PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

■/許安拓 邱 通

PPP模式下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

■/許安拓 邱 通

PPP模式自上世紀(jì)70年代英國(guó)率先實(shí)施以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年的長(zhǎng)足發(fā)展，成效卓著，得以在全球推廣。PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展迅速，被看作化解地方政府債務(wù)的新渠道，但推進(jìn)速度過(guò)快，則可能形成隱性債務(wù)，從而進(jìn)一步加劇地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。筆者關(guān)注將PPP模式作為化解地方債的手段可能引起的風(fēng)險(xiǎn)，并提出針對(duì)性的政策建議。

PPP模式 地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、PPP模式國(guó)際發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

PPP模式是在上個(gè)世紀(jì)70年代，英國(guó)政府為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)滯漲，率先在電力、電信、煤氣、居民供水等領(lǐng)域大規(guī)模實(shí)施的民營(yíng)化改革。經(jīng)過(guò)不斷改革與創(chuàng)新，1992年英國(guó)正式推行PPP（政府和私人部門(mén)合作）項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，PPP模式在全球被廣泛應(yīng)用。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，全球PPP項(xiàng)目資本總額達(dá)113.654萬(wàn)億美元，涉及很多公共服務(wù)領(lǐng)域如醫(yī)院、學(xué)校、交通、國(guó)防等。目前，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都在積極推行PPP模式。

歐洲憑借起源優(yōu)勢(shì)、政府支持、市場(chǎng)成熟等有利條件，PPP項(xiàng)目發(fā)展日臻完善。據(jù)歐洲投資銀行統(tǒng)計(jì)，每年P(guān)PP的市場(chǎng)規(guī)模基本在150億歐元左右，其中，英國(guó)、土耳其、德國(guó)和比利時(shí)的PPP規(guī)模較大，而投入領(lǐng)域則主要集中在交通、醫(yī)療和環(huán)境等方面。

早在1992年，英國(guó)為應(yīng)對(duì)1990年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退與公共支出不斷增長(zhǎng)之間的矛盾，提出了PFI項(xiàng)目，旨在打破政府單一提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的限制，這被認(rèn)為是最早的PPP項(xiàng)目。在PFI項(xiàng)目中，私人部門(mén)根據(jù)政府提出的產(chǎn)出需求負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、運(yùn)行、維護(hù)等，政府則只在項(xiàng)目完工后，按照產(chǎn)出付費(fèi)。PFI模式應(yīng)用之初，切實(shí)提高了私人部門(mén)的積極性，提高了公共服務(wù)質(zhì)量，但隨后，其靈活性不足、透明度較低等缺陷凸顯，于是英國(guó)政府在2012年對(duì)其進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)為實(shí)行PF2。自此，基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)從私人部門(mén)手中轉(zhuǎn)交給政府，PPP的投資重點(diǎn)也從社會(huì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)為交通、能源等經(jīng)濟(jì)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以求發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)、帶動(dòng)其它領(lǐng)域投資。根據(jù)英國(guó)財(cái)政部2016年3月發(fā)布的報(bào)告，截至2015年3月，英國(guó)PFI項(xiàng)目數(shù)達(dá)722個(gè)，資本總額達(dá)577億英鎊。

