中國新型城鎮化發展與供給側結構性改革的路徑研究

敖麗紅，韓 遠，賀 翔

(1.寧波大學 科學技術學院，浙江 寧波 315211；2. 寧波大學 科學技術學院, 浙江 寧波 315211； 3.寧波大學 商學院，浙江 寧波 315211)

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中國新型城鎮化發展與供給側結構性改革的路徑研究

敖麗紅1，韓 遠2，賀 翔3

(1.寧波大學 科學技術學院，浙江 寧波 315211；2. 寧波大學 科學技術學院, 浙江 寧波 315211； 3.寧波大學 商學院，浙江 寧波 315211)

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，城鎮化是我國經濟發展的重要驅動力，是我國經濟發展最大的內需潛力和發展動能，是化解即期經濟下行壓力與推進供給側結構性改革的重要契合點。本文首先論證了城鎮化的生成機制和水平測度標準；在此基礎上，重點揭示我國城鎮化發展過程的低質、高量及不均衡問題。研究發現，在供給側結構性改革下，城鎮化發展只有加強需求側管理，穩定經濟增長，釋放新需求；依靠供給側的深化改革，有序推進農業轉移人口市民化，優化城鎮化布局和形態，強化城鎮化發展產業支撐，增強城鎮可持續發展能力，提升城鎮發展品質，創新城鎮化發展體制機制，創造新供給，才是中國城鎮化從超常規增長向正常增長收斂的路徑選擇。

供給側結構性改革 ；城鎮化；路徑選擇

一、引言

“十三五”時期是我國全面建設小康社會的決勝階段，新型城鎮化是我國經濟發展的重要驅動力，是我國經濟發展最大的內需潛力和發展動能，是化解即期經濟下行壓力與推進供給側結構性改革的重要契合點。供給側結構性改革，就是從供給側和需求側同時發力，緩解目前經濟下行的壓力。城鎮化是我國最大的內需潛力和發展動能所在，推進城鎮化能夠釋放新需求、創造新供給[1]。

城鎮化的核心是農民工市民化，這將帶來巨大的消費需求，尤其是住房需求，助力房地產“去庫存”，進而促進化解鋼鐵、水泥等建材行業產能過剩，在盤活存量資源的基礎上加速“去產能”；同時城鎮化對農村貧困人口脫貧具有輻射帶動作用，能夠為就地脫貧、異地搬遷脫貧等精準扶貧機制插上翅膀、增添動力，從而促進“補短板”[2]。城鎮化是人口和生產要素在不同行業、區域分布結構優化的過程，離不開供給側結構性改革的助推。

供給側結構性改革聚焦于勞動力、資本、土地、資源環境等生產要素的有效供給和利用。特別是制度供給具有基礎性作用，能夠從根本上釋放經濟活力，為供給和需求的平衡匹配創造體制機制條件。城鎮化的制度供給涉及戶籍制度改革、城鄉福利保障制度改革、土地制度改革、勞動就業制度改革、投融資體制改革等。其中，戶籍制度改革是關鍵。通過實行居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋，逐步實現城鄉養老保險和醫療保險對接和并軌；完善相關配套政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，實現向新市民轉變。在人口老齡化到來、勞動力成本攀升的歷史關節點，這些改革舉措能夠延長人口紅利期，推遲劉易斯拐點的到來。同時，落實公平就業政策，加強農民工就業培訓，解決農民工子女上學問題，增加人力資本投資，可以使勞動力素質更好適應經濟轉型升級的需要[3]。城鎮化是化解即期經濟下行壓力與推進深層次結構性改革的重要契合點。

因此，系統探究城鎮化的生成機制，準確測度我國目前城鎮化發展水平，針對中國城鎮化發展過程中存在的問題，結合供給側經結構性改革，探討未來城鎮化發展的路徑具有重要的現實意義。

二、城鎮化的生成機制與水平測度

城鎮化是一個以人為中心、以產業為驅動，實現人口、生產要素向城鎮聚集，并形成規模經濟，進而影響地域空間結構演變的過程，是一種從傳統社會向現代文明社會的全面轉型和變遷過程。城鎮化不僅是農業人口轉化為非農業，而且是城鎮在空間數量上的增多、區域規模上的擴大、職能和設施上的完善以及城鎮的經濟關系、居民的生活方式以及人類的社會文明廣泛向農村滲透的過程。城鎮化過程既是越來越多的農民從土地上解放出來的過程，同時也是廣大農村居民物質生活和精神生活得到極大提高，逐步實現城鄉協調發展，最終實現消除城鄉差別和工農差別的過程。[4]

