(jiān)控和動(dòng)態(tài)調(diào)整：

①年度報(bào)告。承擔(dān)單位需集中提交反映項(xiàng)目整體進(jìn)展和重要事項(xiàng)的年度報(bào)告，包括項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告(或研究進(jìn)展績(jī)效報(bào)告)、財(cái)務(wù)報(bào)告、財(cái)務(wù)利益沖突報(bào)告等，年度報(bào)告按照固定的格式內(nèi)容填寫，反映出項(xiàng)目進(jìn)展和項(xiàng)目支出的基本情況、重要進(jìn)展和重要事項(xiàng)，便于項(xiàng)目官員跟蹤掌握項(xiàng)目實(shí)施和目標(biāo)完成情況，避免出現(xiàn)較大的失誤和偏差，監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程。項(xiàng)目管理官員和資助管理專員需對(duì)年度報(bào)告進(jìn)行初步審查后提交科研管理部門和財(cái)務(wù)部門，項(xiàng)目管理官員可在審核年度報(bào)告的基礎(chǔ)上決定下一年的預(yù)算，在項(xiàng)目進(jìn)展不利的時(shí)候，可以調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算、終止或暫停項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目的年度動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過(guò)這種方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

②審計(jì)。《單一審計(jì)法》規(guī)定聯(lián)邦資助30萬(wàn)美元以上的項(xiàng)目每年進(jìn)行一次單一審計(jì)，審計(jì)基于對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行。因此，由科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或委托第三方每年對(duì)資助單位進(jìn)行一次審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注單位內(nèi)部控制體系、財(cái)務(wù)支出的合法、合規(guī)、財(cái)務(wù)報(bào)告的及時(shí)、公平、準(zhǔn)確，以及資源分配的經(jīng)濟(jì)、合理、效率，通過(guò)審計(jì)，控制項(xiàng)目資金使用和單位內(nèi)部控制方面的風(fēng)險(xiǎn)。為提高審計(jì)信息的交換共享，聯(lián)邦政府建立平臺(tái)匯總審計(jì)信息。針對(duì)政府和非營(yíng)利組織的審計(jì)報(bào)告須提交到聯(lián)邦審計(jì)信息交換系統(tǒng)(FAC)，針對(duì)盈利組織和國(guó)外機(jī)構(gòu)的審計(jì)報(bào)告提交到國(guó)家外部審計(jì)審查中心，有效促進(jìn)了審計(jì)結(jié)果的共享和應(yīng)用。如科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要，可以進(jìn)行補(bǔ)充審計(jì)，審計(jì)結(jié)果是下年度獲得撥款的重要依據(jù)。

如果審計(jì)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在問(wèn)題，F(xiàn)AC將同時(shí)向OIG的國(guó)家外部審計(jì)審查中心(NEARC)、政府主管部門提供審計(jì)報(bào)告。無(wú)論是政府審計(jì)還是承擔(dān)單位自行審計(jì)，承擔(dān)單位必須對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)和建議采取適當(dāng)行動(dòng)，并在30天內(nèi)向?qū)徲?jì)官員反饋。如需回收資助金，按照審計(jì)官員和科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理辦公室的指示進(jìn)行。

③支出監(jiān)控。財(cái)務(wù)部門通過(guò)監(jiān)控項(xiàng)目承擔(dān)單位的財(cái)務(wù)系統(tǒng)掌握項(xiàng)目全過(guò)程支出，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目支出的異常行為，必要時(shí)及時(shí)采取整改行動(dòng)，確保支出活動(dòng)的安全性。 NIH要求支出的類型和比例與項(xiàng)目批準(zhǔn)的預(yù)算盡量一致，如果不一致，需做出說(shuō)明。項(xiàng)目管理專員(GMS)通過(guò)審查項(xiàng)目現(xiàn)金支出報(bào)告來(lái)判斷項(xiàng)目支出進(jìn)展是否過(guò)快或過(guò)慢。如項(xiàng)目支出以非常規(guī)的模式進(jìn)行，GMS會(huì)給予更多項(xiàng)目的關(guān)注，要求項(xiàng)目單位提供更多的信息來(lái)判斷支出的合理性。必要時(shí)，采取適當(dāng)整改行動(dòng)。

反映項(xiàng)目進(jìn)展情況的年度報(bào)告、審計(jì)、支出監(jiān)控報(bào)告等，都是項(xiàng)目下年能否獲得撥款的重要依據(jù)，如相關(guān)報(bào)告提供不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不完整或項(xiàng)目進(jìn)展情況不好，可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目更密切的監(jiān)控、暫停撥款、附加特殊條款等調(diào)整措施。

3 美國(guó)科技監(jiān)督體系的特點(diǎn)

