家庭政策支持：全面二胎放開后人口均衡發展的實現路徑

吳帆

家庭政策支持：全面二胎放開后人口均衡發展的實現路徑

吳帆

全面放開二胎政策本質上反應出國家對人口均衡發展議題的重視。但是，在探討人口均衡發展的具體實現路徑時，作為生育行為的基本決策單位，個體（個人與家庭）的利益訴求如果被忽視，宏觀的人口均衡發展目標也難以實現。微觀人口系統及其行為聚合通過聚合效應和外部效應，按照“結構—過程—結果”的路徑促進或制約宏觀層面的人口發展，因此我國生育政策的調整必須立足于微觀個體人口行為的發展邏輯，通過家庭政策的支持來提高家庭福利，促進人口均衡發展。

生育政策 家庭政策 人口均衡發展

從“單獨二孩”到“全面放開二胎”的政策轉變本質上反應出國家對人口均衡發展議題的重視。中國不僅已經發展為一個高生育成本和高養育成本的高競爭性社會，而且多元化的價值觀念和生活方式轉變對人們的生育行為也有著巨大影響，個人和家庭的生育意愿已經普遍降低。尤其是，中國目前支持家庭的政策以及兒童照料服務還較為缺乏，使得全面二胎政策實現的現實基礎比較薄弱。因此，在探討通過全面二胎政策實現人口均衡發展的具體路徑時，我們需要深入解析微觀人口決策單位與宏觀人口目標之間的作用機制，為家庭生育二胎決策的實現提供系統性的支持。

一、中國生育政策目標的調整：從控制人口到促進人口均衡發展

生育政策是政府旨在影響個人和家庭生育決策與生育行為的政策手段，也是政府對本國人口與發展關系基本判斷的直接反應。一般來說，生育政策取向有兩類：一是限制生育（計劃生育）；二是鼓勵生育。根據聯合國《2011年世界生育政策報告》，高生育率國家（主要是非洲和亞洲的發展中國家）的政府大都采取了直接或間接提倡計劃生育的政策，即鼓勵生育控制但并不強制限制生育，生育率處于更替水平1或略低于更替水平的國家對生育行為持不干預的立場，而處于低生育率和超低生育率的國家（主要是發達國家）則鼓勵和支持國民生育，其中一些國家還制定了具體的利益導向政策來鼓勵人們生育①。中國嚴格控制人口增長的生育政策始于20世紀70年代末，90年代初中國的生育率降到了更替水平以下。進入世紀初以來，生育率水平仍延續著下降趨勢，目前總和生育率水平已經降到1.6②，甚至更低③，進入了世界低生育率國家的行列。

基于人口變化的一般規律，長期的低生育水平不僅會導致人口的負增長甚至是大幅度減少，同時也會導致人口的高度老齡化。而處于這一隊列中的大多數國家都非常擔憂本國是否會長期陷于“超低生育率陷阱”④。這種變化將會給一個國家的社會和經濟發展帶來極為不利的影響，這顯然是許多低生育率國家政府所不愿意看到的。因此，當生育率低于更替水平之后，曾經提倡節制生育的政府都會改變態度，轉向持鼓勵生育的立場，如韓國、新加坡等。中國目前也正處在這樣的歷史時刻，在人口轉變完成以后，老齡化程度不斷提高、老年人口迅速增長、人口紅利式微、出生性別比長期偏高等人口現象已經成為新的人口挑戰。面對人口形勢的新變化、新特點和新趨勢，中國政府實行計劃生育的目的開始從控制人口增長轉變為促進人口長期均衡發展⑤，并試圖通過逐步完善生育政策來實現這一新的人口發展目標，2013年開始實施“單獨二孩”政策，2015年進一步放寬到“普遍二孩”政策。這不僅標志著中國的獨生子女政策時代的結束，同時也標志著中國人口政策的重大轉折。

二、人口均衡發展的微觀基礎：從生育新政遇冷談起

然而從“單獨二孩”政策實施兩年來的情況看，生育新政并未達成預期效果。“單獨二孩”的目標人群為1100萬對夫婦，但據國家衛計委統計，截止2015年5月底，全國1100多萬單獨夫妻僅有145萬申請再生育，遠低于預期水平⑥。此外，根據國家統計局最新公布的數據，2015年全國出生人口為1655萬人，比2014年減少了32萬人；出生率為12.07‰，比2014年下降了0.3個千分點，是2012年以來的最低水平⑦。基于單獨二孩政策的實施效果，社會普遍對全面放開二胎能否帶來生育率的回升持懷疑態度。因為激烈的社會競爭和不斷上漲的生活和育兒成本壓力，對于許多夫婦而言已經成為生育行為的剛性約束。如果生育新政再次遭冷，那就意味著中國極有可能徹底陷入“低生育率陷阱”。