城鎮化是一個多維互動過程。它既包括了城鎮的發展，也包括了農村的發展。一方面，農村的勞動力、資金、技術等要素向城鎮流動，造成了農村生產方式和就業結構的變化；另一方面，城鎮先進的生產力向農村擴散、輻射和滲透，使農村生活方式、思維方式和行為方式城鎮化。在城鎮化過程中，單方面地強調農村的發展或是城鎮的成長，都是不正確的。

(一)城鎮化的生成機制

城鎮化的生成機制是推動城鎮化發生和發展所必需的動力，以及維持和改善這種動力的各種經濟關系、組織制度等所構成的綜合系統的總和[5]。研究城鎮化發展的生成機制，有利于我們在總結歷史經驗的基礎上，合理構建我國城鎮化發展的動力系統，從而為加速城鎮化進程，實現城鄉一體化目標奠定堅實的基礎。

1.城鎮化的動力機制

產業結構轉換是城鎮化的動力機制。產業結構是指組成國民經濟的各產業在資源以及產出上的比例關系及其地位。在一個國家或地區由傳統經濟向現代化邁進的進程中必然會出現產業結構的轉換。著名的配第—克拉克定理就揭示了產業結構演變規律：隨著經濟的發展，即隨著人均國民收入水平的提高，勞動力首先由第一產業向第二產業轉移，當人均國民收入水平進一步提高時，勞動力便向第三產業轉移。勞動力在產業間分布狀況是第一產業將減少，第二、第三產業將增加。伴隨著經濟的增長，由于產業平均利潤率的不同，經濟主體為追逐利益的最大化必然會在不同的產業之間流動。這是一條經濟發展規律，同時由于各產業的特性不同，所要求的空間條件(包括區位條件、空間的聚集與集中度等)也不同；土地是農業的最基本生產要素，農業對土地的數量、質量要求較高，因此農業傾向于以分散的方式布局在地域廣大的農村；而工業和服務業則由于消費地指向、原料地指向、交通運輸樞紐指向、人口聚集指向等特點，傾向于分布在人口相對密集、原料充足、區位條件較優的城鎮。因此，隨著生產要素在不同產業間的流動，城鎮化的過程應運而生，產業結構變革是城鎮化的動力機制。

農業發展是城鎮化的基礎動力。其主要表現在：農業發展對資本和技術的依賴程度越來越強，從而推動農村盡快加速城鎮化步伐，為農業提供資金和技術支持；勞動力結構出現了絕對數量和份額兩個轉折性變化，轉移出來的農村剩余勞動力成為城鎮化所需的最豐富的人力資源；農產品供給由全面短缺走向相對過剩，給城鎮化提供了充足的商品糧支持；農業生產向產業化、專業化和區域化方向轉變，信息化、知識化也初露端倪，為城鎮化更好地結合當地優勢發展奠定了基礎，從而推進城鎮化的發展。

工業化是城鎮化的根本動力和加速器。世界各國的發展經驗表明，工業化過程與城鎮化是密不可分的。主要因為它具有以下幾個方面的特性：第一，比較利益特性。交通區位、資源稟賦、勞動力等條件都是影響工業發展的重要因素，而這些條件的整合會產生地區之間比較利益差異。具有較高比較利益的地區往往成為工業企業的聚集地帶，這實質上是城鎮化進程的開端。第二，規模化和專業化特性。工業追求規模化和專業化而產生的企業聚集過程可以促進城鎮的快速發展，從而加快城鎮化。第三，初始利益棘輪效應。“棘輪效應”是指一個城鎮的居民對未來和現在所做出的決策是以這個城鎮現在和過去的狀況為基礎的。一旦工業在最初布局時選擇了某個城鎮，那么“棘輪效應”就會促使行為主體為該城鎮的期望值更高，從而做出繼續在該城鎮發展的決策。

第三產業給城鎮化以后續動力。工業化發展到一定程度后，第三產業開始崛起，逐漸取代工業成為城市產業的主角。城鎮化的“接力棒”從此傳到了第三產業的身上，并且由它繼續推動下去。這種后續的作用主要表現在：一方面農業產業化、農村工業化的快速發展，要求小城鎮提供更多更好的配套服務性設施增強城市的吸引力，為城鎮化提供動力。另一方面生活消費性服務增加，經濟收入的提高和閑暇時間的增多使人們開始追求更為豐富多彩的物質消費與精神享受，如住房、高檔家電、文體娛樂、社會福利等正在農村生活中越來越占據重要位置[6]。

