公共服務均等化視角下農村衛生室建設問題研究

趙鞠

公共服務均等化視角下農村衛生室建設問題研究

趙鞠

村衛生室是基層衛生服務網絡的重要一環，在提供農村醫療衛生服務和促進公共衛生服務均等化等方面，村衛生室有著其特殊的地位。但是目前村衛生室在建設上還存在著一些問題，筆者通過分析目前農村衛生室的發展現狀，發現其發展問題，找到了產生這些問題的原因，并且提出了相應的解決對策。

均等化；村衛生室；問題；對策

一、公共服務均等化在農村醫療衛生上的體現

1.公共醫療衛生服務均等化的目標

(1)城鄉間醫療衛生服務差距逐漸縮小。進入21世紀，隨著我國經濟的快速發展，從中央到地方的各級政府不斷加大對公共醫療衛生服務的投入力度，雖然農村的醫療衛生服務逐步發展起來，但是與城市相比，醫療衛生服務配置的差距卻仍然很大。醫療衛生服務資源的配置過度向城市傾斜，城市集中了醫療衛生領域的先進設備、優秀人才和頂尖技術。農村的醫療衛生資源則是十分匱乏，有的村子甚至還沒有村衛生室，這給村民看病造成了很大的不便。

表1 城鄉醫療衛生服務投入對比

如表1所示，在2009年新醫改之后，對農村的衛生醫療服務投入有所增加，但是投入力度整體來說還是落后于城市。公共衛生服務均等化的目標之一就是要破除城鄉的這種醫療衛生服務投入不平等的現象，促進農村醫療衛生的發展。

(2)地區間醫療衛生服務差距逐漸縮小。我國公共醫療衛生資源不均等的分配不僅表現在城鄉之間，因自然地理因素、社會經濟發展水平以及政策的不同，各個地區間衛生資源也存在著分配不均的現象。

表2 2014年我國部分省部分衛生資源投入統計

表2分別對我國東、中、西部部分省的衛生機構數、床位數和醫療服務人員數進行了統計。由于自然條件和經濟條件等的差距，東中西部無論是在教育還是在文化、衛生等方面都有著很大的差距，從表中可以看出東中西部的醫療衛生條件差距明顯。公共衛生服務均等化除了要實現城鄉間的均等，還要逐步實現區域間的和諧發展，改善貧困地區的醫療衛生條件。

(3)居民健康水平得到進一步提高。無論是縮小城鄉醫療衛生服務的差距還是縮小區域間的醫療衛生服務差距，最終的目標都是要提高居民的健康水平。堅持公共醫療衛生服務均等化，建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，實現人人享有安全、有效、公平、可及的基本公共衛生服務和基本醫療服務，最終使居民主要健康指標達到世界先進水平。

2.公共醫療衛生服務均等化的意義

(1)有利于社會主義和諧社會的構建。改革開放之后經過數十年的發展，如今中國的經濟已經步入了關鍵時期，在經濟飛速發展的同時，各種各樣的社會矛盾凸顯，在這種情況下，提出和諧社會的發展目標是很有必要的。“和諧社會”是指社會結構均衡、社會系統良性運行、相互協調，個人自身的和諧，人與人之間的和諧，社會各系統、各階層之間的和諧，個人、社會與自然之間的和諧，整個國家與外部世界和諧的社會。但是我國醫療衛生服務存在很多不和諧的因素，這影響衛生服務事業的發展也影響和諧社會的建設。要推進公共醫療衛生服務均等化，調節社會的分配關系，協調人們之間的物質利益關系，促進和諧社會的建設。

(2)有利于服務型政府的建設。黨的十六屆六中全會首次提出建設服務型政府的目標，服務型政府是區別于市場經濟條件下的管制型政府的。服務型政府更加重視履行政府的公共服務職能，強調政府對公共服務的提供。基本公共醫療衛生服務均等化是服務型政府所追求的目標。解決長期存在的不平等的醫療服務現象也能促進服務型政府的建設。

(3)有利于醫療衛生體制改革目標的達成。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出：“堅持公共醫療衛生服務的公益性質，深化醫療衛生體制改革，強化政府責任，建設覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生醫療服務。”由此可見，基本醫療衛生服務均等化是深化醫療衛生體制改革的一個重要方面，通過促進基本醫療衛生服務均等化，實現“建立基本醫療衛生制度”和“病有所醫”的目標。