3.1 制定多層次的法律規(guī)范，保障監(jiān)督工作依法開展

第一，美國(guó)從法律、政府規(guī)章、政策文件層面制定了規(guī)范，體系完備，在科技項(xiàng)目監(jiān)督工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、方式方法、結(jié)果運(yùn)用、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等方面都有法可依、有據(jù)可循。第二，美國(guó)監(jiān)督方面的法律制度措施具體，有可操作性。在預(yù)算和支出管理、內(nèi)部控制、審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)、成本核算、經(jīng)費(fèi)管理、績(jī)效評(píng)估等科研項(xiàng)目管理全過(guò)程都有相應(yīng)法律制度，確保科技項(xiàng)目管理和監(jiān)督工作都有規(guī)范和流程，提高了監(jiān)督工作效率和效果。第三，注重通過(guò)法律手段加強(qiáng)監(jiān)督主體間統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。如《單一審計(jì)法》中要求每個(gè)項(xiàng)目單位每年只能進(jìn)行一次審計(jì)，各監(jiān)督主體要充分利用單一審計(jì)的結(jié)果，避免監(jiān)督重復(fù)和真空地帶。

3.2 充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的作用，下放監(jiān)督權(quán)責(zé)

為加強(qiáng)對(duì)政府部門的監(jiān)督，GAO發(fā)布了綠皮書《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則》，成為政府和機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)框架。OMB出臺(tái)了《內(nèi)部控制的管理責(zé)任》(A-123)文件，明確了內(nèi)部控制的具體要求。根據(jù)要求，監(jiān)督主體應(yīng)督促承擔(dān)單位建立有效的內(nèi)控制度，并將對(duì)內(nèi)部控制的符合性檢查作為外部監(jiān)督的重點(diǎn)，充分發(fā)揮承擔(dān)單位的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，使內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督形成合力，實(shí)現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督和追蹤問(wèn)責(zé)。此外，科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)利用承擔(dān)單位和項(xiàng)目官員了解項(xiàng)目進(jìn)展的特點(diǎn)，充分發(fā)揮日常監(jiān)控在監(jiān)督工作中的作用，下放監(jiān)督權(quán)責(zé)，提高監(jiān)督效率。項(xiàng)目官員隨時(shí)跟蹤掌握項(xiàng)目情況，能夠?qū)嵤╈`活的動(dòng)態(tài)調(diào)整措施，及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的小問(wèn)題采取防范措施，實(shí)現(xiàn)靈活有效的監(jiān)督。

3.3 實(shí)施剛?cè)岵?jì)的處罰措施

科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)根據(jù)違規(guī)的性質(zhì)和嚴(yán)重程度不同，對(duì)承擔(dān)單位采取不同的處罰行動(dòng)，包括密切監(jiān)控、附加特殊條款、降低補(bǔ)助金、從前補(bǔ)助轉(zhuǎn)換為后補(bǔ)助等較為“柔性”的處罰，也包括項(xiàng)目暫停或終止、回收資金、取消項(xiàng)目申請(qǐng)資格、民事訴訟等具有威懾力的“剛性”處罰。此外，除違規(guī)行為涉及公眾健康或福利外，一般會(huì)在做出項(xiàng)目終止決定前給予承擔(dān)單位采取適當(dāng)糾正行動(dòng)的機(jī)會(huì)，有錯(cuò)必究，懲處分明。“柔性”處罰便于及時(shí)糾正問(wèn)題，避免小錯(cuò)變成大錯(cuò)。“剛性”處罰則具有威懾力，依法依規(guī)，執(zhí)行嚴(yán)格，確保財(cái)政資金的安全使用。

3.4 實(shí)行“人性化”的上訴機(jī)制

美國(guó)的科技項(xiàng)目監(jiān)督體系中包含“人性化”的上訴機(jī)制，承擔(dān)單位可在收到處罰決定后一定期限內(nèi)針對(duì)終止項(xiàng)目撥款、項(xiàng)目支出范圍、設(shè)置特殊條件、回收資金等處罰措施向科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)提出上訴或向上級(jí)主管部門申訴委員會(huì)提交審查要求。在上訴期間，通常授予一定期限的資助替代補(bǔ)助金以維持項(xiàng)目的延續(xù)。這種機(jī)制和程序的完備性，確保了懲處的公平、合理，減少執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)。

