國家審計對權力運行發揮制約和監督作用的思考

張輝

文藝復興時期，法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾提醒世人：“一切有權力的人都容易濫用權力，而且他們使用權力一直到遇到有界限的地方才休。這是一條萬古不變的經驗。”19世紀英國歷史學家、下議院議員阿克頓勛爵也曾諫言：“權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗。”以此來提醒人們警惕權力的濫用和無度。在現代文明的發展進程中，“制約和監督權力”也就成了國家治理的重要命題。從法治角度而言，行使權力就應承擔相應的責任，權力的授予必然伴隨著責任的規定。公共權力與公共責任相對應，理應受到制約與監督。

一、權力制約與監督系統

權力的制約與監督是一個系統工程。目前，我國的權力制約與監督系統有政治監督、經濟監督、法律監督、群眾監督、輿論監督等。其中，政治監督包括政黨監督（包括黨內監督和民主黨派監督等）、立法監督、行政監督（包括內部行政監督和外部行政監督等）和司法監督等；經濟監督包括審計監督、財政監督、金融監督、稅務監督、工商監督等。經過多年的發展，我國已經初步形成了一個從上到下、從內到外、相互之間有機聯系的監督制約機制。在這個體系中，具有綜合經濟監督職能的審計處于重要地位。

與權力制約與監督系統中的其他經濟監督形式相比，審計監督具有綜合性、獨立性和專職性。財政、金融、稅務、工商等監督形式都是對經濟活動的某個方面進行監督，而且與其管理職能結合在一起，而審計是對經濟活動的全過程和經濟生活的全方位進行監督，審計機關是唯一專司經濟監督職能，處于較高層次，可以對其他經濟監督部門實施再監督。審計機關在依法行使審計監督權的過程中，不受其他行政機關、社會團體和個人干涉，具有較強的獨立性。審計監督的專門性則體現在監督人員的專業性和監督技術的專用性。從社會發展史來看，經濟越發展審計監督就越重要。政治監督、經濟監督、法律監督最初是合在一起的，隨著經濟社會的發展和經濟活動的日益復雜，出現了專門的監督機構和專職人員。我國古代的審計監督常常置于御史監察之中，這種以御史為主的機構地位高、權力大，直接由皇帝指揮，“在政治上督察百官的奸邪逆惡，經濟上彈舉百官贓罪，司法上會同司法部門明察大案”。目前國外的審計監督與政治監督、法律監督也存在密切的關系，比如由立法機構的審計機關和行政機構的審計機關組成的美國國家審計機構，擁有司法權的法國審計法院和擁有行政監察權的韓國監察院等。

二、國家審計是權力運行制約和監督體系的重要組成部分

加強對權力的制約和監督，是現代社會文明建設的必然要求。黨的十八大把“健全權力運行制約和監督體系”作為推進我國政治體制改革的一項重要工作任務，做出了明確的部署和要求。習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的重要講話中進一步指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第十部分明確指出：“形成科學有效的權力制約和協調機制。加強和改進對主要領導干部行使權力的制約，加強行政監察和審計監督。健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制‘三公經費支出和樓堂館所建設”，充分體現了國家審計在國家治理，強化權力運行制約和監督體系中的作用之重要。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。”

國家審計是權力制約和監督體系中的重要組成部分，我國國家審計的性質和職責決定其在權力制約和監督中的地位和作用。我國憲法確立了國家審計獨特的使命——它既是國家決策權的參與者，又是國家執行權的監督者。國家審計特有的職能使其能夠完整參與國家權力運行的全過程，并將對建立健全權力運行制約和監督發揮重要的作用。科學的決策需要有效的執行方能實現，有效的執行同樣也是國家治理目標達到的關鍵。如何提高政府的執行力，及時糾正政府在決策執行過程中發生的偏差，督促各級政府遵守中央制定的標準和規則，是國家對權力運行過程予以監督的重要環節。各項決策的執行，需要行政權力的行使作為保障，對權力的監督是憲法賦予國家審計的重要使命。