除歐洲外，加拿大PPP市場(chǎng)同樣成熟規(guī)范，項(xiàng)目推進(jìn)有力，各級(jí)采購(gòu)部門(mén)經(jīng)驗(yàn)豐富，服務(wù)效率和交易成本優(yōu)勢(shì)顯著，即使是金融危機(jī)以后，也一直保持強(qiáng)勁態(tài)勢(shì)。加拿大PPP委員會(huì)（The Canada Council for Public-Private Partnership）報(bào)告指出，最初推行PPP模式，是為了在低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和低財(cái)政收支彈性情況下，保證增加的投資能夠使稅收得到最大限度的充分運(yùn)用，同時(shí)也為了獲得跨地區(qū)的多邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府部門(mén)擁有基礎(chǔ)設(shè)施，并決定項(xiàng)目建設(shè)的期限、地點(diǎn)、規(guī)模以及預(yù)算，根據(jù)產(chǎn)出付費(fèi)；私人部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、保持和運(yùn)營(yíng)。如此一來(lái)，能夠保證在限定時(shí)間和預(yù)算內(nèi)提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施。目前加拿大共啟動(dòng)PPP項(xiàng)目247個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值達(dá)1190億美元，涵蓋全國(guó)11個(gè)省，涉及包括醫(yī)療、交通、司法、用水、文化、教育、能源、住房、政府服務(wù)、信息科技10個(gè)領(lǐng)域。

至于發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體（EMDE），據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2011-2015年EMDE國(guó)家的PPI投資額達(dá)7120億美元。2015年，除巴西、印度外，其他國(guó)家2015年的PPI投資項(xiàng)目均有所增加，資本總額達(dá)999億美元，同比增長(zhǎng)92%。

值得注意的是，巴西2015年P(guān)PI項(xiàng)目投資僅45億美元，遠(yuǎn)小于2014年的472億美元。印度2015年P(guān)PI投資項(xiàng)目數(shù)為十年來(lái)最低，僅僅有6個(gè)公路項(xiàng)目。

2004年12月30日，巴西PPP法案正式生效，通過(guò)立法規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施。同時(shí)，巴西采取一系列措施，設(shè)立了保證金、擔(dān)保基金等，以降低政府和投資者雙方的風(fēng)險(xiǎn)。

印度在印度經(jīng)濟(jì)事務(wù)部（DEA）內(nèi)部專(zhuān)門(mén)成立PPP部門(mén)，管理各種項(xiàng)目提議和協(xié)調(diào)工作，推進(jìn)PPP項(xiàng)目在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（交通、能源、城市基建、旅游）的發(fā)展。與此同時(shí)，印度成立了VGF（適應(yīng)性補(bǔ)償基金）計(jì)劃、印度基礎(chǔ)設(shè)施金融有限公司（IIFCL）等一系列機(jī)構(gòu)、網(wǎng)站，針對(duì)不同特點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供資金支持，保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

二、發(fā)展PPP項(xiàng)目，化解地方政府債務(wù)

新《預(yù)算法》實(shí)施后，我國(guó)地方政府性債務(wù)的范圍較之前明顯變窄，僅包括地方政府債券，以及清理甄別認(rèn)定的2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)，不再包括國(guó)企（包括融資平臺(tái)公司）舉借的債務(wù)，只是在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。這一舉措，可有效約束政府及國(guó)企投資行為，有利于控制地方政府債務(wù)。

根據(jù)審計(jì)署以及財(cái)政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，我國(guó)2012年-2016年的政府債務(wù)余額情況如圖1和圖2所示。

圖1 全國(guó)地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率

圖2 全國(guó)地方政府性債務(wù)余額

自從地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理以來(lái)，有效控制了地方政府每年新增債務(wù)，地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)率明顯低于2015年之前，但地方政府債務(wù)存量仍然巨大。從各地區(qū)政府債務(wù)（圖3和圖4）來(lái)看，東部地區(qū)各省的政府性債務(wù)規(guī)模巨大，江蘇、山東、廣東、浙江等東部省市2015年地方政府性債務(wù)余額甚至超過(guò)9000億元；中部和西部地區(qū)債務(wù)規(guī)模相當(dāng)。然而一般的債務(wù)區(qū)域分布規(guī)律則是，越窮的地區(qū)債務(wù)越重，越發(fā)達(dá)的地區(qū)債務(wù)越少?lài)?guó)，但中國(guó)目前地方債區(qū)域分布格局與此相反。

