財政報賬制存在問題及對策

呂登壇

財政報賬制是縣區級政府加強項目資金管理的一種重要手段，在保障資金安全、保證專款專用方面發揮了積極的作用。所謂財政報賬制，是財政部門設立財政專戶管理項目資金，設立會計賬薄核算項目資金，在項目實施單位申請和財政部門審核各類資料和票據的基礎上，向項目實施單位撥付資金，實施單位依據審核后的資料，到財政專戶報賬的一種資金管理制度。目前，按照國家規定實施財政報賬制的資金主要有農業綜合開發資金、扶貧資金等少數專項資金。可是現在許多地方政府根據管理需要也要求本級預算安排的項目資金實行財政報賬制，如本級財政安排支農、新農村建設、農田水利建設、畜牧、移民、環境治理、一事一議、基本建設等資金都實行財政報賬制，出現財政報賬制擴大化的趨勢。具體在財政部門農財、基建、國庫集中支付執行等機構報賬。可以說現在財政報賬制種類繁多，形式多樣。

一、財政報賬制存在的問題

（一）財政報賬制中會計責任主體不明晰

目前，財政報賬制普遍實行的是財政部門設立會計賬薄核算項目資金，最終全部將會計資料歸集到財政部門，項目實施單位無任何會計資料。依據《會計法》的規定“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”，“會計機構、會計人員依照本法規定進行會計核算，實行會計監督”，但實施財政報賬制以后，項目資金由實施單位使用，由財政部門管理和會計核算，如何落實項目實施單位與財政部門在資金管理上的會計責任主體確實值得商榷。財政部門雖然負責項目資金管理但不參與項目日常管理，只能對原始票據的合法有效性進行審核，對項目資金支出的真實性、完整性無法進行會計監督；而項目實施單位雖然負責項目實施但不承擔具體財務管理職責，出現重項目管理忽視財務管理的現象，會計責任主體難以落實。也有的項目資金經層層撥付，會計責任主體更是難以落實。這種會計責任主體不明確性，不利于項目資金監管責任的落實，影響到財政資金安全高效使用，具有較大的財務風險。

（二）單位項目資金管理不規范

本來查閱單位的賬簿就可以了解單位資金的收支全貌，既包括經常性經費收支情況，也應該包括項目經費收支情況，因為這些賬簿由其保存，能夠方便提供。但實行財政報賬制后，項目實施單位的項目資金在財政部門報賬，而且也不是在財政部門一個機構一套賬內反映，而是在財政部門許多機構許多套賬內反映，要弄清該單位收支情況需要耗費大量人力財力，絕非易事。財政報賬制也使得項目實施單位多頭申請經費、多頭報賬成為可能。在經費安排上，有些項目主管部門單位既可以向上級項目主管部門申請項目工作經費，本級財政部門也按照定額標準預算安排了一定的運轉經費，資金較為充裕，當年無法安排支出形成較多結余；在資金使用上，部分支出項目單位既可以選擇在財政報賬經費，也可以選擇在本級預算安排經費中列支。這種項目資金管理模式，不僅分散單位資金使用規模，也不便于財政財務收支監督管理，不便于經費預算控制，容易造成資金閑置浪費。

（三）不利于項目資產管理

按照規定項目實施后形成的公益性資產作為待核銷資產移交有關部門管理，形成固定資產移交使用單位在會計賬簿登記。實行財政報賬制后財政部門不了解項目資產狀況，項目實施單位不了解項目財務狀況，出現了資產建設、使用、管理等各環節脫節，使得項目實施后形成的資產難于移交管理，形成資產的流失、損失或者無人管理。

（四）財政報賬制財務管理不規范

一般來說上級要求實行財政報賬制管理的項目資金有相應的資金、項目管理辦法及會計核算辦法，而地方政府實行財政報賬制管理的項目資金幾乎沒有相應管理辦法和會計核算制度，項目管理、資金使用、會計核算具有較大的隨意性，特別是在會計制度選擇上，有的按照總預算會計制度核算，有的按照行政單位會計制度核算，也有的按照事業單位會計制度核算，有的按照建設單位會計制度核算，更有的自設會計科目核算，核算結果差異較大。也存在財政報賬專戶多頭開戶、會計出納一肩挑等問題。上述問題的存在不利于項目資金規范管理。