我國的憲法和法律規定兩種針對行政權的監督方式，一種是監察監督，另一種是審計監督，兩種均為行政內部監督形式。國家審計的監督比起監察監督，有其自身無法替代的優勢。“監察監督目前由于與紀檢部門合署辦公，對行政權力的監督最終以落實個人的黨的紀律責任為中心，簡而言之是‘對人的。相反，國家審計主要是‘對事，審查的是被審計的政府部門對其所被賦予的行政職權是否有效行使，以及對上級政府決策的執行，對財政資金是否合規運用。”國家審計對行政權力的監督能夠更好地關注決策的執行效果，更好地從國家權力運行的角度實現權力之間的制約。

三、國家審計進一步發揮對權力制約和監督作用的路徑

我國目前經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，腐敗在一些領域易發多發，在有些領域還十分嚴重。全球化和信息技術的發展，極大地拓展了個人的自由度和社會活動空間，加快了我國政治民主化進程，全社會對于權利的主張和保護權利的意識空前提高。在這一背景下，如何對公共權力進行有效的制約和監督，保障人民的“權利”不受侵害，保證人民授予的公共權力真正用來為人民謀利益，是我國政治發展過程中面臨的亟待解決且極具挑戰性的課題。

當前，權力濫用較多是以經濟上的貪污腐敗為主，部分領導干部利用手中權力從經濟領域進行違法犯罪是我國當前腐敗現象的重要特征。腐敗現象從經濟領域和直接管錢管物的部門蔓延到負責審批錢物的機關，從一般行政管理部門蔓延到黨政領導機關、司法機關、組織人事等要害部門，滲透到社會生活的各個層面。腐敗者的行為也已經不足于個人物質揮霍，而是以聚斂財富、積累個人資本為目的，對利益追求多從實物形態轉向貨幣形態，或利用掌握的權力炒賣證券、股票、房地產和土地。但凡經濟領域中的違法犯罪活動一般都要通過資金往來和賬目反映出來，因此，審計機關在審計過程中，通過采取適當的技術方法，便可查出貪污盜竊、行賄、偷稅漏稅、套匯、走私、造假賬、化預算內為預算外、以及損失浪費等經濟犯罪行為。這是審計的優勢，是其它監督部門難以做到的。近幾年，各級審計機關集中力量，選擇那些重點領域、重點部門和單位、重點項目和資金進行重點審計，發現了大量腐敗問題。這就能夠對經濟領域的權力濫用形成有效的制約與監督。

黨政機關領導干部和企事業單位主要領導人員掌握一定權力，是黨和政府意志、政策、法紀法規的貫徹者和執行者，其行為和執政情況直接影響到黨的威信和政府的形象，也直接影響黨群關系和干群關系。加強對領導干部考察和管理，是加強權力監督的重要措施。審計通過對財政財務收支和有關經濟事項的真實性、合法性和效益審計檢查，可以量化領導干部的政績，剔除虛假水分，查清或發現較隱蔽的經濟問題，給以客觀公正的評價，審計結果作為考察和任用干部的重要參考依據。對領導干部進行經濟責任審計，是新形勢下黨中央、國務院賦予審計機關的重要職責，是審計對權力制約與監督的一項重要措施，是干部監督管理機制中不可缺少的重要環節。任期經濟責任審計的全面實行，使審計監督手段運用到干部監督領域，進而形成了紀律監督、組織考察和審計監督相結合的新的干部監督管理機制。新的干部監督管理機制實現了部門職能互補，在工作上各司其責，相互協調，強化了對權力的監督力度。經濟責任審計有力地推動了審計機關對權力的制約與監督的法制化和規范化進程。一方面，促進建立健全領導干部經濟責任審計的操作規范，完善責任評價體系，進一步擴大經濟責任審計的試點范圍，促使各級黨委、政府和組織人事、紀檢監察及政法部門對經濟責任審計成果的運用，將此項工作推向一個新階段，使其真正成為對領導干部實施權力監督的有效機制；另一方面，規范對權力實施審計監督行為，積極推動相關法律法規的制定，增強了審計機關實施權力監督的工作力度和客觀公正。