圖3 全國(guó)各地區(qū)地方政府債務(wù)余額

圖4 全國(guó)28個(gè)省市地方政府性債務(wù)余額

整體來(lái)看，我國(guó)地方政府性債務(wù)投向主要是公益性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施因具有非競(jìng)爭(zhēng)、非排它的公共產(chǎn)品特性，一直以來(lái)由國(guó)有企業(yè)或地方政府提供，資金來(lái)源于政府財(cái)政支出和政府預(yù)算外支出。此外，地方政府為追求績(jī)效，盲目建造基礎(chǔ)設(shè)施以增加GDP,導(dǎo)致財(cái)政收支差距進(jìn)一步加大，只能通過(guò)融資來(lái)滿(mǎn)足其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，政府債務(wù)逐年積累。

在新常態(tài)下，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府每年的債務(wù)限額進(jìn)行明確規(guī)定，且將舉債規(guī)模完全納入本級(jí)預(yù)算方案內(nèi)，財(cái)政收入需要優(yōu)先償還存量政府性債務(wù)；即將推出的集體建設(shè)用地、宅基地等入市改革則削弱了地方政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的資金來(lái)源。這一系列政策使得政府傳統(tǒng)資金來(lái)源受到?jīng)_擊，經(jīng)濟(jì)放緩，財(cái)政收入增速放緩，而公民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量的要求與日俱增，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾愈發(fā)突出。為化解基礎(chǔ)設(shè)施需求與供給矛盾，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高運(yùn)營(yíng)效率，十八屆三中全會(huì)提出，“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”、“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)），并明確由財(cái)政部牽頭推動(dòng)。PPP模式為政府資金籌集開(kāi)辟了新渠道，推廣運(yùn)用PPP模式的新紀(jì)元從此開(kāi)啟。

（一）拓寬資金來(lái)源

PPP模式通過(guò)公私合作，將私人部門(mén)引入?yún)⑴c公共部門(mén)權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)中來(lái)。從資金方面來(lái)看，其突出特征在于能夠吸引和盤(pán)活大量民間資本，改變了過(guò)去資金單一由政府提供的模式，減輕政府財(cái)政支出壓力。因此，通過(guò)PPP模式中的BOT模式（含BOOT模式和BLOT模式）可以解決部分地方政府新增投資所需資金，降低政府性債務(wù)增速；而通過(guò)PPP模式中的TOT模式（含LUOT模式和PUOT模式）在短期內(nèi)獲得大量資金，來(lái)化解原有債務(wù)，減少政府性債務(wù)總量。

（二）降低融資成本

傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式下，項(xiàng)目建成提供服務(wù)前不會(huì)有現(xiàn)金流入，然而支付融資利息等現(xiàn)金流出卻一直存在，投入與產(chǎn)出的錯(cuò)配增加了政府融資成本。

政府在PPP的政府付費(fèi)（government-funded PPP）模式下，節(jié)約了傳統(tǒng)模式從建設(shè)到服務(wù)產(chǎn)出之間的融資利息；在使用者付費(fèi)（user-funded PPP）模式下，服務(wù)直接和使用者的付費(fèi)相銜接，政府根本不用出資，即使使用者付費(fèi)不能完全彌補(bǔ)，政府提供部分補(bǔ)貼也是分期支付而非一次全額付款，無(wú)論以上哪種情況，PPP至少都有利于降低政府的近端負(fù)債壓力。

（三）提高公共產(chǎn)品質(zhì)量

PPP模式引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，私人部門(mén)得以更廣泛地參與到公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，充分發(fā)揮其技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，而政府根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)出付費(fèi)，體現(xiàn)物有所值。如此一來(lái)，以相同、甚至更少的投入，便可獲得更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（四）明確政府職能

PPP模式中，地方政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，也是PPP模式中公司的經(jīng)營(yíng)者，另一方面，PPP模式剝離了地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的隱性信用擔(dān)保，取而代之的是企業(yè)信用或項(xiàng)目信用，明確了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)歸屬，地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任更加清晰。

