從生態轉移支付角度談完善內蒙古牧區草原生態補償的建議

李希元

【摘要】內蒙古草原獨特的地理位置、復雜多樣的氣候與地貌類型決定了內蒙古自治區生態建設在國家生態戰略格局中的重要意義，因此加快生態補償機制建設是內蒙古牧區可持續發展的根本要求，也是內蒙古自治區十三五期間亟待解決的現實重大問題。從生態轉移支付的角度暢談進一步提高內蒙古牧區草原生態補償機制效能的對策建議，完善生態補償轉移支付制度不僅有助于提高生態補償政策和財政資金運用的綜合績效，進而促進內蒙古生態文明與經濟發展的統籌協調。

【關鍵詞】生態轉移支付 內蒙古牧區 生態補償 建議

一、內蒙古牧區草原生態環境現狀

內蒙古自治區地處我國北疆，橫跨我國東北、華北和西北，幅員遼闊且自然資源豐富，是我國北方的重要的生態防線。然而，近年來內蒙古中西部地區生態環境十分脆弱，土地及地表植被嚴重退化，生態環境失衡嚴重。全區草地沙化、退化面積已達到 80%，而且每年以1200萬畝的速度蔓延。

實行草原生態補償，建立草原生態補償機制，是一個具有戰略意義的措施，對于保護和恢復我區天然草原、遏制和治理草原退化、保護我國北方地區生態屏障、穩定邊疆及繁榮牧區經濟都具有十分重要的意義。而這一政策的落實應主要通過規范的轉移支付制度予以體現，科學合理的轉移支付制度是實現地區間公共服務均等化的重要保障，對生態補償機制的建立具有重要的意義。

二、生態補償政策在內蒙古牧區的實施效果

多年來這些生態工程的實施取得了比較好的生態經濟效益，生態環境有了一定的改善。然而，由于草原生態建設投資具有周期性，其持續有效性面臨挑戰，其主要原因是因為現行的草原生態建設補償機制不夠完善，存在投資缺口，影響了投資的積極性，無法實現對農牧民的適度補償，從而導致生態建設的成果難以鞏固。雖然這種情況引起了有關部門對草原生態環境的重視，然而由于沒有考慮到內蒙古自然環境、以及游牧文化的特殊性，這些政策在具體執行過程中出現了諸多偏差。這使得“點上治理、面上破壞、局部好轉、總體惡化”的局面仍未得到根本的扭轉。草原生態系統嚴重惡化，草原沙化、荒漠化的趨勢依然在持續。這就迫切要求站在國家戰略高度審視內蒙古牧區草原退化問題，充分認識草原在生態屏障和國家安全中的重要性。

三、內蒙古草原生態補償存在的問題

（一）生態補償標準“一刀切”，未施行差異化補償標準。目前，內蒙古草原生態補償標準基本采用了“一刀切”的做法，雖然對部分草原地區補償標準作了微調，但補償標準過于單一化。各種類型草原的退化程度各不相同，不合理的生態補償標準導致草原地區各旗縣之間獲得的生態補償款不能彌補資金鏈的缺口。

（二）按照草原面積和牧民人口進行補償的效果，未能反映實際補償需求。內蒙古草原生態保護補助獎勵的現行政策按照草原面積和牧民人口計算補償額度，盡管中央財政每年拿出130多億元，給牧民禁牧補助、草畜平衡獎勵、生產性補貼等，但忽略了區域草原生態的改善狀況，不能客觀反映實際補償需求。

（三）草原補償標準較低，沒有區分草原生態補償與生產及生活補貼。草原飛播牧草每公頃補助750元、草地補播每公頃300元，比林業飛播造林每公頃分別低1050元和1500元。在實施草原生態保護補助獎勵政策的過程中，沒有明確界定生態補償的專用屬性，將草原生態補償與草原生產和生活補貼加以區分。

（四）草原生態補償周期偏短，生態保護投入不足。現行草原生態保護補助獎勵政策僅以5年為一個周期，缺乏長遠的統籌安排；短期的草原生態補償政策造成了當地農牧民對未來生產和生活預期的不確定性，使得提供草原生態服務產品的地區、企業和個人并沒有得到適時補償。

四、對生態轉移支付完善內蒙古牧區草原生態補償的合理化建議

1.加大生態補償橫向財政轉移支付力度。建立基于生態補償的橫向轉移支付制度，核心是解決生態服務轄區間外溢而導致的低效率供給問題，是富裕地區直接向貧困地區的轉移支付，通過橫向轉移改變地區間既得利益格局來實現地區間公共服務水平的均衡。其次要保證生態補償橫向財政轉移支付資金的到位與持續供給，因為生態補償是一個持續的長期的過程。

2.優化生態專項轉移支付項目。對過多過細的生態建設項目進行跨部門、跨行業整合，適度縮減專項生態轉移支付規模，擴大一般性轉移支付比重，賦予地方更多因地制宜的權利，從而建立更為系統有效的生態轉移支付制度，合理保留必要的專項轉移支付項目。

3.完善我國生態轉移支付的立法問題。相較于政策形式的指導性，我國應逐步完善生態補償財政轉移支付的專門立法。在立法模式上，應當就生態補償進行基礎立法并配合其他單行法律法規。改變生態轉移支付實施細則滯后、法律不配套現象，把財政資金的傳遞和使用的全過程納入生態補償立法的全過程實效監督。

4.完善縱向生態轉移支付制度。一是強化一般性轉移支付的生態功能。在一般性轉移支付測算中，通過生態全因素的測算，列入環境因素作為衡量生態功能的指標，并賦予較高權重。二是進一步縮減稅收返還比重。“改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅”。

5.細化生態資金使用管理。在生態補償機制中明確規定資金在民生和環保雙重目標間的配比和去向，逐漸通過“以獎代補”等方式將轉移支付力度與生態環境改善直接掛鉤，突出生態目標的優先主導地位。加強資金監督管理，細化至款、項、目，從而保證生態資金使用的政策效果。

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