2.城鎮化的實現機制

經濟要素流動與集聚是城鎮化的實現機制。在經濟增長的背景下，產業轉換與發展必然引起生產力地域空間布局的變化，并通過生產力要素在不同地理空間的轉移與整合來實現，這種地理空間的轉移主要是在農村與城市之間的轉變。從這一角度來看這一過程實質上是城鎮化的過程。可見，產業結構轉換雖為城市化提供動力，但只有經濟要素(勞動力、技術、資金等)能夠向非農業和城鎮地區流動和聚集，城鎮化才有可能變為現實。這也已被世界各國的城鎮化實踐所證實：幾乎所有市場經濟體制較健全的國家，都走上了高度的城鎮化，而幾乎所有的非市場經濟國家的城鎮化遠未成功，而市場經濟的應有之義就是生產要素的自由流動。

人是生產力三要素中首要的、起決定作用的因素，人口的流動是各國工業化和市場經濟發展的普遍現象。所以我們重點看一下勞動力要素的流動對城鎮化的影響。從勞動力的流動過程看，它實質上是生產要素中的主體要素與生產環境之間相互適應、相互協調的過程，是人力資源與其他資源重新優化組合創造新的生產力的過程。同時，勞動力的流動不是孤立進行的，通常會伴隨誘導著其他要素的流動[7]。即“能人帶來技術”“能人帶來資金”。因此，通過勞動力的流動可以促使要素在城鎮空間的聚集、組合，推動城市化的進程。

3.城鎮化的推助機制

城鎮化進程與制度安排、制度創新密切相關，有效的制度安排或制度創新能夠加速城鎮化進程，反之則會阻礙城鎮化甚至引起城鎮的異常發展。因此，加速城鎮化發展，必須要求相應的制度創新和制度安排。制度創新是影響城鎮化動力結構的核心因素，制度安排是城鎮化的推助機制。如果缺乏合理的制度結構與有效的制度創新，或是提供不利于生產要素聚集的制度安排，即使發生了結構轉換和要素流動的動力，也并不必然導致城鎮化的正常發展。制度安排對城鎮化的影響主要體現在以下三個方面：一是通過合理的產業政策，推動產業發展，提高產業競爭力，從而推動城鎮化發展。二是通過有效率的經濟要素流動的制度安排，使農業部門的要素流出推力和非農業部門的要素流入拉力形成結合與集聚的合力。三是通過有效率的直接作用于城鎮化的制度安排，優化城鎮的投資環境，提高城市的質量，以滿足城鎮非農產業和人口集聚對城鎮公共設施不斷增長的需求。目前城鎮化滯后的深層次原因在于戶籍管理、勞動就業和社會保障、土地流轉等一系列不合理的制度安排。

(二)城鎮化的質、量水平測度

人口城鎮化率是反映城鎮化水平的一個核心指標，它與城鎮化質量的關系可以概括為量和質的關系。要制定正確的城鎮化發展戰略目標，必須準確地界定城鎮化發展水平(質與量)。

目前，理論界對城鎮化量的測度有不同的看法，實踐中對城鎮化的度量一般采用城鎮人口占區域總人口的百分比。[8]其實，城鎮化作為城鄉資源融合過程，是一個復雜的經濟社會現象，包含社會、人口、空間及經濟轉換等多方面的內容。對城鎮化水平的測度也應該全方位反映城鎮化經濟社會等各方面的變化，反映城鎮化的實質內涵。

根據我國城鎮化水平指標體系確定的原則和應考慮的因素，運用復合指標法建立城鎮化量的綜合評價指標體系，主要包括三個一級指標。

城鎮化質量是與城鎮化數量相對應的一個概念。在城鎮化進程中，城鎮化數量表現在城鎮數量、城鎮規模、城鎮化速度、人口城鎮化率等方面；而城鎮化質量反映的是既定城鎮化數量情況下所能滿足城鄉居民生產、生活和生態需求的優劣程度。在城鎮化質量綜合評價中，建立城鎮化質的綜合評價指標體系，主要包括三個一級指標：

通過上述指標對我國城鎮化水平的量與質進行測度，發現在經濟起飛階段，政府主導的“需求側管理”極大地推動了中國城市化的快速發展，但也積累了諸多問題。

表1 城鎮化數量水平評價指標體系

表2 城鎮化質量水平評價指標體系

資料來源：《中國城鎮化質量綜合評價報告》，魏后凱等，2013

三、我國城鎮化發展中的現實問題

在過去的20多年里，中國的城鎮化水平提高較快，但與世界水平相比，仍然較低；城鎮化高速的量發展中，質的水平較低；且我國幅員遼闊，城鎮化發展差異較大。

(一)城鎮化率綜合水平低于世界平均水平

從世界范圍來看，我國城鎮化綜合水平明顯低于世界平均水平，嚴重滯后于我國的經濟發展水平。依據城鎮化評價指標體系和世界銀行的統計，1980年世界城鎮化率平均為47%，而我國的城鎮化率只有19.39%，還不到世界平均水平的一半；2009年世界城鎮化平均水平為50%，我國的城鎮化率只有48%。2010年之前，我國的城鎮化率一直低于世界平均水平，甚至也低于發展中國家的水平。

表3 世界不同收入水平國家城鎮化水平(%)

數據來源: United Nations，World Urbanization Prospect(2014).NewYork:United Nations.

