基于績效的政策落實跟蹤審計初探

馬珂

一、現狀和問題

這些年，各地審計機關通過積極摸索和努力實踐，政策落實跟蹤審計取得了一定的成效，一些跟蹤審計報告引起了各級黨委和政府、部門的高度重視，查出的問題許多被上級審計機關采用，有的還被政府領導批轉到有關部門和區縣政府研究整改，促進了政策落實不及時、不徹底以及不作為、慢作為等問題的解決，有的還促進了相關領域的改革。但是，客觀地看，目前審計機關開展的跟蹤審計內容更多的還是以資金、項目等活動的真實性、合法性的審計業務為主，對如何真正督促政策落實的績效方面還比較少。筆者搜集了西安市本級自開展跟蹤審計以來的審計項目資料，并進行了統計分析，發現由于跟蹤審計缺乏具體的衡量指標，嚴格意義上講，這些項目可能稱之為在傳統績效審計基礎上進行的督促政策落實審計更為準確。存在的不足，主要表面在：一是審計程序、報告內容等方面，仍然沿用傳統的審計制度依據，有的耗時過長，這與跟蹤審計本身就是要督促抓政策落實的初衷不太相符。有的審計工作開展不規范，有一定的隨意性。如對評價依據、評價標準、評價內容都在摸索，還不象常規審計已經有固定的模式和套路，便于操作；二是審計建議較宏觀，對跟蹤審計發現的問題描述不細；三是有的審計由于各種原因，未能揭示深層次原因，審計效果不理想，等等。

二、問題產生的原因

一是跟蹤審計尚處在摸索階段，制度體系不夠完善。由于不同的跟蹤審計項目，涉及不同的政策措施，跟蹤審計評價的標準、內容和方式都不一樣，因此跟蹤審計具有廣泛的不確定性和復雜性。基層審計機關在跟蹤審計的規范層面上，缺乏相應的跟蹤審計法律法規、跟蹤審計準則、跟蹤審計指南等規范性的約束，這與績效審計就缺乏制度體系是相關聯的。目前，在國家層面上，除了《企業效績評價操作細則》、《國有資本金績效評價規則》、《國有資本金績效評價操作細則》等，尚可看作是績效審計配套規范之外，至今還沒有一套詳細的、普適性的政府績效審計指南出臺。這使得在開展政府績效審計時對于審計程序、取證方式、報告內容、成果編制等方面沒有明確的規范準則，導致實際工作無章可循，隨意性較大。

二是人才結構方面不能完全適應審計轉型。政府績效審計涉及各行各業，面對的問題多種多樣，這就要求審計人員不僅要具備開展傳統財務審計應當具備的會計、財務、審計業務等知識，還要懂得包括經濟、法律、管理、統計、工程、市場、經營、統計、戰略、社會學、心理學等多方面的知識，并具有熟練的計算機操作技能。基于績效的跟蹤審計，要求審計人員更要具備較強的政治素養、政策水平和綜合判斷能力。目前來看還達不到要求，主要表現是審計人員老齡化、學歷層次不高、專業結構單一等，因此還有待于從年齡、學歷、知識等方面進行進一步優化，不斷提高審計人員綜合素質。

三是基于績效的跟蹤審計開展較少。當前絕大多數審計項目還是以財政財務收支真實性、合法性為主，基于績效的跟蹤審計開展較少。從西安市本級2010年至2014年開展的審計項目看，五年間西安市本級績效審計（包括結合型審計和完全獨立績效審計）的業務量只占年初計劃總量的6.54%，說明西安市審計局在實際工作中完成的績效審計業務過少，主要精力還是集中于真實性審計。在實際完成的6.54%的績效審計項目中，52.38%是獨立績效審計，47.62%是結合型審計，也就是真正意義的績效審計，只占全年總審計量的3.43%。