三、當(dāng)前我國(guó)PPP發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

目前，PPP項(xiàng)目被看作是“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理，明確取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推動(dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制”（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）背景下，化解地方政府巨大的債務(wù)存量、放緩債務(wù)增速的一種新型渠道。但實(shí)際中，各地政府卻過(guò)分夸大其化債作用，不顧實(shí)際，違背財(cái)政可承受力和物有所值原則，紛紛實(shí)施PPP項(xiàng)目。

根據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家發(fā)布的財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年8月底，財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已收錄10313個(gè)已實(shí)施或待開(kāi)發(fā)的PPP項(xiàng)目，覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、片區(qū)開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個(gè)行業(yè)，總投資預(yù)計(jì)12.3萬(wàn)億人民幣，其中已簽約項(xiàng)目投資額超過(guò)1.4萬(wàn)億人民幣。

隨著PPP模式的快速推進(jìn)，其隱藏的諸多問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，必須引起我們的高度重視。

（一）PPP項(xiàng)目對(duì)私營(yíng)部門(mén)吸引力不足，社會(huì)資本參與度不高

從2013年開(kāi)始推出PPP至今，發(fā)展并不順利，出現(xiàn)“叫好不叫座”的現(xiàn)象。從簽約項(xiàng)目總額上看，近七成的PPP項(xiàng)目由國(guó)企出資，真正由私人或民營(yíng)資本進(jìn)入的不到三成，而且也不是大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，參與領(lǐng)域也局限于養(yǎng)老、文化等規(guī)模相對(duì)較小、易產(chǎn)生現(xiàn)金流的領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目資金來(lái)源仍多為國(guó)資或變相國(guó)資，雖然《新預(yù)算》法明確規(guī)定融資平臺(tái)不得替政府舉債，但實(shí)際上融資平臺(tái)和政府間債務(wù)切割并不清晰，因此，也就變相成為政府承擔(dān)。這種局面最終很可能形成倒逼中央財(cái)政最后兜底的變相地方政府債務(wù)，并沒(méi)有真正化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）盲目追捧PPP模式，忽視項(xiàng)目可行性

僅2015年上半年發(fā)改委就推出了1.97萬(wàn)億，1043個(gè)項(xiàng)目，且各地都在建立PPP引導(dǎo)資金，如果按照乘數(shù)放大效應(yīng)，其規(guī)模很可能在短期內(nèi)就會(huì)突破10萬(wàn)億。但事實(shí)上，并非所有項(xiàng)目均適用于PPP模式，國(guó)家政策框架已明確，只有“投資規(guī)模較大，需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活，市場(chǎng)化程度較高”的準(zhǔn)公益性的項(xiàng)目才可采取PPP模式。

對(duì)PPP過(guò)度追捧，特別是片面夸大其融資功能往往會(huì)造成地方政府的隱性債務(wù)，很容易形成一輪巨大的新的地方債務(wù)而“倒逼”國(guó)家財(cái)政，屆時(shí)，就很可能產(chǎn)生地方債務(wù)的陡然劇增，進(jìn)而危及國(guó)家財(cái)政安全。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟，政府隱性債務(wù)增加

PPP模式的核心在于風(fēng)險(xiǎn)利益共擔(dān)，但目前來(lái)看，政府承擔(dān)了一些不必要的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)作為世界上PPP模式應(yīng)用最為成熟的國(guó)家，在項(xiàng)目達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)后，政府以項(xiàng)目全生命周期成本核算為基準(zhǔn)，定期支付固定的統(tǒng)一費(fèi)用，且費(fèi)用支付和服務(wù)交付情況緊密相關(guān)。如此一來(lái)，政府責(zé)任明確，對(duì)PPP項(xiàng)目不會(huì)采取政府補(bǔ)貼方式，超期完工風(fēng)險(xiǎn)、超預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由私人部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)。