生育新政的出發點在于改善人口宏觀結構的失衡和促進人口長期均衡發展，但任何人口發展過程都是微觀人口行為的聚合結果，是以個人和家庭的人口行為為基礎的。全面放開二胎在一定程度上將生育決策權歸還家庭，家庭充分享有是否生二胎、何時生二胎的決策權利。因此，在討論以人口均衡發展為目標的生育政策時，需要具有對個人和家庭生育決策和行為的正確理解。有鑒于此，我們須在理論上深入了解生育政策的目標（宏觀人口均衡發展）與家庭生育決策與行為（微觀人口行為）之間的關系，厘清人口均衡發展目標實現的微觀基礎。由此，才能更好地把握基于人口均衡發展的生育政策的實施過程與效果。

當我們探討實現人口均衡發展的現實基礎和實現路徑時，有很多值得借鑒的理論框架⑧⑨⑩。總體上，可以將人口均衡發展的分析邏輯歸為兩類，一是基于宏觀層面的自上而下的模式，另一是基于微觀層面的自下而上的模式。

在第一類模式中，我們可以將所有影響人口均衡發展的變量統一在宏觀系統中，人口均衡發展取決于人口變量與經濟、社會、自然環境等變量之間的互動關系。通過實現人口變量與社會外部環境變量達到均衡發展的預期要求，來確定實現人口均衡發展的具體策略。因此，人口變量與外部變量之間的良性互動就構成了人口均衡發展的宏觀標準。然而，這種自上而下的分析路徑會在一定程度上忽略人口行為的基本決策單位和實施主體，即個體或家庭是如何做出行為選擇，以及微觀層面的人口過程是如何影響宏觀人口結果的過程。

在第二類模式中，人口均衡發展被視為個人或家庭的人口決策、行為及其互動的結果。個人和家庭的人口行為結果最終決定了人口系統內部各要素變化之間的動態平衡程度，構成了人口均衡發展的微觀基礎。個人和家庭在不同的生命周期階段對婚姻、生育、遷移等人口事件的意愿和行為趨向，最終決定了宏觀層面的人口發展與變遷。換言之，微觀層面上的人口行為，是人口能否得以實現均衡發展的內在驅動力。這種自下而上的分析模式不僅關注個體的人口行為決策機制，同時還強調微觀的人口行為與人口結構如何聚合為整體的宏觀人口結果。

缺乏微觀基礎的人口發展難以達成均衡的目標。在一個大多數家庭的微觀人口結構關系失衡的情況下，是很難實現人口長期均衡發展的，或者說，只有當絕大多數家庭的微觀人口結構關系處于均衡或準均衡狀態時，一個社會才能真正實現人口均衡發展。在這個意義上講，人口均衡發展的目標和標準本身就應該包括微觀人口行為和微觀人口結構的均衡性。所以，衡量人口均衡發展的標準之一是微觀人口系統的均衡。微觀人口系統的均衡包括兩個方面：一是微觀人口行為的均衡，即微觀人口行為的內部效應與外部效應之間的均衡。當微觀人口行為既具有正向的內部效應（提高個人和家庭的福利水平）和正向的外部效應（給社會帶來積極影響）時，人口均衡發展才會具有堅實的社會基礎。另一方面，人口均衡發展應該促進微觀人口行為正外部性的強化與擴散，同時也應該促進人口均衡發展效應的內部化，即促進個人和家庭福利水平的提高；二是微觀人口結構的均衡，即微觀人口結構的內部正效應與外部正效應之間的均衡。需要指出的是，與微觀人口行為的均衡相比，微觀人口結構的均衡更為復雜，它既包括家庭內部的微觀人口結構的均衡，也包括不同家庭微觀人口結構與社會結構之間的均衡。由于微觀人口結構在一些方面通常具有不完整性，并且不同家庭的微觀人口結構之間的差異很大，因此，微觀人口結構的均衡性更依賴于外部條件，具有相對更為強烈的外部需求。

