BT模式建設(shè)項目管理對策探究

王毅

一、當前BT模式項目建設(shè)中存在的突出問題

（一）決策階段部分地方政府財政收入的增長無法支撐BT模式項目，存在盲目擴張固定資產(chǎn)投資規(guī)模的行為，既擾亂國家的宏觀調(diào)控政策，同時極大地損害施工承包方的經(jīng)濟利益，破壞市場秩序和市場環(huán)境；部分項目未辦理相關(guān)審批手續(xù)，特別是部分開工建設(shè)的項目融資方案未經(jīng)審批，存在回購風險；適用范圍不明晰，BT模式應(yīng)用泛濫。

（二）招標投標和合同簽訂階段，確定項目投資人不規(guī)范，部分項目確定項目投資人未招標；部分項目的設(shè)計、監(jiān)理或重要設(shè)備材料供應(yīng)單位未采取招標確定，部分項目招投標過程存在不規(guī)范行為等問題；部分項目簽訂的合同主要條款不完整，缺乏明確的項目回購價組成、利息或回報率的計算、約定等。

（三）建設(shè)階段，目前尚無規(guī)范BT模式方面的法律法規(guī)，BT模式中涉及的回購協(xié)議和融資擔保也缺少法律條款支持；建設(shè)過程中涉及環(huán)節(jié)多，項目相關(guān)方多，協(xié)調(diào)溝通難度大；項目違規(guī)分包問題突出，工程質(zhì)量難以得到保證。

（四）移交回購階段，部分地方政府財政有限，項目發(fā)起人存在回購資金不足的問題；項目投資人為了降低建造成本提高收益，對項目設(shè)計進行變更，如果項目發(fā)起人對變更的監(jiān)督不夠有力，會造成項目偏離設(shè)計意圖的風險，造成項目存在安全隱患；項目合同簽訂主要條款不完整，內(nèi)容、約定事項、違約責任和爭議解決方式等不明確，合同約束力不夠，可能產(chǎn)生多支付回購價款等問題。

（五）法律法規(guī)滯后。目前，我國及大多數(shù)省、市尚未制定B模式項目建設(shè)管理的法律法規(guī)，個別省、市制定相關(guān)管理性文件的條款或內(nèi)容也不僅統(tǒng)一、完整。

二、加強BT模式建設(shè)項目管理的對策

（一）提高項目決策的科學性

1.合理選擇融資模式。各級政府應(yīng)依據(jù)本地區(qū)財力實際，認真做好地方財力增長預測，科學分析本地區(qū)償債能力，在充分考慮政府性資金收支多年動態(tài)平衡，編制債務(wù)年度收支計劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)項目規(guī)劃，合理確定年度BT融資項目數(shù)量及融資規(guī)模的上限。在決策項目建設(shè)時，政府有關(guān)部門一定要結(jié)合建設(shè)項目的實際情況和地方政府財力情況進行比較選擇適合本地區(qū)項目建設(shè)的融資模式，只有在發(fā)揮各種融資模式優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，才能將決策風險降到最低程度，才能順利利用融資模式進行項目建設(shè)。

2.BT模式項目發(fā)起人要通過招標選擇有實力設(shè)計咨詢單位編制項目設(shè)計文件，保證勘察和初步設(shè)計文件、初步設(shè)計概算的編制質(zhì)量。

3.項目發(fā)起人要嚴格審查勘察和初步設(shè)計和概算文件，對于不具備專業(yè)能力的項目發(fā)起人可以采用委托工程咨詢機構(gòu)代為審查，根據(jù)審查意見對項目設(shè)計文件進行修改。

4.政府有關(guān)部門要對項目勘察和初步設(shè)計和概算文件進行審批，強化政府監(jiān)管的力度，規(guī)范項目決策行為，提高投資決策的科學性。

（二）規(guī)范項目投資人招標和合同簽訂行為

1.規(guī)范項目招投標行為。一是項目應(yīng)通過招標來確定投資人，對于特殊項目確實不適合公開招標的，也要經(jīng)審批后方可采用邀請招標方式；二是嚴格執(zhí)行項目招投標程序，在選擇項目投標人時，必須嚴格執(zhí)行招標程序，以保證中標單位的融資能力、建設(shè)管理及組織能力符合項目建設(shè)需要；三是通過招標確定工程造價，須采取公開招標方式確定僅以融資職能為主的投資人，還要采取通過招標確定施工單位和工程造價，為政府提供真實可靠的回購依據(jù)。

2.完善建設(shè)合同管理，明確風險責任。一是根據(jù)影響項目風險的關(guān)鍵因素，從合同層面上，來明確和約束項目發(fā)起人和投資人關(guān)于關(guān)鍵風險的分擔責任，從而對項目的風險進行合理地管理和防范，達到對項目控制管理的目的；二是項目投資人在進行項目審批方面面臨著許多行政管理上的障礙，為解決這一矛盾，建設(shè)行政主管部門在項目發(fā)起人和投資人簽訂合同后，應(yīng)該把合同作為項目法人變更的依據(jù)，保障項目投資人作為項目建設(shè)階段的法人主體地位，賦予項目投資人和項目公司合理的法律地位和權(quán)利。