而我國(guó)目前為了吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，對(duì)其進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，利率風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)嫁給了政府，這顯然不合理，無(wú)疑會(huì)形成政府的一項(xiàng)或有負(fù)債，增加政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）頂層設(shè)計(jì)不充分，法律制度不完善，法規(guī)不統(tǒng)一

PPP無(wú)疑是對(duì)我國(guó)地方投融資機(jī)制的一個(gè)巨大創(chuàng)新，必須堅(jiān)定推行，但目前來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)未必充分，法規(guī)不統(tǒng)一、不清晰，甚至矛盾，政出多門(mén)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，出現(xiàn)各自為政的管理局面，阻礙了PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

雖然國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確指示由財(cái)政部牽頭，但并沒(méi)有賦予最終審批決策權(quán)，依然存在財(cái)政部和發(fā)改委各自推進(jìn)的格局，在認(rèn)識(shí)上也存在不一致，這不但使得地方發(fā)展PPP時(shí)手足無(wú)措，也不利于對(duì)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題及時(shí)糾偏，如到底對(duì)社會(huì)資本如何嚴(yán)格界定？財(cái)政部發(fā)布的《指南》對(duì)社會(huì)資本的定義進(jìn)行了界定，明確本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司和其他控股國(guó)有企業(yè)不屬于社會(huì)資本范圍。照此發(fā)展就基本可以控制很多“變種”P(pán)PP所衍生的債務(wù)，但發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于發(fā)展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中卻將“社會(huì)資本”界定為：“簽訂合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資經(jīng)營(yíng)主體”。兩者的歧義就讓很多地方政府的明股實(shí)債等“變種”的PPP提供了可乘之機(jī)，也為由此引發(fā)的大規(guī)模新的地方債埋下了隱患。

（五）地方政府在發(fā)展PPP時(shí)思想認(rèn)識(shí)不清，操作上缺乏專(zhuān)業(yè)人才，使得好的項(xiàng)目和政策都難以實(shí)施

從一開(kāi)始財(cái)政部就強(qiáng)調(diào)PPP不僅是為緩解地方債風(fēng)險(xiǎn)和融資困境，而要將其從規(guī)劃、融資、運(yùn)作、監(jiān)督、事后管理等全項(xiàng)目運(yùn)行周期上落實(shí)，但很多地方政府依然把思想主要局限在緩解債務(wù)壓力上，將推廣PPP當(dāng)作又一次“甩包袱”，甚至是變相舉債，沒(méi)有把注意力轉(zhuǎn)向加強(qiáng)有效運(yùn)行、項(xiàng)目監(jiān)管等方向上來(lái)，甚至存在畏難、無(wú)為情緒。

PPP項(xiàng)目包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段，每個(gè)階段對(duì)技術(shù)的要求都很高。而我國(guó)PPP剛剛起步，缺乏專(zhuān)門(mén)的技術(shù)人才，再加上各種社會(huì)不規(guī)范的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)蜂擁而至，良莠不齊，有的甚至打著各種政府旗號(hào)邀請(qǐng)私營(yíng)咨詢(xún)公司通過(guò)舉辦1-2天短訓(xùn)班的機(jī)會(huì)大肆介入地方PPP項(xiàng)目，鉆政策空子騙錢(qián)，進(jìn)而完全扭曲了PPP的原有之意，使得很多地方政府在理念和操作上將PPP（“3P”）當(dāng)成了“3騙”（3pian）,又回到了以前明股實(shí)債、保底承諾的被動(dòng)局面。

（六）PPP全過(guò)程缺乏透明度和競(jìng)爭(zhēng)性

一個(gè)項(xiàng)目在采購(gòu)環(huán)節(jié)如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，沒(méi)有私人部門(mén)愿意參與，那政府就被迫放寬要求，為項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保，既降低了市場(chǎng)因素，又增加了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)缺乏透明度，政府部門(mén)則無(wú)法掌握其財(cái)務(wù)信息并進(jìn)行有效的評(píng)估、監(jiān)管，也就無(wú)法得知運(yùn)營(yíng)狀況，最終導(dǎo)致的巨額虧損全歸中央。