四是缺乏科學量化評價指標體系。由于政策的多樣性、復雜性，審計人員對政策落實的績效很難用同一套評價指標來評估所有審計項目的績效水平，必須針對不同的政策類型和審計項目自行構建和開發相匹配的績效評價指標體系，再加上缺少相關經驗可以借鑒，實際當中主要依靠審計人員個人的主觀判斷進行，主觀性、隨意性較大，帶有一定的局限性，質量的穩定性也難以保證。使用這樣的評價指標體系開展的跟蹤審計評價，其績效結果會直接影響到審計的公正性和客觀性，不利于跟蹤審計的質量管理和風險控制。

（一）著眼長遠發展，加快完善基于績效的跟蹤審計制度規范

充分借鑒財務收支審計的審計規范，制定系統性好、操作性強的跟蹤審計績效評價準則、操作指南等相關規范。此規范應包含三部分：通用規范、專用規范和審計報告規范。通用規范是指對跟蹤審計績效評價的范圍、內容、目標以及對審計人員的道德和執業素質的約束要求；專用規范是指針對具體審計事項現場操作程序的約束要求，這些現場操作程序包括計劃準備階段、實施操作階段、結果報告階段和跟蹤整改階段；審計報告規范是對跟蹤審計績效報告的撰寫、內容、注意事項等方面的約束要求。需要注意的是，在績效評價規范中，要對績效評價事項、審計目的、審計程序、審計評價、審計報告等基本形式作出明確、具體的規定，以利于審計人員用嚴格的標準來進行績效評價，從而增強跟蹤審計評價的規范性，促進跟蹤審計績效評價法制化、規范化和制度化建設。

（二）加大人才隊伍供給側結構性改革，進一步優化審計人才結構

針對跟蹤審計績效評價人才不足的現狀，可以通過提高審計人員綜合素質，優化審計隊伍人員結構和聘請專業人才（政府購買審計服務），來滿足審計業務人才不足的現狀。按照一專多能原則，加強對審計人員的培訓和后續教育，促進審計人員專業知識多樣化，使其盡快成長為具備開展跟蹤審計績效評價的復合型人才。按照優勢互補和動態平衡原則，對一些政策性強、專業性強的政策跟蹤審計內容，可以采取在相關職能部門聘請政策顧問，從高校或社會廣泛招聘迫切需要的工程、法律、計算機等專業人員，以優化績效審計人員結構。通過購買社會服務來滿足跟蹤審計和績效評價發展的需求，引入社會優秀審計力量的加入，共同供給政府績效審計公共服務。另外，還可以通過定期崗位輪換、外聘專家參與審計等柔性人才流動措施，增加績效評價的科技含量，改善跟蹤審計績效評價工作的質量。

（三）發揮好重點項目的酵母作用，推進基于績效的跟蹤審計快速發展

目前可以考慮有側重點的選擇一些具有標志性、示范性的跟蹤審計項目，組織精兵強將，集中開展幾個專項的跟蹤審計，并有側重地對其中績效評價的內容予以重點關注，做出一兩個或者幾個跟蹤審計的樣板，利用這些項目和參與審計的骨干力量，再逐步推廣，由點到面，由易到難，邊實踐邊總結，穩步推進，逐步提高，最后形成大范圍多角度的推廣跟蹤審計、全體審計人員重視跟蹤審計、全面促進跟蹤審計的工作格局，探索出一條具有自身特色的跟蹤審計新路子。同時，還可以考慮目前跟蹤審計頻次較高的實際，在首次開展某一類政策措施跟蹤審計時，先挑選一兩項主要的政策內容來審計，在隨后的同類項目展開時再逐次選擇其他內容，這樣通過不斷堅持、逐漸循環，既能突出重點，摸索經驗，又能逐步形成對該項政策內容的全覆蓋。

（四）建立科學量化的績效審計評價體系

1.關于跟蹤審計績效評價標準。根據目前開展跟蹤審計的需要，跟蹤審計評價標準可首先區分為強制性標準和非強制性標準進行制定。強制性標準是依據黨中央國務院政策措施，具體規定各級政府部門（被審計單位）必須落實政策的工作任務、達到的標準、實現的目標，沒有協商性，是基本標準，也是最低標準。非強制性標準是各級政府和部門（被審計單位）根據自身情況，可以采用更高標準、更廣范圍、提前進度自愿達到的目標，具有協商性，比較富有彈性。從目前跟蹤審計開展的情況來看，更多的是要督促落實強制性標準，先促進各項政策措施落地。