與美國、日本、韓國的城市化進程對比，中國推進城鎮化的時間相對比較漫長。美國完成城鎮化用了 130 年，日本用了62 年，韓國則僅用了 30 年，而中國若按常住人口城鎮化率估算，我國 2030 年可達到 70%，基本完成城鎮化至少需用 80 年。若根據聯合國統計數據預測，到2030年我國城鎮化率將達到59% ，到 2050 年達到 76% ，按此標準中國基本完成城鎮化需用 100 年[9]。

從世界范圍來看，中國的城鎮化還處于較低水平，城鎮化發展差距較為明顯。

表4 中、美、日、韓的城市化進程比較

資料來源: 牛文元.中國新型城市化報告[M].北京科學出版社( 2012)

(二)城鎮化增速高于世界平均水平

《國家新型城鎮化規劃( 2014-2020)》 以及《 中國統計摘要(2013)》 的數據顯示[10]，城市數量從193個增加到658個，建制鎮從2173個增加到19881個。

截至2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.92%提高到53.73%，年均提高超過1個百分點。

圖1 中 國建制鎮數量變化趨勢

圖2 1978-2012年中國城鎮化率及其增長率趨勢

根據《聯合國世界城鎮化預測( 2014)》 的數據，2010-2015年我國城鎮化率年平均增長率為2.4%，高于世界其他各類收入水平國家的平均增長率。世界不同收入國家2010-2015年城鎮化發展情況如圖所示。

圖3 2010-2015年城鎮化發展情況

(三)城鎮化高量低質發展

中國城鎮化質量嚴重滯后于人口城鎮化水平。《中國城市化質量報告》分析顯示[11]中國城鎮化質量指數與城鎮化率之間的擬合直線斜率僅為 0.2922，城鎮化率增加 1個百分點，城鎮化質量指數僅提高 0.2922個百分點。

表5 部分城市城鎮化率與城鎮化質量對比

(四)城鎮化的區域發展不平衡

從城鎮化發展水平來看，東部城市發展水平最高，東北城市次之，中西部城市發展水平較低，呈現出明顯的“ 階梯” 型特征。如2000年東部、東北、中部、西部地區的城鎮化率分別為52.9% 、51.8% 、30.6% 、30.5%，到2012年，四大區域的城鎮化率增加到66.1% 、58.8% 、48% 、46.2%，分別增長了25% 、13.4% 、56.8% 、51.7%。上述四大區域包括的各個省級區域城鎮化水平也呈現出從東到西的依次遞減的趨勢，其中城鎮化水平最高的為上海、北京、天津三大直轄市，分別為89.3% 、86.2% 、81.5%，均超過80%；其次為廣東、遼寧、江蘇、浙江四省，城鎮化水平分別達到67.4% 、65.6% 、63% 、63.2%，均保持在60%以上； 城鎮化水平最低的為貴州、甘肅、云南、分別為36.4% 、38.8% 、39.3%，還未達到40%的水平。

從城鎮化發展質量來看，上述區域城鎮化質量也表現出比較顯著的地區特征和規模特征。東部地區的城鎮化質量指數顯著高于東北、中部和西部地區,這與中國各地區經 濟發展水平基本相符,即經濟發展水平較高的地區通常城鎮化質量也較高,經濟發展相對落后的地區城鎮化質量也較低。

圖4 資料來源：《中國城鎮化質量綜合評價報告》，魏后凱等，2013

四 、供給側結構性改革下，我國城鎮化發展的路徑選擇

在供給側結構性改革的當下，我國城鎮化發展應有所轉變，改變政府主導、政府推動的發展方式，深入推進供給側結構性改革，在結構供給、要素供給、制度供給三方面加以創新；在發展動力上，注重內生性的推進；在發展方式上，注重成本運作；在發展空間上，注重“均衡型”發展；在發展質量上，注重人本位導向，持續推進以人為核心的新型城鎮化，具體路徑選擇如下：

(一)推動智慧城市建設,滿足宜作需求

智慧城市是以信息技術為先導，用信息技術來改善城市的管理，有效地利用現代科技來應對城市發展問題；是以人為基礎，具有適宜的人居環境，合理的生活成本，良好的社會管理。

以智慧城市建設為引領，開展“智慧城市”、“智慧縣城”和“智慧園區”試點，統籌利用城鎮物質資源、信息資源和智力資源，通過互聯網、物聯網、大數據、現代通訊技術建設基礎完備的智慧城鎮框架，打造經濟發展、社會公平、環境優美的“智能化、信息化、網絡化”的智慧城市。