3.5 建立統(tǒng)一信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)痕跡化管理

美國(guó)普遍使用聯(lián)邦政府及項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立的統(tǒng)一信息管理系統(tǒng)進(jìn)行項(xiàng)目全過(guò)程管理，項(xiàng)目信息公開、透明、規(guī)范，便于各類主體使用和監(jiān)督科技項(xiàng)目信息。比較有代表性的有聯(lián)邦政府的統(tǒng)一項(xiàng)目管理平臺(tái)eGrants.gov、國(guó)立衛(wèi)生研究院的eRAs commons系統(tǒng)以及國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的FastLane，從指南發(fā)布、項(xiàng)目申請(qǐng)到結(jié)題都在系統(tǒng)上完成，項(xiàng)目管理人員的監(jiān)督工作也就依靠于信息系統(tǒng)，從系統(tǒng)中獲取項(xiàng)目信息，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并在信息加工的基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析，找到風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目，確定為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。除此之外，美國(guó)十分注重監(jiān)督管理信息共享，聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)了信息的多部門匯交，在監(jiān)督和管理方面使用全國(guó)性的信息平臺(tái)，如審計(jì)信息交換系統(tǒng)、中央結(jié)題系統(tǒng)等，便于各類主體獲得和共享信息，提高監(jiān)督的質(zhì)量和效率。最后，科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通常對(duì)項(xiàng)目記錄的保存也有明確的要求，便于實(shí)現(xiàn)痕跡化管理。

4 對(duì)中國(guó)科技監(jiān)督工作的啟示

當(dāng)前，為解決科技資源重復(fù)、分散及碎片化的問(wèn)題，中國(guó)正在進(jìn)行中央財(cái)政科技計(jì)劃管理改革。《國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[2014]64號(hào)文)提出要將統(tǒng)一的評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制作為中央財(cái)政科技計(jì)劃(專項(xiàng)、基金等)管理平臺(tái)的重要支柱，建立決策，執(zhí)行、監(jiān)督相互分離相互協(xié)調(diào)機(jī)制。由此，借鑒美國(guó)科技項(xiàng)目監(jiān)督模式，可從以下方面著手，建立適應(yīng)于現(xiàn)代科技治理體系的科技項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制。

4.1 建立完備的科技監(jiān)督法律體系

科技監(jiān)督是政府管理的重要職能，為確保科技監(jiān)督的科學(xué)、公平、公正，需要制定完備的法律體系。首先，根據(jù)十八屆四中全會(huì)建立法制政府、依法行政的要求，應(yīng)建立《行政監(jiān)督法》，將其作為科技監(jiān)督工作的基本遵循，明確各級(jí)政府的監(jiān)督職能、程序、內(nèi)容、方式、結(jié)果應(yīng)用等的基本要求。其次，在具體實(shí)施層面，應(yīng)制定覆蓋各類型科技計(jì)劃《科技監(jiān)督實(shí)施條例》，明確科技計(jì)劃監(jiān)督的基本要求、程序和規(guī)范，加強(qiáng)科技監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制定標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督程序和內(nèi)容，加強(qiáng)科技監(jiān)督結(jié)果的共享，建立統(tǒng)一的科技監(jiān)督工作體系。最后，在各類科技計(jì)劃管理辦法中根據(jù)計(jì)劃特點(diǎn)明確各主體監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督要求和措施，作為開展各類監(jiān)督工作的依據(jù)，分層開展監(jiān)督工作。最終建立層級(jí)分明、上下聯(lián)動(dòng)、措施有力的科技監(jiān)督法律體系，為有效開展科技監(jiān)督工作保駕護(hù)航。

4.2 實(shí)施分層分級(jí)的科技監(jiān)督機(jī)制，并加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

在中國(guó)新的科技管理體系下，政府主要負(fù)責(zé)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評(píng)估、監(jiān)管，將科技項(xiàng)目管理的職能下放給專業(yè)化的科技項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。在這種管理體系下，要充分發(fā)揮政府相對(duì)超脫于項(xiàng)目管理的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合專業(yè)機(jī)構(gòu)熟悉項(xiàng)目管理運(yùn)作的特點(diǎn)，加強(qiáng)外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，區(qū)分各級(jí)監(jiān)督主體職責(zé)，實(shí)施分層分級(jí)科技監(jiān)督機(jī)制，并要充分發(fā)揮項(xiàng)目單位的法人負(fù)責(zé)制和內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約和協(xié)調(diào)。第一，項(xiàng)目承擔(dān)單位在日常監(jiān)管中是主體責(zé)任單位，要加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，強(qiáng)化信息公開，提升管理能力和水平，防控風(fēng)險(xiǎn)。第二，專業(yè)機(jī)構(gòu)可結(jié)合項(xiàng)目管理工作開展報(bào)告、審計(jì)、驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等的監(jiān)督，并加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)調(diào)整。第三，政府部門應(yīng)監(jiān)督專業(yè)機(jī)構(gòu)咨詢?cè)u(píng)審專家遴選和使用、項(xiàng)目評(píng)審、驗(yàn)收、經(jīng)費(fèi)使用等社會(huì)關(guān)注度高、風(fēng)險(xiǎn)性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)中監(jiān)督約束機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行。第四，各類監(jiān)督主體應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和結(jié)果共享，避免重復(fù)交叉，建立內(nèi)外結(jié)合、分層分級(jí)的科技監(jiān)督機(jī)制。

