FTA項目成果摘要

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FTA項目成果摘要

編者按 一直以來，FTA通過工作小組和專家網絡，對G20國際稅改的重要議題進行專題研究。在第十屆稅收征管論壇大會上，FTA提交了5份重要的專題報告，涉及稅收高級分析、借力技術優化稅收征管、稅務服務提供者在中小企業稅收遵從中的角色轉變、稅收管理部門與能力建設、合作性稅收遵從等方面，展現了當前全球稅務機關征管改革的潮流并為各國稅務機關進行征管改革提供了指引與參考。其中，能力建設的項目報告是由中國和加拿大稅務機關牽頭完成的。由于5份報告篇幅很長，我們僅對報告的摘要進行了翻譯，力求體現報告的主要結論性成果。*五篇報告摘要的翻譯和出版已得到OECD版權部門的授權。翻譯的質量及與原文的一致性由譯者承擔。如出現翻譯文本與原文不一致的地方，應以原文文本為準。

稅收管理中的高級分析：使數據發揮作用#原文為英文，由OECD出版，標題為：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256453-en ? 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

本報告介紹了2015年3月都柏林高級分析會議后，稅收征管論壇（FTA）主持開展的對分析應用和新興分析工具技術兩項工作流程的研究結果。本工作報告基于18個FTA成員稅務機關填寫的調查問卷中的有關信息和觀點。

“高級分析”是使用統計技術來對因果關系做出預測和推理的一種實踐。預測和推理都是稅收管理的日常任務。從是否選擇一個案例進行審計，到欠稅管理的下一步決策，以至于研究與納稅人的溝通方法，稅務官員經常要對其行為可能產生的影響做出預測并得出結論。從這個角度來說，高級分析不是為了達成任何根本性的新目的：它只是試圖去執行這些任務，并且依靠數據做出判斷。

高級分析提供了一個非常有價值的工具來提高稅收管理的有效性。高級分析最初用于審計案件的選取，其應用范圍不斷延伸和擴大，現在已經被用于優化欠稅管理流程，安全備案、審查支付的合規性，提高納稅服務質量，以及了解政策變化的影響等多個領域。因此，高級分析正在成為稅收管理中執行與戰略決策的能力基石。

伴隨應用的擴展，分析技術的使用范圍也逐步擴大。征管手段由最初使用一般性、概括性的模型識別投入—產出審計模式，逐步過渡到利用高級分析團隊，對每種風險類型建立差別化模型，對每種觀點建立納稅人自我對應，使用非監督學習模式來識別新風險，并且將預測模型與經驗設計相結合，創造出有針對性的且以事實為依據的應對方案。

這種應用范圍的擴展帶來了一系列組織機構和技術上的挑戰。建立一個有效的高級分析部門需要管理者組建一支敬業且有凝聚力的團隊（以確保質量控制和構建能力），同時也要讓分析方法在組織中得到更加廣泛的應用（以在分析和運營團隊之間建立有效的工作關系）。因此，高級分析部門的領導者需要在集權與放權之間尋求一個平衡點。集權用來支撐內部凝聚力，放權用來讓分析方法在組織中得到更加廣泛的應用。調查結果表明，在發展的早期階段，集權可能更加合適，但隨著分析部門的成熟，管理方式也會向放權化方向轉化。

一旦確定了組織結構和組織文化，管理部門就必須確定如何管理高級分析項目，以應對其復雜性和不確定性。分析活動在性質上類似于研發項目，其結果是通過探索過程得出的。因此，大部分管理部門正在采取迭代、“測試并學習”的方法，使用例如敏捷方法或跨行業數據挖掘標準流程方法，并通過定期改寫以對新的數據和反饋進行增量改進。典型項目的新穎性也為高級分析部門全程跟蹤項目增加了負擔：詳細評估和主動對管理部門進行相應調整是任何高級分析活動都必不可少的環節。

除了來自于組織機構和項目管理的挑戰，管理部門也面臨著關于分析軟件和程序設計的復雜決定。盡管商業分析軟件仍然占主導地位，但許多更成熟的分析功能已通過R語言等各種開源工具（open-source tools）開始測試了。相比商業方案，開源技術提供了巨大的成本優勢，并且能夠使管理部門在前沿技術被納入主要商業軟件包之前，做好全面部署工作。然而，這些新技術對管理部門自身的能力帶來了更新、更嚴格的要求，管理部門必須意識到，他們不能通過創造一套新的技術來解決單個IT問題。