智慧城市是智慧地推進新型城鎮化的重要途徑，是轉變經濟增長方式、擴大內需的重要手段，是建立完備的、均等化的公共服務，提高供給的重要保障。與傳統城鎮化發展模式比較，新型城鎮化更強調內在質量的全面提升，推動城鎮化由偏重數量規模增向注重質量內涵提升轉變。智慧城市是實現這種轉變的有效路徑。一方面，智慧城市的建設可以提供高水平管理和保障民生，利用智慧城市高效地利用城市空間，改善居民的生活環境、提供便利的工作環境；另一方面，信息技術與城鎮應用的融合，催生城鎮智慧化應用及產業發展，推動產業轉型與經濟發展高端化[5]，創新工作模式和提高工作效率。因此，智慧城市是新型城鎮的重要發展模式，是供給側結構性改革的重要內容，是實現城鎮可持續發展重要途徑。

(二)推動生態城市建設，滿足宜居需求

推進新型城鎮化要解決我國城市化過程中的各種矛盾與問題。要建設高效、健康、公正的城市社會，創造宜人的人居環境，建設生態城市是必由之路。生態城市是一種理想的城市模式，其中技術與自然的充分融合，人的創造力和生產力得到最大程度的發揮，而居民身心健康和環境質量得到最大程度的保護，物質、能量、信息高效利用，是與自然共存的宜居城市。

生態城市是以可持續發展思想為指導，合理地配置資源，公平地涉足今世和后代再發展和環境方面的需要，不追求眼前利益而用“掠奪”的發展方式獲取城市的暫時“繁榮”，保證其發展的健康、持續和協調[6]。

生態城市強調和諧性、高效性和整體性，追求人與自然協調發展和城市物質生產向“生態化”發展。建設生態城市是以經濟社會與生態環境協調發展理論為基礎，并在這個基礎上實現經濟目標社會目標和生態環境目標的統一，求得廣義的城市生態經濟平衡，保證人們生活在潔美、舒適、生態良性循環的城市之中。

建設生態城市是轉變經濟增長方式，落實科學發展觀，戰勝生態環境污染的挑戰，為城市居民提供宜居環境空間和生態供給，是以人為本的供給側改革，是實現城市可持續發展的要求。如果說智慧城市是新型城市化發展中的高級類型，不是每個城市都具備發展智慧城市的條件，也不能同步實現，而生態城市就是新型城市化發展中的普及類型，每個城市都可以根據自身特點走一條具有自身特色的生態化發展的道路。

生態城市的建設，是著眼于城市居民的生態環境和生態空間的需求，以提供高質量的人居環境供給為目標，是新型城鎮化發展供給側結構性改革的重要任務。生態城市建設中協調發展模式是多樣的，易于通過科學規劃和設計，因地制宜，創新發展。推進生態城市建設要有管理機制保障，要完善生態補償機制、環境管理機制和環境考核制度；要推進技術創新，發展綠色產業，實現經濟發展生態化；要加強生態環境保育，建設綠色社區，弘揚綠色文化，提高居民保護生態環境的自覺性。

(三)推進城鄉統籌發展，滿足公平需求

隨著生產力的發展，城鄉居民生產方式、生活方式和居住方式不斷變化，使城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，迫切需要城鄉之間在經濟、社會、文化、生態、空間、政策(制度)上推進協調發展。

中國城市化的最終目的是要促進國民經濟持續健康快速的發展，最終實現城鄉地區協調發展和城鄉經濟共同繁榮。但在城鄉二元體制背景下的傳統城鎮化進程中，國民經濟以城鎮經濟為重點，造成了日益繁榮的城鎮經濟和低水平低質量的農村經濟。

城鄉統籌根本目的在于扭轉中國工業化和城鎮化進程中城鄉關系失調的狀況，將城市和鄉村都歸納到社會經濟系統中，改善城鄉分離局面，逐步消除城鄉二元結構，建立新型城鄉關系和實現城鄉資源優化合理配置[7]。

新型城鎮化是建立在工業化與城鎮化良性互動、城鎮化與農業現代化相互協調基礎上的，走新型城鎮化道路，必須在科學發展觀指導下推進城鄉統籌發展，從生態資源、人口遷移、產業空間、土地制度等方面實現城鄉統籌規劃協調發展。

城鄉統籌發展，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發展思路和增長方式的轉變，也是產業布局和利益關系的調整；不僅是體制和機制的創新，廢除原有的城鄉二元體制制度，改革戶籍制度，更是一種城鄉關系重構。