（七）政府缺乏契約意識(shí)，私人資本投資缺乏保障

我國(guó)本質(zhì)上是一個(gè)“官本位”社會(huì)，政府無(wú)論跟誰(shuí)合作都是一頭獨(dú)大，缺少契約精神和法治觀念，誠(chéng)信缺失問(wèn)題凸顯，這導(dǎo)致PPP還出現(xiàn)了另外一個(gè)“3P”的內(nèi)涵，就是“三怕”（3p），即怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)。在當(dāng)前法律制度保障不完善的情況下，就會(huì)出現(xiàn)互不信任，各打各的算盤(pán)的狐疑局面，使得合作從一開(kāi)始就陷入了彼此猜忌、互設(shè)陷阱的尷尬境地。再加上對(duì)PPP合同缺乏相關(guān)的救濟(jì)制度，使得項(xiàng)目一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議連使用何種解決方式都難以統(tǒng)一，如關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的爭(zhēng)議是應(yīng)納入行政訴訟還是仲裁機(jī)制；行政訴訟的證據(jù)規(guī)則和審理規(guī)則能否能很好地解決爭(zhēng)議，保護(hù)社會(huì)資本的合法權(quán)益等都在討論之中，難成定論。

四、應(yīng)審慎推進(jìn)PPP的發(fā)展，有效管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

推廣PPP是政府治理方式的一次革新，有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；是公共產(chǎn)品供給方式的一次革新，有助于提高公共產(chǎn)品供給效率；是財(cái)政管理方式的一次革新，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的“代際公平”；也是投融資方式的一次革新，有助于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。但在大規(guī)模推進(jìn)以前一定要先做好“磨刀不誤砍柴工”的前期準(zhǔn)備工作，否則就可能將其變成一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)”，最終對(duì)國(guó)家財(cái)政造成強(qiáng)烈沖擊。鑒于此，筆者以為當(dāng)前必須小心推進(jìn)、慎勿輕速，寧缺毋濫，否則很可能釀成更大規(guī)模的地方債。

（一）落實(shí)頂層設(shè)計(jì)，完善相關(guān)法規(guī)

這次以中央政府主導(dǎo)推廣的PPP，必須做好頂層設(shè)計(jì)，尤其是在組織上要形成統(tǒng)管協(xié)調(diào)、漸次展開(kāi)的行政指導(dǎo)權(quán)威，發(fā)展PPP首先要在控制地方債風(fēng)險(xiǎn)的前提下逐步推進(jìn)，否則就會(huì)本末倒置。因此，國(guó)務(wù)院應(yīng)在組織設(shè)施層面賦予財(cái)政部最后決策和否決權(quán)，改變相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃等方面形成的固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，減小PPP實(shí)施時(shí)的難度和阻力，使其協(xié)調(diào)工作真正落實(shí)。此外，在立法上要加快速度，這樣可以有效避免以前幾個(gè)部委同時(shí)出臺(tái)諸多法規(guī)所產(chǎn)生的沖突，對(duì)下一步規(guī)范推進(jìn)PPP起到最終指導(dǎo)作用、減少相互之間的政策摩擦和消耗。筆者以為如果在《憲法》這個(gè)根本大法上再進(jìn)行一些修訂，進(jìn)一步對(duì)私有合法產(chǎn)權(quán)與共有財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)一視同仁，予以同義保護(hù)，強(qiáng)化契約精神，如此就可能會(huì)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性和永久性起到巨大的推進(jìn)作用，也會(huì)大力吸引私有資本、外資等非國(guó)有資本的大量進(jìn)入，就會(huì)從根本上減少“別讓李嘉誠(chéng)跑了”的事件的發(fā)生，真正推進(jìn)PPP中第二個(gè)p（private）的快速發(fā)展，“社會(huì)資本”就有了其PPP的固有之意。