最后，管理部門必須經常管理數據，以確保數據適合被用于分析目的。如果管理部門希望充分利用高級分析所提供的機會，那他們要做的不僅僅是記錄并存儲大量的信息，還必須重新考量其信息評估、收集和管理方式。管理部門需要確保數據被當成分析過程中的關鍵信息，而不是僅把其當作經營活動的殘留信息。因此，需要把數據當做重要資產并對其進行認真主動的管理。這意味著IT部門是高級分析的重要基礎。具體來說，要嘗試建立具有代表性（而不僅僅是數量大）的數據集，并積極尋找及整合新的數據源（無論數據源是內部的或外部的，結構化的還是非結構化的），最終形成一個對納稅人偏好、行為和風險進行分析的價值信號分析模型。即使在國際信息交換不斷拓展的大背景下也是如此，信息交換不斷拓展包括國別報告（BEPS第13項行動計劃）和金融賬戶信息自動交換通用報告標準（CRS）等。

基于本報告的發現，FTA鼓勵各成員認真考量組織機構和技術方面的重要機遇，持續分享他們在高級分析方面的經驗和所得。尤其建議稅收征管機構分享關于以下幾點的知識：

·高級分析技術已經發揮了效用的實際應用領域；

·提高分析能力的最佳做法，特別是如何利用開源技術；

·最有助于提高分析效果的數據源和數據類型。

借力先進技術，優化稅收管理：大數據、門戶解決方案和稅收生態體系門** 原文為英文，由OECD出版，標題為：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Technologies for Better Tax Administration: A Practical Guide for Revenue Bodies， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256439-en ? 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

顛覆性技術正在重塑全球經濟，創造著形形色色的新產品、新服務，以及新穎的商業模式。與此同時，互聯網、門戶解決方案、社交媒體、移動平臺、云計算和大數據等，為社會大眾提供了各種全新的機遇。如此種種，也挑戰著稅收管理部門的工作方式，為其開展稅收征管，向納稅人提供幫助，并鼓勵他們參與到稅收工作之中提供了新的機會。

在2015年3月稅收征管論壇（FTA）管理局會議上，各國稅務局長對俄羅斯聯邦稅務局（FTS）提出的一項提議表示支持，即由其主導一個項目來探討如何借力信息技術的最新進展強化稅務機關的服務能力，特別是在電子化服務和數字化服務方面。

本報告集中討論了兩方面的技術內容：大數據管理、智慧門戶解決方案與生態體系（Natural Systems）。這些技術幫助稅務機關改變現有運作方式、納稅服務提供方式和遵從風險管理的方式，更重要的是，形成一種納稅遵從負擔更低并更具實效的環境。

對于稅務機關而言，這些技術促使其從不同角度思考業務工作，審慎地分析其產品、服務和業務模式能否有效支撐21世紀的稅收管理。這種將稅收體系作為一個整體進行的根本性反思，遠遠不局限于通過新技術使現有的運行方式更加便利，或者在現有產品和業務流程中添加數字化服務。它要求稅務機關思考在各項稅收職責中，應當在哪方面加強管理，更重要的是，如何管理。為了適應這種全新的環境，稅務機關需要思考的內容很多，特別是以下幾點：

·如何更快速地響應納稅人對于現代化電子服務和數字化服務的期望；

·如何更加積極主動地回應飛速且不可預期的變化；

·如何確保業務架構能夠與時俱進，并能夠支撐更為及時的數字化服務、平臺整合及簡化的集成需求；

·如何通過擴展服務手段和新技術對納稅行為進行干預，從而調整遵從策略；

·如何具備新的能力，營造數據驅動和智能引領為特征的文化。

對于大多數納稅人來說，他們對政府的內部運作并不感興趣，通常也不愿意花費時間和精力，來詳細了解如何遵從稅收法律及規章。因此，稅務機關必須思考如何對自身進行更好的定位，幫助并引領納稅人獲得其需要的服務。許多稅收管理部門目前采取的是生命周期方法（A life event approach），需要涉及其他政府服務和事項。只有當稅收管理部門充分了解納稅人，并有能力利用數字技術提供新型服務時，這種方法才能發揮其效力。