建國以來到未來30年我國的城鄉關系演變大致可分為三個階段：

①新中國成立——改革開放：鄉村為城市發展提供資本積累階段。這30年間，通過工農產品的剪刀差，農村支持了工業的積累和城市的發展；

②改革開放——當前階段：鄉村為城市建設提供低成本資源階段。這30多年間，農村為城市發展提供了大量的低成本勞動力和資源，支撐了起城市化的高速發展；

③當前階段——未來30年：城鄉融合統籌發展階段。預測30年后我國將基本完成城市化和實現現代化，在這過程中城市發展需要鄉村在生態資源、土地資源、勞動力資源和農村市場的支撐，其發展離不開城鄉統籌和區域統籌，也需要城市要反哺農村，帶動農村發展。我國農村在幾千年的時間里供養和支撐著城市，城市只有30多年的回報機會，城市理應敞開胸懷反哺農村，這是個社會公平和道義問題！

五、以供給側結構性改革推進新型城鎮化的具體對策措施

(一)有序推進農業轉移人口市民化

把推進農業轉移人口市民化作為提高城鎮化水平的突破口，充分發揮城鎮集聚人口的功能，引導農村人口平穩有序進城就業并定居；按照保障基本、循序漸進的原則，推進城鎮基本公共服務對常住人口的全覆蓋；建立健全市民化推進機制，逐步提高人口市民化質量。

1.推進農業轉移人口落戶城鎮。以農業轉移人口為重點，有序放開中心城區落戶限制，全面放開縣城和建制鎮落戶限制。推動實施城鎮“零門檻”落戶，合理引導農村人口向中心城區、縣城和小城鎮轉移，促進城中村和棚戶區人口市民化，推動農村人口就地城鎮化，全面放開各類人才落戶限制，實行市內外人員同等落戶政策，積極吸納高端人才和技術移民，為高校畢業生、職業院校畢業生、產業發展需要的技術工人等人群，提供落戶激勵政策，加大特定領域專項資金扶持，推動政府、企業、社會共建人才公寓實施“安居工程”，開通就醫、子女入學入園等綠色通道。發揮城鎮集聚人口作用。

2.推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。針對目前大量的農業轉移人口未能在教育、醫療、就業、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務問題，以人的城鎮化為核心，全面推行《居住證》制度，積極向農業轉移人口提供城鎮基本公共服務，加快基本公共服務向常住人口全覆蓋。

3.完善農業轉移人口融入社會機制，引導農業轉移人口融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，建設包容性城市；引導農業轉移人口參加黨組織、工會和社團組織，有序參政議政和參加社會管理，參與社區公共活動、建設和管理，加強對農業轉移人口及其隨遷家屬的人文關懷，豐富精神文化生活，增強責任感、認同感和歸屬感。

(二)優化城鎮化布局和形態

在全面實施省域主體功能區劃的基礎上，按照國家推進新型城鎮化和城鄉一體化發展的要求，以統籌全域發展為主線，進一步優化城鎮體系空間布局和形態

1.優化城鎮空間布局，加強中心城區基礎設施建設與改造，提高城市綜合承載能力，大力推動中心城區綠色低碳制造業和現代服務發展，積極爭取國家級產城融合示范區建設，完成棚戶區、城中村、城邊村改造，推動規模化、適度化發展。積極拓展中心城區發展空間，重點發展信息服務、金融商務、文化旅游和現代商貿等產業，增強中心城區綜合服務能力。

2.重點發展縣域中心城市。實施以路擴城、以校擴城、以園擴城、以商擴城、以水擴城、以綠擴城、以居擴城工程，推進產城融合發展，推進基礎設施建設，提高縣城發展效率，增強對農村轉移人口的吸納和承載能力；完善財政轉移支付、土地指標分配等政策措施，支持縣城發展；穩妥推進各地新城新區建設，改進和完善新城新區功能，加快產業集聚，使其逐步走上良性發展軌道。

3.加強中心鎮、重點鎮和特色鎮建設，突出引領示范作用，充分發揮小城鎮連接城鄉的關鍵節點作用。充分挖掘自然和文化資源優勢，結合區位優勢和產業特色，重點培育各具特色的工業強鎮、商貿重鎮、旅游名鎮。拓寬政府融資渠道，提高城鎮基礎設施建設水平，增強為周邊鄉村提供服務能力。支持具備條件的鄉改鎮，縮小區域之間的城鎮化差距。