因此，在完善生育政策力圖實現人口長期均衡發展的目標時，必須充分考慮個人或家庭在人口事件方面的決策機制和行為選擇，在最大程度上納入微觀決策主體的利益訴求，實現微觀人口行為和微觀人口結構的內、外部正效應的統一，達成微觀人口行為和微觀人口結構的雙重均衡，才能最終實現人口的均衡發展。人口均衡發展的關鍵并不在于人口本身，而在于社會發展和社會發展的制度安排，而人口均衡發展的微觀標準是制定和實施有關公共政策的基本出發點。所以，必須充分考慮個人和家庭的利益訴求，否認或忽視個人或家庭的實際需求往往會導致人口均衡發展的目標無法有效達成。因為，如果人口均衡發展目標忽略個體微觀基礎，就難以實現對個體或家庭層面人口行為的有效約束與引導，常常會導致某些具有集體理性基礎的人口均衡發展目標失去了在行動層面的應然性。

三、微觀人口系統影響人口均衡發展的機制與途徑

隨著我國邁入“后人口轉變”時代，包括婚姻、生育、死亡、遷移等在內的一系列微觀人口行為發生了本質的改變。具體表現為從外生性的制度干預導致生育率下降，轉變為內生性的由個體生育意愿和成本—收益分析主導生育行為，個人或家庭的生育偏好得到了充分的體現。與此同時，個人的婚姻與生育自主性在逐漸增強，城市化過程和社會流動促進了個體或家庭的遷移，微觀層面的人口行為和人口變遷的過程具有明顯的個體主體性特征。當人口行為以個體自我決定為主要導向時，一系列的微觀人口行為，即婚姻、生育、死亡、遷移，就構成了宏觀人口結果的重要基礎，在很大程度上決定了宏觀人口發展和變遷的方向。因此，如果試圖通過生育政策實現人口長期均衡發展，必須理解個人或家庭層面微觀人口行為的影響機制和具體路徑。

首先，微觀人口行為是一種社會行為，具有社會性。我們可以通過微觀層面的人口行為決策機制過程來了解人口行為的社會性。如圖1所示，任何微觀層面上的決策主體（個人或家庭），不僅受到內部需求的影響，而且受到來自社會情境的制約，因為個人或家庭的人口行為總是處于一定的社會環境和文化情境中，具有很強的社會性，會隨著社會環境的改變進行調整，以更好地適應外部環境的要求。人口行為的決策主體會把外在環境和內在需要有機地結合在一起，形成動機，并在個體主觀認知系統的引導下，最終做出各種人口行為決策和行為取向。人口行為社會性的另一個方面是其外部性。在現代社會中，微觀人口行為和微觀人口結構通常具有外部效應，正外部性可以給他人或社會帶來積極效應，負外部性則會給他人或社會造成負面影響。因此，社會性和外部效應是微觀人口系統影響宏觀人口均衡發展的內在機制。

圖1 個體或家庭人口行為決策機制

其次，微觀層面的人口行為與人口結構和宏觀的人口發展之間并不是簡單的線性關系。這種非線性影響具有兩重含義：一是不能直接將個體的人口行為和人口結構簡單地加總為宏觀人口結果。二是個體之間的互動和影響模式會在宏觀人口層面上體現出來。微觀層面的人口行為及人口結構，是嵌入在一定的人口系統和社會情境中的，對宏觀人口發展具有結構性的作用。一方面，個體或家庭的人口行為一旦形成后在一定時期內會保持相對的穩定性，個體的分散決策和分散行為通過個體之間的互動機制，在一定范疇和程度上達成一致，這種一致性構成了宏觀人口結果的基本特質；另一方面，個體人口行為的差異性，也深刻地影響著宏觀人口未來變遷的方向。個體在人口系統中所扮演的角色不可能完全一樣，個人或家庭的人口行為決策機制會隨著外界環境和內在需求的變化而變化，并通過個體之間的傳導機制進入宏觀層面。

再次，微觀層面的人口行為與人口結構通過“結構—過程—結果”這一路徑促進或制約宏觀層面的人口發展。結構是指個體人口選擇過程中所呈現出的穩定性和發展趨向對宏觀人口發展具有結構性的作用；過程是指個體之間的互動關系和影響機制在動態的發展變化中對宏觀人口的影響作用。結果是從微觀的人口行為到宏觀的人口結果，不是人口行為結果的簡單累加，而是通過結構性的作用，以及過程的動態性，形成了宏觀層面的人口結果。總之，微觀的人口結構通過個體或家庭之間有機的聯系，在動態的發展過程中最終聚合為人口宏觀結果。通過“結構—過程—結果”，個體的分散決策和分散行為發展為宏觀層面上的人口結果，微觀的人口結構聚合為人口宏觀結構（圖2）。宏觀人口結構不僅是在微觀人口結構形成的過程中建構的，也是微觀人口結構的結果。