二、農村衛生室建設的現狀

1.新醫改后農村衛生室的發展

(1)村衛生室的數量增加。2009年新醫改政策出臺之后，按照規定，每個行政村應該擁有一個村衛生室，對人口較多的村子可以適當增設村衛生室，對人口較少的村子也可以幾個村子合并設立村衛生室。2009年我國大約有行政村69.2萬個，村衛生室63.4萬個。截至2015年，我國大約有行政村69萬個，村衛生室64.5萬個。通過這些數字的對比可以發現，新醫改實施后的這幾年村衛生室的數量在不斷增加，基本可以實現每個行政村都擁有一個村衛生室。

(2)村衛生室的建設逐漸正規化。除了數量上的增加之外，村衛生室在規劃建設方面也逐漸正規化。村衛生室的房屋和基本設施也按照國家規定的標準來合理配備。新醫改之前大多農村的村衛生室都十分狹小，有的甚至用村醫的家庭住房來充當村衛生室。新醫改以后隨著政府投入增多，大多數村子不僅擁有了新的衛生室而且一改往日陳舊的現象，建設也逐漸趨于正規化。

(3)村衛生室的基本醫療服務能力得到提升。2009年提出了《國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，意見中提出要大力發展面向農村的專科教育，同時要采取定向免費培養等方式，為貧困地區培養實用的醫療衛生人才。據統計2009年鄉村醫生和衛生員共有93.8萬人，截至2014年鄉村醫生和衛生員共有105.8萬人，村衛生室的診療量達19.9億人次，平均每個村衛生室診療量達3085人次。新醫改以后的幾年中村衛生室的數量在增長，基層的衛生服務人員素質上升，農村的基本醫療服務能力也得到了提升。

2.農村衛生室建設存在的主要問題

(1)農村村衛生室的配置仍然落后于城市。盡管目前對于農村衛生建設的投入有所增加，但是與城市相比，農村衛生室的配置還是落后的。政府財政對農村的醫療衛生資金投入雖然增加了，能讓舊的衛生室得到重建，為沒有村衛生室的村子建起了衛生室，但是村衛生室配置落后的問題卻依舊沒有解決。標準的村衛生室應該設有診桌、診椅、聽診器、血壓計、體溫表、身高體重計、出診箱、接種包、藥品柜、紫外線消毒燈、污物桶、高壓滅菌設備、處置臺等基本設備，然而目前大多數的村衛生室并沒有達到這個標準，更不用說醫療信息化建設了。這種配置的落后直接影響了村衛生室的相關工作，設施不足也影響村民求醫治病，長久下去必定也會阻礙村衛生室的發展。

(2)農村衛生室的人員結構不合理。相比于城市的衛生服務機構以及鄉鎮衛生院來說，目前農村衛生室的人員結構不夠合理，主要體現在年齡、知識、專業等方面。首先，這種不合理表現在人員的年齡結構上。農村衛生室的工作人員大多年齡較大，一些年輕的畢業生并不愿意去各方面條件和待遇都不好的基層工作，這就導致農村衛生室不能及時注入新鮮的工作力量，阻礙著農村衛生室的發展。其次，這種不合理還表現在工作人員的學歷構成上。農村衛生室的村醫主要由中專學歷構成，不少還是中專以下學歷，大專學歷僅占極少部分，本科及以上學歷更是寥寥無幾，個別村子里面年齡較大的村醫也只是以前略懂醫術就開始從醫了。大多數村醫因為保障問題只能處在一邊務農一邊行醫的情況下來確保自己的經濟收入，并沒有增強自己醫療水平的積極性。

(3)公共醫療衛生服務開展不夠深入。基層醫療機構的存在不僅僅是治病救人，同時也應該承擔著對農民進行衛生服務的職能。但是從目前大多數村衛生室開展服務情況來看，村衛生室只是在進行疾病診療服務，而沒有對村民提供其他衛生服務。按照要求，村衛生室不僅要對村民進行醫療救助，也應當注重進行疾病方面的宣傳工作，然而實際的發展并不如當初計劃的那樣。首先大多數農村衛生室仍然是以盈利為目的，這也就大大降低了村衛生室對宣傳健康知識這種低收入甚至沒有收入的醫療服務的熱情；其次由于大多數農村的村衛生室醫療設備匱乏，許多衛生室都不具備提供診療諸如嚴重的傳染疾病的實力。這些因素導致了村衛生室不能深入開展醫療衛生服務，所提供的服務僅限于表面。