(三)強化城鎮化發展產業支撐

堅持以綠色轉型為主線，推動工業結構轉型升級。實施制造強市戰略，落實《中國制造2005》,利用“互聯+”和“雙創”，推進新型工業化與信息網絡化的融合，改變傳統工業的研發模式、生產模式和營銷模式[12]。嚴格控制過剩產能，遏制低水平重復建設，著力推進冶金、汽車及零部件、農產品及食品加工、能源、建材及設備制造五大傳統產業的升級轉型。加強企業技術改造，不斷提高原材料精深加工水平，改變傳統產業占大頭、“原”字號和“初’字號產品居多的單一產品結構，適應不斷升級的新的消費需求。瞄準新一代信息技術、生物、高端裝備制造、節能環保、新材料、新能源汽車、精細化工等戰略重點產業，引導社會各類資源集聚，推動新興產業快速發展。

1.提升現代服務業水平，充分挖掘服務業發展潛在優勢，加快旅游、服務業及物流集聚區建設，發展電子商務。改造提升傳統服務業，加快發展現代服務業，實現服務業發展提速、比重提高、水平提升。積極實施文化旅游牽動戰略，深化旅游區域合作，不斷壯大旅游業經營主體，提升產業化水平。

2.推進產城融合互動，堅持城市建設與經濟建設融合發展，把打造產業平臺與推進城鎮化有機地統一起來，發揮城市對產業的集聚作用和產業對城市的推動作用。

3.營造良好就業創業環境，堅持就業優先戰略，實施更加積極的就業政策，深入實施全民創業，完善創業扶持政策，加強對靈活就業、新就業形態的支持，提高技術工人待遇，健全公共就業服務機構和基層公共就業服務平臺，構建覆蓋城鄉的就業服務體系。

(四)增強城鎮可持續發展能力

按照適度超前、保障有力的要求，以創造良好的人居和投資環境為中心，加強城鄉基礎設施建設和公共服務設施建設，創新社會治理和社區建設，不斷提升城鎮可持續發展能力。

1.健全現代綜合交通運輸體系

圍繞加快推進交通運輸現代化，以快速鐵路、高速公路、國省干線公路和管道運輸網為骨架，不斷加強鐵路、公路、機場之間的銜接配套，提高組合效率，發揮整體優勢，構建便捷、高效的現代化綜合交通運輸體系，引導城鎮體系集約協調發展。

2.加強市政公用設施建設

以提高居民生活質量為根本出發點，加快完善城鎮供水、排水、污水處理、電力、通信、供熱、燃氣和垃圾處理等市政公用設施，加大城市管網建設和改造力度，建立適應人口和產業聚集的城鎮基礎設施體系，提升市政公用基礎設施總體水平。

3.完善城鄉公共服務體系

以促進社會公平、增進人民福祉為出發點和落腳點，加快發展社會事業，推進基本公共服務均等化，構建更加多元化的民生及公共服務體系，實現“保障型”民生向“發展型”民生的轉變，促進和實現人的全面發展。

4.創新城市社會治理

順應城市社會結構變化新趨勢，改革城市社會治理體制機制，完善城市社會治理結構，創新城市社會治理方式，加強城市社區建設，加強城市防災減災救災能力建設，提升城市社會治理水平。

(五)提升城鎮發展品質

適應新型城鎮化的發展要求，充分發揮城鎮規劃的統籌協調和管控作用，推動城鎮生態文明和綠色發展，增強城市歷史文化魅力，強化文化傳承和保護，加快創新型城市建設，提高城鎮智能化水平，全面提升城鎮內在品質。

1.提高城鎮規劃建設水平

創新規劃理念，提高城鎮規劃的科學性，加強空間開發管制，健全規劃管理體制機制，嚴格建筑規范和質量管理[13]，強化實施監督，提高城鎮規劃管理水平和建筑質量。

2.推進城鎮生態文明和綠色發展

繼續推進碧水、青山、藍天工程，實施生態立市戰略，以生態文明理念推進新型城鎮化建設，建立城鎮建設與生態文明建設“一崗雙責”制度，努力形成資源節約與環境保護的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式，實現人口、經濟、社會、環境和資源的相互協調發展，走出一條綠色城鎮化道路。

3.推動智慧城市建設

以智慧城市建設為引領，開展“智慧城市”、“智慧縣城”和“智慧園區”試點，統籌利用城鎮物質資源、信息資源和智力資源，通過互聯網、物聯網、大數據、現代通訊技術建設基礎完備的智慧城鎮框架，打造“智能化、信息化、網絡化”的智慧城市。

(六)創新城鎮化發展體制機制

深入實施改革創新驅動戰略，以改革突破體制障礙，以創新破解發展難題，推動人口管理、土地管理、社會保障、住房保障、社會治理、財稅金融、生態建設等重點領域和關鍵環節改革取得重大突破，為加快新型城鎮化和城鄉發展一體化進程提供體制機制保障。