圖2 微觀人口系統影響宏觀人口發展的具體路徑

基于微觀人口系統影響人口均衡發展的機制與途徑，個人和家庭的生育決策和行為選擇不僅受到外在社會情境規定的制約，還由自我建構的內容規定。因此，在構建引導微觀生育行為及轉變的制度安排時，不僅要考慮社會結構、制度變遷等外在因素的規范，還要充分考慮個人和家庭的需要、情感、動機等內在因素的訴求機制，為家庭的生育選擇提供基本的動力機制，使個體在制度約束內的成本-收益符合個體的利益權衡。在一定程度上，個人或家庭都可被視作具有有限理性的“經濟人”，那么他們是否生育二胎的主要決策標準是在現行制度和成本約束下能夠獲得最大的收益。所以，要想使促進人口均衡發展的生育新政達成目標，就必須考慮個人和家庭的人口決策與行為的取向，即個人和家庭的利益訴求，同時也必須考慮微觀人口結構的均衡性，當微觀人口結構失衡時，如何通過社會政策和公共服務體系提供支持。所以，人口均衡發展促進政策的邏輯起點應該是充分納入對個體利益訴求的考慮，建立微觀人口結構社會支持體系，通過制度的外化機制來實現微觀人口結構和宏觀人口結構的共生關系，進而促進人口長期均衡發展。換言之，生育政策的調整必須能夠符合大多數個體的利益，得到來自微觀層面的積極回應，使大多數個人或家庭的福利水平有所提高，政策的預期目標實現才具有了扎實的社會基礎，宏觀人口過程也才能最終達成人口長期的均衡發展。因此，在生育新政的制度安排上，全面放開二胎應該只是政策改革的一個起點，更為重要的后續制度是為家庭提供充分的支持，為家庭提供更優質的公共資源與服務，賦予家庭做出生育二胎決策和行為選擇的現實基礎，才能最終促成人口均衡發展的宏觀結果，而這一系列制度安排涉及的主要領域就是家庭政策。

四、家庭政策是促進人口均衡發展的重要保障

家庭政策是旨在提高家庭發展能力和福利水平的制度安排。雖然不同國家的家庭政策所秉承的理論、價值取向和目標有所不同，但家庭政策中對于撫幼、兒童成長、家庭-工作平衡等方面的支持在客觀結果上有助于降低生育成本，因此有鼓勵生育的作用。近年來，中國在家庭政策領域也取得了積極的進展，一些政策也在強調對家庭變化的回應，關注家庭對社會福利和社會服務的需求，但總體來講，中國還缺乏真正意義上的家庭政策，家庭面臨的困境及其對政策支持的需求并沒有充分反映在社會政策的改革中。尤其對于當前中國家庭普遍面臨家庭照料資源（撫幼、養老）短缺、家庭生育成本高企、就業壓力等方面的困境，就不難理解當前中國生育意愿已降于更替水平以下，處于在1.8-1.95之間的低水平了，也不難理解單獨二胎政策遇冷背后的運行機制。

在現代社會，養育子女是一種時間密集型的活動，尤其是對女性而言，職業女性和孩子母親的雙重角色導致了精力和時間資源分配的緊張。由于傳統家庭角色和現代職業角色的沖突，許多職業女性不得不推遲生育或者放棄生育。生育二胎的決策會致使家庭對于延長帶薪育兒假期、更普及和多元化的托兒所服務以及其他兒童照料服務支持的需求進一步增強。工作—家庭平衡政策可以緩解職業女性的角色沖突，鼓勵丈夫參與家庭事務，并降低“雙就業”夫婦養育子女的時間成本，對兒童發展的支持可以為子女的成長創造更好的條件，對撫養未成年子女家庭財政支持（現金補貼、減免稅）可以幫助家庭減低養育子女的生活負擔。因此，作為家庭政策的核心，家庭—工作平衡應該成為家庭支持政策的重要方面，為家庭在生育和照料孩子方面提供幫助。