2.關于跟蹤審計績效評價指標體系。跟蹤審計評價體系可以考慮從三個方面來建設：（1）政策落實的全面性。這部分主要反映和體現跟蹤審計內容的寬度。要按照政策內容的縱線設置幾條主線，區分主干和支干，賦予不同的權重。可以“圍繞一個中心，抓住三條線，突出三個要素”來設置評價要素。即：圍繞政策措施中與各個相關部門的職責和分工這個中心，抓住政策落實、項目進度、資金使用三條線（簡政放權、風險防控在基層內容較少或者沒有），三個要素是指各部門落實分工任務的計劃書、路線圖、時間表。通過“一三三”，把政策措施落實的情況變為直觀、可控、可評的量化指標，也有利于跟蹤審計的組織實施。（2）政策落實的及時性。這部分主要反映落實政策的時間維度，體現出各級貫徹落實的動作、力度、速度。從當前一段時間來說，是跟蹤審計首先要重點關注的內容，也是黨中央國務院要求審計機關開展跟蹤審計的初衷目的。主要應圍繞下面幾個時間點來設置要素，政策、項目、資金下達、批復的時間，本級組織實施、批復下達的時間，資金下達到項目單位的時間，項目單位第一時間組織實施項目的時間、當前的最新進度等，并將這些時間點與當初政策、項目文件所要求的目標時間進行比對，做出初步評價。（3）政策落實的有效性。這部分主要反映政策措施落實的效率、效果等深層次問題。有效性主要體現在政策措施、項目資金的經濟、社會和環境三個方面，各項指標應圍繞此來設置。比如本地貫徹落實黨中央國務院政策措施是否結合了本地實際情況，出臺的相關文件是否存在“水土不服”問題；結合本地實際時，總體精神是否符合黨中央創新、綠色、開放、協調、共享的發展理念，有沒有與之相抵觸甚至相違背的做法；設立項目是否倉促上陣、論證不足、無法落地的問題，在項目資金管理、使用過程中，是否存在損失浪費、擠占挪用等問題，維護政策落實的嚴肅性，提高資金使用效益，確保政策落地的質量。

3.關于跟蹤審計自身的績效評價，要注意把握好三個銜接：一是政策銜接。國務院出臺的穩增長政策是面向全國的，一般原則性、指導性比較強，而各地的具體情況往往又千差萬別。基層審計機關要注意及時、全面收集當地省、市黨委政府為落實中央政策制定的文件、規定，并以此為依據實施審計。審計中要注意，有時國務院政策在當地并不一定每一項都有對應的文件和落實措施（越是往基層，這樣的情況可能越多），這可能恰恰是當地結合實際抓落實的表現。但一定要緊緊盯住當地黨委政府文件中明確的各項任務和計劃。二是方案銜接。基層審計機關的實施方案要與上級審計機關的工作方案相銜接，只有上下銜接，才便于組織實施。審計機關內部相關業務處室組織實施跟蹤審計的方案要銜接，互相之間必須注意在審計內容上互相補白，在節奏上要此起彼伏，形成有利于政策落實的環境。三是項目銜接。按照目前審計署的安排，跟蹤審計每季度上報一次情況，每半年為一個周期，依次循環、重復進行，形成持續審計、督促落實的氛圍。這就要求在實施當中，要注意同一政策措施的跟蹤審計項目，前后之間要做好銜接工作，既要在審計內容上互相銜接，還要注意以前審計查處問題整改落實的銜接。通過不斷地關注以前查處問題的整改，促進各項政策的不斷落實，發揮好審計政策落實“監督員”的作用。

圖片新聞

近日白水縣審計局召開專題會議，組織全體干部學習了《陜西省黨政干部鼓勵激勵辦法（試行）》《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）、《陜西省推進省管干部能上能下辦法（試行）》三項制度。會后縣局以各股室為小組進行了專題討論，局辦公室將“三項機制”內容復印下發至各領導、各股室，并提出該局相關制度要求。

（陳麗蓉）