4.3 對(duì)科技項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整措施

美國(guó)科研項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施日常監(jiān)控和專項(xiàng)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行中的問(wèn)題，采取糾正措施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目年度動(dòng)態(tài)調(diào)整，有效推進(jìn)了項(xiàng)目實(shí)施并促進(jìn)資金使用效益。中國(guó)應(yīng)借鑒這種模式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的年度監(jiān)測(cè)和專項(xiàng)審計(jì)、巡視檢查、受理舉報(bào)等日常監(jiān)督，加強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，將各類監(jiān)督結(jié)果作為項(xiàng)目和預(yù)算調(diào)整的依據(jù)，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行糾正，并反映在下年度的預(yù)算中。確保項(xiàng)目方既有能力拿到項(xiàng)目，也要及時(shí)組織和推進(jìn)項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目結(jié)果負(fù)責(zé)，避免項(xiàng)目方重申請(qǐng)輕管理、重預(yù)算輕實(shí)施的現(xiàn)象，確保項(xiàng)目目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

4.4 建立統(tǒng)一的監(jiān)督信息系統(tǒng)，監(jiān)督信息共享

目前的科技計(jì)劃管理改革提出要建立統(tǒng)一國(guó)家科技管理信息系統(tǒng)，對(duì)國(guó)家科技計(jì)劃的需求征集、指南發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)和預(yù)算安排、監(jiān)督檢查、結(jié)題驗(yàn)收等全過(guò)程進(jìn)行信息化管理。建議在此基礎(chǔ)上建立監(jiān)督信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)提交結(jié)構(gòu)化的報(bào)告和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的痕跡管理，匯集和共享監(jiān)督結(jié)果和信息，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在對(duì)項(xiàng)目信息分析的基礎(chǔ)上有選擇地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，提高監(jiān)督的效率和效果，避免重復(fù)監(jiān)督。

4.5 注重科技項(xiàng)目監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用

美國(guó)針對(duì)科研項(xiàng)目的處罰手段多樣，可根據(jù)項(xiàng)目違規(guī)的種類和性質(zhì)不同采取一種或多種措施，剛?cè)岵?jì)，易于操作，并具有威懾力。中國(guó)的科技計(jì)劃管理應(yīng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，建立獎(jiǎng)懲并重、剛?cè)岵?jì)的處罰機(jī)制。根據(jù)違規(guī)性質(zhì)不同采取適用性強(qiáng)、效果好的處罰措施，探索實(shí)施密集監(jiān)控、前補(bǔ)助轉(zhuǎn)為后補(bǔ)助、降低補(bǔ)助金、附加特殊條件等“柔性”處罰措施，及時(shí)防控風(fēng)險(xiǎn)，提升剛性處罰力度，違規(guī)必懲、違法必究，構(gòu)建良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。

[1]戴國(guó)慶.美國(guó)聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理及其啟示[J].科研管理，2006，27(01):17-22.

[2]潘昕昕，張春鵬，鄭健，杜清海.美國(guó)《單一審計(jì)法》對(duì)我國(guó)科技監(jiān)督評(píng)估工作的啟示[R].科技部研究報(bào)告，2015(17).

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[6]United States Government Accountability Office.Standards for Internal Control in The Federal Government September[R].2014.

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[10]National Institutes of Health.Award Management[EB/OL].[2016-02].http://grants.nih.gov/grants/managing_awards.htm.

[11]National Institutes of Health.Grands & Funding,Financial Conflict of Interest[EB/OL].[2016-09].http://grants.nih.gov/grants/policy/coi/index.htm.

(責(zé)任編輯 沈蓉)

Science and Technology Project Supervision System in United States and Its Enlightenment

Pan Xinxin1,Zhang Chunpeng2

(1.Supervision Service Center for Science and Technology Funds,Ministry of Science and Technology,Beijing 100038,China; 2.National Center for Science& Technology Evaluation,Beijing 100038,China)

Science and technology supervision is key content of modern science and technology governance system.To strengthen government performance accountability,federal government constructed all-around supervision mode combining internal supervision and external supervision.The article studied American science and technology supervision mode and gave suggestions on building Chinese national S&T supervision system combing internal with external supervision and classifying on supervision entity.

Internal supervision;External supervision;Dynamic adjustment;Punishment

國(guó)家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究專項(xiàng)“科技發(fā)達(dá)國(guó)家科技監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)與趨勢(shì)研究借鑒”(ZLY2015093)。

2016-01-11

潘昕昕(1984-)，女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，科技部科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心助理研究員；研究方向：科技監(jiān)督、科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管。

F204

A