（二）地方政府要認(rèn)識(shí)統(tǒng)一，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才

誠(chéng)然，PPP對(duì)地方政府的融資模式是個(gè)全方位的創(chuàng)新，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)放緩，地方政府財(cái)政收支矛盾較為突出的情況下，一些地方將PPP簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道也可以理解，但政府應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)，尤其是對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)，要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)技術(shù)人才的培養(yǎng)，在項(xiàng)目談判過(guò)程中，培育一批能與社會(huì)資本特別是境外資本在一個(gè)技術(shù)平臺(tái)上工作的人才，進(jìn)而從理念和操作上使得PPP落地生根。

（三）減緩PPP推進(jìn)速度，減少地方債隱性風(fēng)險(xiǎn)

PPP投資占公共投資比例，國(guó)際平均占到3%-5%，法治規(guī)范、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家其發(fā)展水平大概為10%-15%。“十三五”期間，中國(guó)公共投資大約是20萬(wàn)億元。若按照財(cái)政部規(guī)定的PPP投資“天花板”比例10%計(jì)算，PPP投資可達(dá)2萬(wàn)億元，若按照5%計(jì)算，約為1萬(wàn)億元。平均來(lái)看，“十三五”期間，我國(guó)年均PPP投資也約1.5萬(wàn)億元，如果考慮投資效率，這個(gè)速度不可謂不高了。熱情固然可嘉，但這種火箭速度下的問(wèn)題自然也會(huì)不少，其中有多少項(xiàng)目真正符合PPP要求急需復(fù)查，否則一旦投入其結(jié)果不僅可能導(dǎo)致無(wú)效投資的“半拉子”工程大量出現(xiàn)，還會(huì)埋下巨大的債務(wù)隱患。據(jù)筆者基層做的粗略調(diào)查發(fā)現(xiàn)：重借輕還、保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等變相融資的方式普遍存在，將PPP當(dāng)成一件借債的新外衣，前景很不樂(lè)觀。從理論上說(shuō)，不是所有公共服務(wù)項(xiàng)目都適合做PPP。一方面，政府部門(mén)有必要以正面清單或用類(lèi)似產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的方式，來(lái)發(fā)布比較適合做PPP的行業(yè)和項(xiàng)目，供地方政府和社會(huì)資本參考；另一方面，建立健全地方政府債務(wù)管理制度，督促地方嚴(yán)格落實(shí)政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理。PPP項(xiàng)目的開(kāi)展需進(jìn)行財(cái)政可承受能力論證，即年度PPP項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出比例不得超過(guò)10%。合理安排新增債券規(guī)模，既保證地方政府合理的融資需求、合理舉債，又有效控制了地方政府債務(wù)規(guī)模。

（四）強(qiáng)化政府的契約精神和救濟(jì)制度，加快PPP立法，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)法

首先，強(qiáng)化政府契約精神和救濟(jì)制度。由于PPP項(xiàng)目金額巨大，期限很長(zhǎng)，當(dāng)前PPP的相關(guān)法規(guī)又相對(duì)缺失，而經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展又迫在眉睫，因此，從過(guò)渡權(quán)宜角度來(lái)講，可先在最高法院成立專(zhuān)司PPP糾紛的特殊法庭，作為絕對(duì)權(quán)威直接公正地界入并處理社會(huì)資本與地方政府合作產(chǎn)生的糾紛，用異地裁決的方式強(qiáng)化短期內(nèi)合作各方的信任，待相關(guān)PPP法規(guī)完善及相互信任機(jī)制生效后漸次退出，這樣將有益于增強(qiáng)很多社會(huì)資本與地方政府合作的信心。同時(shí)還需要考慮如何對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者建構(gòu)適當(dāng)?shù)木葷?jì)與補(bǔ)償制度，在PPP協(xié)議中，為了社會(huì)公共利益的需要，政府一方可以單方面變更、解除合同，但要對(duì)社會(huì)資本的損失進(jìn)行補(bǔ)償，《行政許可法》和《行政訴訟法》的新司法解釋雖都做了原則規(guī)定，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序都需具體化、細(xì)化。