3.農村衛生室建設問題的成因

(1)政府對農村衛生事業發展的投入不足。造成農村衛生室發展緩慢的根本原因是政府對農村衛生事業投入過少。盡管新醫改以后政府在不斷地加大農村衛生經費的投入力度，但是城市與鄉村之間的衛生經費投入還是存在著較大的差距。政府對農村衛生保健的經濟資金投入力度、推廣深度、執行力度等都不夠，實現城市與鄉村的人民均等地享有衛生資源的難度依然很大。一方面政府對農村衛生室的衛生保健資金投入不夠，資金的缺乏限制了村衛生室設施的建設，村衛生室的發展得不到保障，許多工作不能正常開展，最終損害了廣大村民的利益；另一方面，政府資金投入過少，村衛生室在連自己發展都滿足不了的情況下，只能想盡辦法來提高自身的經濟效益，沒有多余的資金來提供公益性的衛生服務，公共衛生服務均等化也只是一句空話而已。

(2)對農村公共衛生服務的認識不足。農村衛生室作為提供基層醫療衛生服務的關鍵，村民日常疾病的治療都要在村衛生室中進行，村衛生發展得好壞直接影響著廣大農民的身體健康，關系到農村地區的發展和穩定。雖然農村衛生室具有這么重要的作用，然而政府在大力發展醫療事業的同時并沒有正確認識到農村醫療事業的重要性。“重城市、輕農村”的現象屢見不鮮。國家醫療衛生發展重點向城市傾斜，農村和城市衛生事業發展差距逐漸擴大。另一方面政府還沒有認識到村級醫療機構對人民提供公益性的醫療服務的重要性，只是注重盈利性這一方面。

(3)長期的城鄉二元結構的影響。造成我國目前基本公共服務非均等化的一個重要原因就是城鄉二元結構，城鄉二元結構下形成的二元戶籍制度造成了我國公共衛生服務供給的二元化。在這種二元化的發展模式下，城鄉居民所享受的權利是不平等的，城市居民可以享受到農村居民不能享受的醫療衛生、教育等各項福利待遇，同時城鄉居民不能平等地享有公共衛生服務，阻礙了公共衛生服務均等化的進程。

三、加強農村衛生室建設的對策

1.增加衛生室建設的投資力度

在2009年新醫改之后，雖然各級政府都對農村衛生事業開始重視起來，也投入了一些資金用于農村醫療衛生室事業的發展，但是與其他事業相比，與城市醫療衛生事業發展相比，政府對于農村衛生室的資金投入力度還是不夠。要使農村衛生室得到發展，首先政府應該加大對硬件設施的投入力度，村衛生室醫療設備的短缺會極大地阻礙其正常醫療工作的進行，要加大村衛生室硬件設施的投入來改善農村醫療條件，提高醫療服務的質量。在政府資金短缺的情況下還可以采取政府、村集體等多方籌資的方法來加大硬件設施的投入。其次對于村衛生室的建設資金，不應該都把壓力放在政府身上，而應該建立以政府為主導的多方籌集資金的制度，還可以根據自愿的原則，向村民集資或爭取社會公益資金來發展村衛生室。

2.縮小城鄉醫療衛生條件差距

農村衛生事業發展緩慢，衛生室發展緩慢還是因為長期的城鄉二元結構的影響。要發展農村衛生事業就要逐漸改變城鄉二元發展的現象，縮小城鄉醫療衛生條件差距。城市長期占據著好的醫療條件和資源，政府的一些政策也普遍向城市傾斜，使城鄉衛生事業發展嚴重不均衡，長期以來使城鄉衛生條件形成了很大的差距，因此，要加快城鄉經濟的協調發展。政府除了應該加大對農村地區醫療事業發展的直接投入，同時還要加大對農村地區經濟發展的扶持力度，通過促進農村地區經濟的發展，提高農村醫療衛生服務的供給能力。不斷縮小城鄉衛生條件差距。

3.完善農村醫療衛生的制度保障

從目前我國的整體情況來看，新農合制度是我國農村地區的主要醫療保障制度。新農合制度的推廣實施在一定程度上減輕了農民的醫藥負擔，減少了農民看病、治病的后顧之憂。但是這項惠及7億多農村居民的政策還是存在著很多缺陷，遠不能解決農村居民因病致貧這一問題。農村衛生醫療事業的發展不能僅僅依賴新農合這一種保障制度，而應該建立以新農合為主的多元化的農村醫療衛生保障體系，進而使那些在經濟上處于弱勢和貧困的廣大農民在醫療衛生上得到更大的保障和救助。除了新農合制度，還應當積極發展商業保險參與農村醫療衛生保障事業。這樣一來，既能使商業保險公司拓展自身業務，發展農村市場，也能減輕政府負擔，這對促進農村醫療衛生保障體系的完善和多元化發展有著重要的意義。

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（作者單位：燕山大學文法學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.035