一般來說，工作—家庭平衡政策有三個主要手段：第一，直接的生育支持。針對就業母親與雙親設計的生育給付、法定帶薪孕產假、丈夫陪產假和父母育兒假等多類產假形式和親職假，以鼓勵和協助父母在兒童出生時能提供照顧，并保障因照顧子女暫時離開工作時的薪資所得。此外，許多國家還制定了不帶薪育兒假，為家庭照料者提供不同的選擇途徑；第二，普及公共托育服務，提供兒童照料服務。在父母雙方（或單親）就業的狀況下，孩子能夠享受托育福利服務的權利。這項措施不僅給予孩子平等普及的托育，也能支持父母（尤其是母親）就業。根據德國、法國、丹麥等歐洲國家的經驗，相較于產假，職業母親更傾向于利用兒童照料服務，提供兒童照料服務要比育兒假更有效，它可以在很大程度上降低生育給女性就業和職業發展帶來的負面影響。具體分析我國的情況，兒童照料服務普遍缺乏，因此家庭中的祖父母輩成為照顧新生嬰兒的主力軍，尤其是針對0-3歲的幼兒照顧服務與資源特別短缺。針對這些問題，政府應該積極鼓勵社會資源進入家庭福利與服務領域，合理運用行政手段、市場手段和社會手段，積極鼓勵家庭照顧資源短缺的社會替代品和補充品的有效供給；鼓勵發展社區平臺為家庭提供配套服務，為家庭提供必要早期保育和兒童照料等綜合服務；第三，完善勞動力市場制度，建立彈性工作時間制度。健全工作福利制度，鼓勵和倡導企業或其他機構為親職角色提供必要的支持，在條件允許的情況下實行彈性工作制。如給予親職時間的保證，讓雙親在子女需要時能有時間照顧子女；提供親職保護，給予雙親實現親職角色的特殊工作保護，例如孕期和哺乳期的工作保護等。

家庭規模的小型化、結構的簡單化，以及撫幼和養老等照料功能的弱化已經成為現代社會家庭的普遍特質，家庭照料資源的短缺及其供求失衡的狀況將會長期存在。因此，全面放開二胎應該只是生育新政的一個起點，若要達成人口均衡發展的預期目標，必須在帶薪產假、嬰幼兒照顧、婦幼保健、早教等方面提供更為合理的家庭政策支持。歐洲國家的經驗也證明，無論是避免或擺脫低生育率陷阱，還是維持更替水平左右的生育率，都需要鼓勵生育的家庭政策支持。目前中國尚未建立起一個完整的家庭政策體系，缺乏對家庭的有力支持，因而加劇了陷入低生育率陷阱的風險，也難以實現宏觀層面的人口目標。構建完善的家庭政策不僅能為家庭生育二胎決策的實現提供系統性支持，順利達成生育新政的預期目標。更為重要的是，家庭政策可以改善家庭的微觀結構，提高家庭的發展能力，增強家庭的撫幼和養老功能，增進家庭的福利水平，只有在這樣的微觀效果基礎上，才能真正達成人口均衡發展的宏觀目標。

①United Nations.World Fertility Policies.2011，www. unpopu1ation.org.

②陳衛、張玲玲：《中國近期生育率的再估計》，北京：《人口研究》，2015年第2期。

③郭志剛：《六普結果表明以往人口估計和預測嚴重失誤》，北京：《中國人口科學》，2011年第6期。

④Lutz，W.，V.Skirbekk，and M.R.Testa.The 1owferti1ity trap hypothesis：Forces that may 1ead to further postponement and fewer births in Europe.Vienna Yearbook of Population Research，2006：167-192.

⑤中共中央十八大報告，新華網，http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_7.htm。

⑥陳友華、苗國：《意料之外與情理之中：單獨二孩政策為何遇冷》，上海：《探索與爭鳴》，2015年第2期。

⑦國家統計局：《2015年國民經濟運行穩中有進、穩中有好》，2016年，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.htm1。

⑧翟振武、楊凡：《中國人口均衡發展的狀況與分析》，北京：《人口與計劃生育》，2010年第8期。

⑨于學軍、翟振武、楊凡、李建民、穆光宗：《為什么要建設“人口均衡型社會”？》，北京：《人口研究》，2010年第3期。

⑩楊云彥：《經濟增長方式轉變與人口均衡發展》，北京：《人口與計劃生育》，2010年第5期。

［責任編輯 左曉斯］

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1000-114X（2016）04-0196-07

吳 帆，南開大學社會工作與社會政策系教授，博士。天津 300071