1.推進人口管理制度改革。全面推行《居住證》制度。全面貫徹落實《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，按照“就地就近”城鎮化原則，有序推進農業轉移人口市民化。全面推行居住證制度，完善與之配套的教育、住房、就業、社保等基本公共服務配套改革。到2020年，打通居住證管理、戶籍管理、身份證管理之間的制度銜接和信息連接，形成更加科學的常住人口管理體系。

2.深化土地管理制度改革。建立城鎮用地規模結構調控機制。合理控制新增城鎮建設用地規模，科學劃定用地結構，協調安排生產、生活、生態空間，實行增量供給與存量挖潛相結合的供地、用地政策，提高城鎮建設使用存量用地比例。深化農村土地管理制度改革。全面完成農村土地確權登記頒證工作。鼓勵農村集體建設用地流轉，在符合土地利用總體規劃和城鎮總體規劃的前提下，允許集體經濟組織通過自主開發、公開轉讓、參股合作等多種形式，利用存量建設用地指標參與工業發展集中區和城鎮建設。

3.創新投融資保障機制，探索多種金融渠道方式支持城鎮建設。推動政府與社會資本合作的深度與廣度，鼓勵國外資本、民營資本參與城鎮化建設，探索組建國有資本投資、運營公司。改革產業扶持資金的運行機制，改變產業扶持資金的投放導向，投放方式、績效評估方法，形成導向明確、符合市場規則、陽光、高效的產業扶持資金政策體系。拓寬民營經濟投資領域，探索政府發債、基金、PPP模式等多種方式擴寬城市建設融資渠道。鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。

4.健全城鎮住房制度，完善住房供應體系。加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。健全保障性住房制度，促進房地產市場平穩健康發展。完善住房、土地、財稅、金融等方面政策，構建房地產市場平穩健康發展的長效機制。合理調控商品住房供應總量和節奏，及時調整完善購房政策措施，支持利用住房公積金貸款開展保障性住房建設試點。

5.強化生態環境保護制度，實行最嚴格的生態環境保護制度。完善推動城鎮化綠色循環低碳生態發展的體制機制，建立源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度、生態修復制度、資源有償使用制度和資源環境承載能力預警機制，加強生態環境保護力度。按照主體功能區規劃，劃定生產、生活、生態空間開發管制界線，嚴守生態紅線。

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[2]齊凱君,梁麗輝. 供給側結構性改革,助推新型城鎮化[N].人民日報 ,2016-5-16(2).

[3]張洪潮,王 丹.新型城鎮化、產業結構調整與農村勞動力“再就業”[J].中國軟科學，2016(6):136-137.

[4]姬 超.中國經濟特區的產業轉型水平測度及其增長效應[J].中國科技論壇，2016(1):106-111.

[5]張 蒙,楊文利.新時期小城鎮建設的回顧與思考[J].當代中國史研究,2003(5):100-109.

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[9]趙永平.中國城鎮化演進軌跡、現實困境與轉型方向[J].經濟問題探索2016(5)：130-137.

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(本文責編：辛 城)

Research on the Path of New Urbanization Development and Supply Side Structural Reform in China

AO Li-hong,HAN Yuan,HE Xiang

(1.SchoolofScienceandTechnology,NingboUniversity,Ningbo315211,China; 2.SchoolofScienceandTechnology,NingboUniversity,Ningbo315211,China; 3.NingboUniversity,Ningbo315211,China)

The 13th Five-Year Plan period is the decisive stage for building a well-off society in an all-round way in China. Urbanization is an important driving force of China’s economic development. It is the biggest domestic demand potential and development kinetic energy of China’s economic development. It is a way to defuse the down- The important convergence point of structural reform. This paper first demonstrates the mechanism of urbanization and the level of measurement standards; on this basis, focusing on revealing the process of urbanization in China’s low-quality, high volume and imbalance. It is found that under the structural reform of supply side, the development of urbanization only strengthens the management of demand side, stabilizes the economic growth and releases the new demand. On the basis of the deepening reform of the supply side, the urbanization of agriculture is carried out in an orderly way, and the layout and form of urbanization are optimized, Strengthen urbanization and development of industrial support, and enhance the capacity of sustainable development of cities and towns to enhance the quality of urban development, innovation and urbanization development of institutional mechanisms to create new supply, is China’s urbanization from the extraordinary growth to normal growth path of convergence choice.

supply side structural reform; urbanization; path selection.

2013年國家社科基金(13BJY067)；2015年國家社科基金(15BGL199)；2015年遼寧省社科基金(L15DJY001)。

敖麗紅(1968-)，女，遼寧錦州人，寧波大學科學技術學院教授、碩士生導師，經濟學博士(后)，研究方向：區域經濟、經濟地理和工商管理。

F014.32

A

1002-9753(2016)11-0098-11

2016-05-21

2016-10-20