大數據技術使稅務機關有機會從現有數據中提煉出更優的業務價值。通過針對各種新型能力的投入，向納稅人提供新的更為便捷的服務，并能夠創造新的工具，幫助稅收管理部門提供積極主動的服務，并且更好地管理和應對包括避稅、偷漏稅和騙稅在內的各種稅收風險，改善其他針對性的服務，包括欠稅征繳或進行社會性支付。

獲得實時或接近實時數據，能夠將來為稅務機關創造更多的機會。通過掌握并分析已經發生的交易，稅務機關能夠考慮如何支撐其實時或接近實時的稅款評定。他們還可以設法將稅收體系的特征與納稅人用于其自身經營活動或完成其銀行業務等個人活動的自然體系相結合。而且，這些技術還可以使稅收管理部門有機會以具體交易、納稅人或事項的內在風險為依據，實現差異化服務。

本報告探討了因利用大數據而使稅務機關獲得的機會。在探討過程中，本報告明確了大數據的資產價值，提出大數據可以使稅務機關實現潛在的業務價值，并強調稅務機關需要具備新的能力，才能提高其數據驅動程度，并從其數據資產中產生價值。

許多稅收管理部門已經開始利用高級分析，協助管理與納稅人的互動。雖說這類實踐在大多數稅收管理部門中還處于起步階段，但已經取得了積極成果，稅收管理部門加大對這些技術的投入，以期通過實現更加以客戶為中心的工作方法和服務，改善稅收遵從，降低納稅人負擔，進而增加納稅人的信任和信心，優化業務效率和稅收征管。

本報告還探討了將智慧門戶解決方案與生態體系用于稅收管理，具體包括：

·將大數據技術與門戶網站和將或生態體系相結合產生的機會；

·能夠促使向納稅人提供現代化服務的智慧門戶網站設計的關鍵特征；

·推進稅務機關與軟件開發商和企業之間的合作，共同設計并向納稅人提供現代化的服務。

最后，報告還就如何確定各自數字化發展的成熟度，向各國稅務機關提出了建議。通過利用大數據管理、智慧門戶網站和生態體系的數字化成熟度模型，各國稅收管理部門可以自行評估其數字化發展的成熟度，并確定需要進一步予以關注的領域。

稅務服務再思考：稅務服務提供者在中小企業稅收遵從中的角色轉變** 同P15注解。

稅務服務傳統上是由稅務師、會計師和其他稅務從業人員提供的。這種局面現在正發生著改變。技術進步使多種新型服務得以產生，例如在線記賬和歸檔。移動設備的大批量使用和“機對機”通信等新技術，使高度集成化的系統成為可能。在這些系統中，稅務已融為中小企業日常運作的組成部分。本報告概括闡述了技術和商業方面的相關動向，以及在此基礎上形成的新型稅務服務方案。本報告還探討了這些動向如何影響著中小企業、稅務服務提供者和稅務機關，以及這三者之間開展合作的方式。

這些發展動向的前景頗為廣闊。對一直以來面臨較高遵從成本的中小企業而言，新的發展能夠以更低的成本，為它們帶來更優的服務。稅務機關能找到機會，將稅務嵌入商業運營流程之中，從而促進遵從；以更系統化的方法替代以往傳統的個案化方法，從而降低成本。

與新技術相伴而來的是，新商業模式和新進入者出現在稅務服務市場中。在軟件開發、數據分析或其他與稅務無關的領域中，這些新進入者可能擁有核心能力。他們提供改良的服務，即傳統稅務服務提供者提供的現有服務的數字化版或自動化版，或者提供完全新型的稅務服務或與稅務相關的服務。

本報告凸顯了稅務服務市場發生的以下變化：

·稅務服務提供者的角色轉變。從進行常規數據錄入和存儲的會計員，轉變為具有高度專業技能的顧問，并從軟件供應商那里得到越來越多的軟件支持；

·稅務服務提供者的角色拓展。傳統稅務服務提供者有望拓寬其業務范圍，不再局限于稅務服務的傳統范圍（例如他們可能開始提供更為通用化的商業服務，或者可能轉而成為軟件公司）；