其次，要加快PPP立法，如果不能盡快制定統(tǒng)一的PPP專(zhuān)門(mén)法，也可以考慮出臺(tái)PPP促進(jìn)法，比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和德國(guó)就有PPP促進(jìn)法，把PPP中的核心問(wèn)題和基本原則以及重要制度，如物有所值評(píng)估制度等，在法律層面上規(guī)定下來(lái)，也讓改革于法有據(jù)，讓私人資本能吃個(gè)定心丸。有法律層面的規(guī)定，才可以更好地配合“一帶一路”以及亞投行的戰(zhàn)略，使PPP模式在海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大顯身手時(shí)有法律保障。

最后，要盡快修改協(xié)調(diào)涉及PPP的部門(mén)法，例如，政府采購(gòu)法、招投標(biāo)法、預(yù)算法等。這些方面可以借鑒國(guó)外和國(guó)際組織的有益經(jīng)驗(yàn)，最終由財(cái)政部制定推出精細(xì)化的具有實(shí)操性的指南和實(shí)施細(xì)則。

（五）調(diào)動(dòng)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與的積極性，明確各方風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

PPP項(xiàng)目包括政府、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)三方參與主體，目前來(lái)看，政府積極性很高，甚至過(guò)高，而企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的參與意愿并不如預(yù)想的強(qiáng)烈。筆者認(rèn)為除上文提到的幾項(xiàng)措施外，還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府觀念，將以往不舍得拿出來(lái)做PPP模式的資金來(lái)源廣泛、回報(bào)率高的“好”項(xiàng)目拿出來(lái)做PPP模式，提高預(yù)期收益率。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，資產(chǎn)預(yù)期收益率下降，PPP資產(chǎn)投資的吸引力得以增強(qiáng)，金融機(jī)構(gòu)會(huì)放寬對(duì)民營(yíng)企業(yè)融資的審核，為其提供充足、低成本的貸款支持。同時(shí)，加快推進(jìn)社保資金等長(zhǎng)期性基金“入場(chǎng)”、延長(zhǎng)基金期限，結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)PPP資產(chǎn)證券化等新型金融產(chǎn)品，解決期限錯(cuò)配問(wèn)題，如此一來(lái)，可提高金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)參與度。

建立公平有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，明確參與方各自的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，改變以往PPP項(xiàng)目中政府部門(mén)承諾其他出資人本金回購(gòu)、最低收益等項(xiàng)目的做法，杜絕金融機(jī)構(gòu)要求地方人大或政府擔(dān)保承諾現(xiàn)象，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)融資行為。凡是與市場(chǎng)因素相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，比如利率風(fēng)險(xiǎn)、收益回報(bào)等，均由社會(huì)資本獨(dú)立承擔(dān)，真正做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，避免政府因承擔(dān)不必要的風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的“明股實(shí)債”問(wèn)題。

PPP模式雖有很多優(yōu)點(diǎn)，但也存在著巨大風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際上PPP失敗的案例比比皆是，例如英國(guó)的地鐵項(xiàng)目、德國(guó)波茨坦的水務(wù)項(xiàng)目都是前車(chē)之鑒。所以，必須充分認(rèn)識(shí)PPP中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，政府也不能輕易承諾，要緩慢推進(jìn)，慎勿輕速，至少在風(fēng)控和債控上應(yīng)遵循成熟一個(gè)推一個(gè)的原則。

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◇作者信息：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院碩士研究生

◇責(zé)任編輯：劉家慶

◇責(zé)任校對(duì)：劉家慶

F810.2

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1004-6070（2016）12-0005-06