加強企業國有產權變動審計監督

殷洪偉

一、企業國有產權變動的涵義與主要原則

企業國有產權變動主要是指國家出資企業及其所屬全資、控股和參股企業國有產權轉讓、劃轉、抵押、質押、擔保、增資擴股、股權回購、公司制改造、分立、合并、解散等引起國有產權權屬變動或比例增減的行為，以及國家出資企業及其所屬全資、控股企業設立新公司和對其他公司投資的行為。

現代企業制度的基本特征是“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，而企業國有產權變動首先要求的就是發生變動的企業國有產權權屬應當清晰；其次要求企業國有產權變動應當遵循公開、公平、公正的原則，遵守嚴格的核準及備案程序，遵守國家法律、法規、規章和有關政策規定，有利于國有經濟布局和結構的戰略性調整，促進國有資本優化配置，保護國家和其他各方合法權益。

二、當前企業國有產權變動存在的主要問題

近年來，通過對省屬國有企業審計發現，部分省屬國有企業在企業國有產權管理及其變動中還存在一些問題，應引起高度重視。

（一）變動的企業國有產權權屬不清。主要體現在國有大中型企業因主輔剝離、輔業改制、企業兼并、重組改制等以及因歷史原因形成的一些集體所有制形式企業存在的國有資產權屬不清，產權界定不明，致使國有資產隱性流失。

（二）企業國有產權變動的可行性論證及盡職調查不充分，風險分析不足。表現為部分國有企業在對外投資、戰略重組等涉及企業國有產權變動過程中，對企業財務承受能力、經營管理能力以及市場定位、產品營銷、融資能力等技術，經濟、運行環境以及其他方面的可行性論證不充分，對企業經營、管理、資金、法律、政策以及政治等方面風險預判不足，應對、化解及分流風險措施不當。項目盲目投資，致使國有資產存在損失或潛在損失風險。

（三）企業國有產權變動未嚴格履行相關核準備案程序。部分國有企業主要負責人對企業產權變動理解不深、認識不透，在涉及企業國有產權的變動事項中，未嚴格按照相關規定，履行相關核準及備案程序。將國有資產監督管理部門核準的事項變通備案，該備案的事項變通為由監管企業直接審批或推遲備案等，國有資產監管存在漏洞。

（四）資產評估不實，企業國有資產存在損失風險。國有企業在實施兼并重組及對外投資時，需要對原有資產進行評估，以便作為交易依據。而實際操作中，部分國有企業的主管部門為了盡快實現國有資產的變現，僅以固定資產的賬面價值作為確認結果，忽視國有企業專有技術、商標權和商譽等無形資產的存在，企業國有資產存在損失風險。

（五）行政管理部門行為越位導致企業并購效益降低。在市場經濟條件下，政府作為社會經濟行政管理者，其行為定位應當是政策引導和協調服務。通過對省屬企業的兼并重組及對外投資審計情況來看，部分國有企業資產重組、產權轉讓等業務都或多或少存在各級行政管理部門操作的痕跡，企業資產重組、產權流動雖進入市場交易，但企業產權交易行為已過分行政化。審計發現這些企業實施兼并重組行為的目的大多是為虧損企業尋找出路，解決企業職工的就業等社會問題，行政管理部門要求由本省一些優質企業兼并那些嚴重虧損、資不抵債的企業，但行政化操作的結果卻致使優質企業可能背上沉重的包袱，導致并購效益低下。

三、企業國有產權變動審計監督應把握的重點

一是企業國有產權是否清晰。深化國有企業體制改革的根本方向是建立和完善現代企業制度。要按照現代企業制度的要求，對國有企業進行規范的公司制改革，完善法人治理結構，打造產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學、自主經營、自負盈虧的市場競爭主體和法人實體。產權清晰則是建立現代企業制度的根本要求。要依據《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》、《集體企業國有資產產權界定暫行辦法》以及《企業公司制改建有關國有資本管理與財務處理的暫行規定》等相關規定，對國有大中型企業在主輔剝離、輔業改制、企業兼并、重組改制以及因歷史原因形成的一些集體所有制形式企業中國有產權，遵循“誰投資、誰擁有產權”的原則，本著實事求是、公正、公平的原則依法進行產權界定，維護國有資產所有者及經營使用者的合法權益。

二是企業國有產權變動是否充分論證。國有產權變動應當遵守國家法律、法規和有關政策規定，有利于國有經濟布局和結構的戰略性調整，符合企業發展戰略，維護國家和其他各方合法權益。企業國有產權變動應當做好可行性研究，重點對產權變動的必要性、可行性及對公司未來的發展和職工就業的影響等進行研究。要真正把論證過程置于產權變動前期的首要位置，審慎企業投資；要強化項目投資論證過程，遵循科學的投資論證程序，扎實做好基礎性資料收集工作，掌握充足而可靠的信息資料；要通過建立有效的企業內部控制規范，強化論證、決策的風險意識，優化企業分散風險、規避風險的能力。

三是企業國有產權變動是否嚴格履行決策程序。按照《企業國有資產監督管理暫行條例》以及《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》等相關規定，國有產權主體、產權變動企業要嚴格落實重大事項報告制度，履行相應的內部決策程序以及國有資產監督管理部門核準及備案程序。對企業國有產權變動涉及產權轉讓的，須嚴格按照相關規定，在國有資產監管部門指定的產權交易機構公開進行交易。

四是企業國有資產是否有效評估。按照《企業國有資產評估管理暫行辦法》的相關規定，對國家出資企業及其所屬全資、控股和參股企業整體或者部分改制重組、合并、分立、破產、解散、產權及資產轉讓、置換、資產租賃以及收購非國有單位的資產等引起國有產權權屬變動或比例增減以及對外投資行為，均應按照規定嚴格履行資產評估程序。企業產權持有單位應當向資產評估機構如實提供有關情況和資料，并對所提供情況和資料的真實性、合法性和完整性負責，不得隱匿或虛報資產。對評估結果及時向國有資產監督管理機構履行核準或備案程序，自覺接受監督檢查。依據國有資產監督管理機構下達的資產評估項目核準文件和經國有資產監督管理機構或所出資企業備案的資產評估項目備案表，及時辦理產權登記、股權設置和產權轉讓等相關手續。

五是是否有效減少行政干預，自主經營、自負盈虧。黨的十八大對國有企業發展的總體戰略部署，就是要國有企業建立現代企業管理制度，優化國有資產管理體制，完善和加強國有經濟布局和結構的戰略性調整，把企業逐步引入社會、推向市場、使企業完全成為自主經營、自負盈虧的市場主體和經營主體。對政府引導的對部分虧損企業的兼并重組，國有企業不但要妥善解決目標企業職工就業等社會問題，更多的是要整合盤活現有資產，注入資金，找準市場及產品定位，充分發揮國有企業資源配置優勢，激發企業的發展動力，提升發展潛力，引導目標企業重歸市場，實現政府作為社會經濟行政管理者在政策引導和協調服務的真正目的。