·新型稅務服務提供者進入市場。軟件開發商或收銀機供應商也會開始提供稅務服務。這些新的稅務服務提供者可以提供改良的服務，即傳統稅務服務提供者提供的現有服務的數字化版或自動化版；或者從長遠來看，他們也可以提供完全新型的稅務服務。其他新進入者可能來自于銀行、電信（移動）或其他未知行業。

稅務機關可以運用不同類型的網絡策略，以便和稅務服務提供者開展合作。這些策略應當與稅務機關宏觀的納稅遵從管理策略保持一致。

本報告提出了四類基本的網絡策略。這些策略可以分為更封閉的策略（特別著眼于稅務過程）和更開放的策略（著眼于范圍更廣的商業流程），也可以分為“政府驅動”策略和“社會驅動”策略。許多國家的稅務機關在實踐中已經與稅務服務提供者開展合作，因此大多數稅務機關會針對具體情況，綜合運用這些策略。

對于尚無完整的稅務服務提供者基礎設施的國家，新技術（如在線服務和移動支付）的使用將使這些國家獲得新的機會，向中小企業提供基礎設施。尤其是在發展中國家和新興經濟體中，移動電話和智能電話的普及，將有助于促進稅收遵從。本報告認為，在這一領域進行深入研究將會有所裨益。

本報告鼓勵各國稅務機關：

·在本報告提出的網絡策略的基礎上，思考稅務服務提供者在中小企業稅收遵從中可能發揮的作用。

·培養“感知能力”，關注并掌握稅務和其他商業服務領域中的技術和商業發展動向，評估是否有機會借助這些發展動向，在中小企業更廣闊的生態系統中促進稅務服務的整合。

·評估其自身在促進稅務服務發展中的作用，與其他政府部門及商業伙伴開展合作，制定標準，落實質量監控和改善制度體系。考慮有無監管的必要也是此項評估的一部分。

·采用結構化的方法，開展與稅務服務提供者和其他相關方的合作。這一方法以用戶體驗和需求為中心，并使各方目標一致，路線清晰，共同學習。稅務機關應該意識到其參與這些活動可能會帶來的公眾期望。

·繼續與FTA的其他成員分享與稅務服務提供者開展合作的最佳實踐和經驗，促進在這一領域中的深度合作。

稅務部門與能力建設：共同的挑戰** 原文為英文，由OECD出版，標題為：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256453-en ? 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

維持可持續發展、提升自主水平、實現良好社會治理、經濟增長和社會穩定，這些都對各國國內資源的動員和利用，提出了越來越高的要求。行之有效的稅收體系正是其中的關鍵組成部分，對于發展中國家來說尤其如此。與此同時，落實G20稅改重點，即稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）和自動情報交換（AEOI），同樣要求發展中國家更多地參與國際稅收對話，從而確保以全球性的解決方案應對全球性的國際逃避稅問題。

有鑒于此，稅收合作現已達到了前所未有的高度。在多方面的國際利益相關方通力協作之下，大量的工作已經完成和正在開展，其目的都是為了幫助發展中國家進行稅收能力建設。特別值得一提的是，2016年2月，針對由國際貨幣基金組織（IMF）、經濟合作與發展組織（OECD）、聯合國（UN）和世界銀行集團（WBG）聯手打造稅收平臺的提議，二十國集團（G20）財政部長和央行行長們表示歡迎，并呼吁各方提供建議，建立相關機制，以幫助確保有效地落實技術援助項目，包括各國如何為稅收項目和直接技術援助提供資金。各相關國際組織在將于2016年7月舉行的G20財政部長和央行行長會議上反饋其建議和意見（詳見2016年2月G20公報）。

稅收管理部門是稅收能力建設過程的核心。在各國稅收管理部門之間分享實踐經驗，建立并維持互動關系，對于有效的合作至關重要。雖然對于各個發展中國家來說，其發展重點和所處的具體環境迥然不同，但共同提高稅收征管的普遍標準仍然是稅收管理部門面臨的極其重要的問題。FTA成員在稅收管理能力建設中發揮著重要作用。本報告闡述了FTA及其成員如何能夠更好地組織起來，通過協調一致、成本節約的方式為能力建設作出貢獻。本報告充分理解并認可由各個國際組織（IMF、WBG、聯合國開發計劃署（UNDP）和OECD各相關部門）以及地區性組織所開展的引領性工作。在此基礎上，本報告試圖從稅收管理部門的角度提出看法，其中部分內容涉及G20稅改重點，部分內容則更具普遍性，目的是對能力建設方面目前正在開展的工作有所補充完善，避免重復工作。