二、完善財政報賬制的對策

（一）規范報賬憑據

財政報賬制最早來源于財政扶貧資金報賬制，依據財政部財政扶貧資金報賬制管理辦法的規定，財政扶貧資金報賬憑據包括：項目立項批準書或采購合同，項目實施計劃書，報賬申請單，費用支出明細表及實施中發生的各項費用應據實填寫，并附上各種有效的支出憑證的復印件。可以看出，財政報賬憑據的支出憑證是復印件并不是原件，這種情況下財政報賬憑據僅僅是備查的憑據，財政報賬制形成的賬簿是備查賬，并不是正真意義上的會計憑證，也不能形成正真意義上的會計賬簿。項目資金支出憑證在項目實施單位報銷，收支情況在項目實施單位會計賬簿反映，會計主體仍然是項目實施單位。因此我們所有的財政報賬資金都可以借鑒財政扶貧資金報賬制辦法，支出原始憑證經財政部門審核后留存項目單位記賬核算，財政部門使用支出憑證復印件報賬，項目資金仍由財政部門管理。這樣既可以落實財政部門的監管責任，也能夠落實項目會計責任主體，形成相互監督相互制約的機制，歸還財政報賬制本來面目。

（二）減少、歸并財政報賬制的種類

實行財政報賬制的核心就是要發揮財政部門資金監管職責，但是隨著財政制度的改革，國庫集中支付的推進，財政資金集中到財政部門國庫管理，資金使用單位只有資金使用額度，不管理實體資金，財政部門可以對資金管理、使用、會計核算全過程進行管理、控制，基本可以滿足原實行財政報賬制時對資金監管要求，所以要減少、歸并現有財政報賬制的種類。只有法律、法規或國務院、財政部文件以及國際金融組織或外國政府貸款、贈款協議條款規定才可以稼立財政專戶，地方財政因管理需要設立財政報賬專戶，也應經財政部核準，并要制定相應資金管理核算辦法，便于規范管理。未經財政部核準的財政報賬專戶應及時撤銷，資金歸并到保留財政專戶內管理，或者轉入國庫單一賬戶，由財政國庫部門管理項核算。

（三）加強財政報賬制形成資產的管理

一是財政報賬制形成的待核銷資產，由項目實施單位在項目實施完畢后編制資產清單，由財政部門審核后及時移交有關單位使用、管理，提高項目資產使用效益。二是財政報賬制形成的固定資產，由財政部門編制資產清單，及時轉使用單位在會計賬簿登記，防止國有資產流失。

（四）改變項目工作經費管理辦法

現有項目工作經費管理辦法對支出范圍規定較粗，存在與單位公用經費支出難于分割、辨別的現實。因此應該取消項目工作經費財政報賬制，取消與經常性經費雷同的工作經費，項目實施工作經費由財政部門統一預算安排，上級項目管理單位計劃安排的項目工作經費歸并到單位經費賬簿分科目核算，便于經費考核、控制與監督。

（五）實行財政與項目實施單位定期對賬制

對上級安排一些規模較大又需要單獨考核的項目資金，實行財政報賬制是一種較好的選擇。但是財政報賬制更多的是考慮財政部門對項目資金的監管，項目管理單位對項目資金、資產管理的參與不夠。即使財政部門用支出憑證復印件記賬，項目實施單位用原始支出憑證記賬，但是資金仍有財政部門管理，資金變動狀況不能及時在項目實施單位會計賬簿反映，項目實施單位無法按照資金狀況合理安排支出，既有可能出現資金閑置現象，也有可能出現超預算（計劃）安排支出的現象，由于會計人員的差異也容易出現財政與項目單位會計核算結果不一致的問題。因此在制度安排上要規定雙方按時對賬，資金管理上以財政部門為準，及時將資金收入、余額情況通知項目單位記賬、對賬，其他會計核算以項目管理單位為準，會計報表雙方簽字后生效。只有這樣才能保證雙方核算的一致性，確保雙方共同履行項目資金管理職責。