（三）強化項目發(fā)起人、項目投資人的建設(shè)管理責任

1.強化項目發(fā)起人的建設(shè)監(jiān)管責任。項目發(fā)起人對工程質(zhì)量的監(jiān)管職責是重點監(jiān)管設(shè)計咨詢單位、施工、監(jiān)理及重要設(shè)備材料的位的選擇，嚴格執(zhí)行國家的相關(guān)法律法規(guī)，保證招標投標活動的合法性、公平性、公正性；加強建設(shè)過程中監(jiān)督管理，按國家有關(guān)規(guī)定進行竣工驗收工作。項目發(fā)起人對造價的監(jiān)管職責是委托設(shè)計咨詢單位對設(shè)計單位編制的初步設(shè)計概算進行監(jiān)督管理；通過監(jiān)管項目投資人的建設(shè)活動進行造價控制；在項目移交階段，項目發(fā)起人應(yīng)由政府相關(guān)職能部門（如財政、審計等）對投資人編制的價款結(jié)算報告書進行審核。項目發(fā)起人針對進度的監(jiān)管職責是及時辦理工程建設(shè)相關(guān)審批手續(xù)；監(jiān)督項目投資人按照合同工期進行建設(shè)；要會同項目投資人以及工程質(zhì)量、環(huán)保、檔案等政府職能部門，對項目是否按照設(shè)計要求實施、建筑施工和設(shè)備安裝進行全面檢驗；在項目單項驗收的基礎(chǔ)上，同時要組織對項目進行整體竣工驗收。

2.強化項目投資人建設(shè)管理職責。一是根據(jù)項目進展情況，制定優(yōu)化融資方案，籌集建設(shè)資金；二是按照工程進度結(jié)算情況和施工、設(shè)備采購等合同約定支付建設(shè)進度款，提高建設(shè)資金使用效率，同時對采購的設(shè)備、材料必須符合相關(guān)技術(shù)標準；三是嚴格按照施工圖組織項目建設(shè)，對確需的設(shè)計變更，也要與項目發(fā)起人、設(shè)計單位、監(jiān)理單位共同研究，提出最優(yōu)方案后，組織施工。

（四）加強項目的投資控制和回購價格審查力度

1.加強政府對項目的投資監(jiān)管力度，防范投資風險。一是各級財政部門應(yīng)將項目融資納入本級政府性債務(wù)規(guī)模管理，加強風險預警和控制，對高風險地區(qū)或償債嚴重困難的地區(qū)，相關(guān)主管部門應(yīng)及時進行風險提示通報，各級政府有關(guān)單位應(yīng)按規(guī)定及時將項目融資信息錄入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)。二是重點環(huán)節(jié)監(jiān)管。政府通過合同或協(xié)議授予項目投資人的投資建設(shè)權(quán)，項目的投資、建設(shè)行為由投資人負責進行，政府委托相應(yīng)的單位對項目進行全過程的監(jiān)督管理，嚴格規(guī)范投資人的建設(shè)行為，重點監(jiān)管項目建設(shè)的質(zhì)量、安全、造價、工期，確保項目投資人嚴格履行合同要求。

2.合理確定項目回購合同價格，強化BT項目回購結(jié)算價款的審查。一是對于政府而言，在與項目投資人進行合同談判之前就要確定回購總價款的關(guān)鍵影響因素，便于政府選擇有利于自身的回購方案；二是通過項目概算和公開招標合理確定回購價格，對關(guān)鍵要素要在招標中予以明確，確定合理的回購合同價格；三是政府有關(guān)職能部門（如財政、審計部門）應(yīng)建立和完善對項目回購價格的審核制度。

3.按期支付回購資金，體現(xiàn)政府誠信。一是回購資金按期到位，項目建成后，政府組織相關(guān)單位對項目驗收合格后，投資人將項目移交給政府，政府按照約定支付回購款，移交回購階段是項目獲得成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府必須抓好項目回購資金的管理工作，確保回購款的落實到位；二是嚴格履行回購擔保，回購資金到位是建立政府對投資人的信用，回購擔保則是政府對金融機構(gòu)的信用，只有建立良好的信用，金融機構(gòu)才敢大膽借錢進行項目的建設(shè)。

（五）完善BT融資模式項目相關(guān)法律法規(guī)

1.健全BT模式運行法律機制。一是結(jié)合融資項目建設(shè)實踐，規(guī)范的BT融冬模式項目建設(shè)管理制度，建立BT等等相關(guān)融資模式管理基本法律體系，規(guī)范融資行為，按照《中華人民共和國預算法》等法律規(guī)定，建立和完善本地區(qū)BT項目的管理規(guī)定，如明確BT等融資項目的決策機制；融資計劃要列入同級財政預算管理，債務(wù)要納入同級財政預算管理；重大事項應(yīng)經(jīng)同級人大審批，明確發(fā)改、財政及主管部門的職責；規(guī)定投資人的確定須經(jīng)公開招標、投資人應(yīng)具備的條件等。二是建設(shè)主管部門制定規(guī)范可行的《BT項目合同范本》。在合同中要明確BT項目發(fā)起人及投資人的權(quán)利、責任等，明確項目回購總價構(gòu)成、回購條件、回購期和支付方式以及法律責任等，明確BT項目回購要經(jīng)同級審計機關(guān)審計，并以審計結(jié)果作為回購的依據(jù)，加強BT項目回購、交工驗收和資產(chǎn)移交。

2.不斷提高政府管理服務(wù)水平。一是進一步加強政府決策者對BT模式的認識，加強其對于BT模式的支持和鼓勵，便于采用BT模式進行項目建設(shè)的順利實施；二是對參與BT模式建設(shè)的有關(guān)人員進行相關(guān)知識的培訓。采用BT模式進行項目建設(shè)時，每一個環(huán)節(jié)對其參與人員都有較高的專業(yè)知識的要求，具有相關(guān)的專業(yè)背景對于搞好這項工作十分重要。