本項研究是基于前期現狀摸底和在FTA成員間開展的問卷調查而形成的成果，融合了由9個國家組成的特別工作組的意見和建議。綜合以上各項，得出如下結論：

·對于稅收管理部門來說，國際合作極其重要，其重要性甚至可以上升到戰略高度。在一個日益一體化的國際稅收體系中，FTA成員以外國家的參與和合作是互利互惠的，也是全球稅收管理發揮其效力的核心之所在。這對于BEPS和AEOI的持續實施，也十分重要。

·通過參與國際性或地區性稅收組織，或對發展中國家稅務部門直接提供雙邊援助，FTA成員可以在支持能力建設方面發揮關鍵作用。

·援助提供方稅務部門開展能力建設援助活動的方式方法，將大大影響援助活動的效果和效率。對援助提供方稅務部門來說，健全的能力建設戰略有助于使援助重點落在最需要之處，能夠加強稅務部門與國內其他部門協調合作、采取“政府總動員”（whole-ofgovernment approaches）整體協調一致實施的方式，使能力建設活動實現最佳效果；能夠確保長期穩定的資金支持，以幫助稅務機關更加系統化地組織援助項目；能夠強化對能力建設活動的跟蹤評估，以便更加系統化地規劃能力建設活動并評估其成效。

·隨著能力建設需求不斷提高，相關知識和技能不足，促使稅務機關在提供援助時要采取更加靈活的方式開展工作。在實踐中，這不僅僅要求稅務機關同其他能力建設參與方強化協調合作，以避免重復性活動并互相分享最佳實踐，還要求稅務機關在能力建設領域進行突破和創新。在此背景下，全球性在線工具“知識共享平臺”等解決方式的應聲出臺，可使稅務機關與稅務組織與對方之間更廣泛地即時分享知識、經驗及創新實踐。該平臺是能力建設的一個補充性的技術工具，通過信息共享和遠程培訓，能夠在BEPS和AEOI的實施方面提供援助。

·對于援助方稅務部門能力建設援助的一般性方法的價值和運用，值得進行深入探討。FTA可以借鑒其某系成員在此方面的先進經驗，并充分利用其與發展中國家及相關國際組織的關系，對該問題進行進一步探討。

從上述結論出發，本報告提出四項主要建議，用以指導FTA及其成員初步開展工作：

1. FTA及其成員采用并推進通用稅收征管能力建設框架。本報告制定了一個理論性框架，以幫助各國及國際組織確定援助對象、制定項目規劃、優化工作排序、做好跟蹤評估。雖然這仍在起步階段，但對于稅務機關和國際組織來說，該框架為進一步探索一個成熟的能力建設援助項目模型提供了良好的開端，以幫助其更好地配置資源，這不僅有利于稅務機關自身征管能力的提升，也有利于更好地協調援助方在能力建設領域開展的活動。

2. FTA及其成員在其轄區范圍內努力運用“整體政府”方法，幫助強化各國國內的能力建設工作。在這一領域已經展現引領作用的國家，亦意識到這種方法的益處，已逐步將稅收管理工作與社會經濟發展相結合。通過采取“政府全動員”整體協調的實施方式，在提供援助國家的稅收管理部門、社會經濟發展部門和財政部門中，其優先工作事項及響應反饋都是一致的。這將促使為提高稅收管理部門能力所作出的努力更有針對性，更加可持續。

3. FTA及其成員參與知識共享平臺建設。知識共享平臺在其建設初期旨在形成各方之間更為密切的合作，提高知識共享的效率，以支持能力建設；其最終目的是要被所有感興趣的各國稅務部門所利用。FTA成員都十分愿意在實現知識共享方面有所創新，因此，FTA將設法投入人力物力，以更好發揮新技術帶來的利益。作為重要的合作方，FTA將加入知識共享平臺“編委會”，共同管理知識共享平臺，包括其管理的協調和內容的整合，幫助推動和引導該平臺未來的發展。

4. FTA建立能力建設網絡，以便和其他方面開展的工作對接。當前國際社會正在開展大量的能力建設活動，國際和區域性組織間的合作水平也已達到前所未有的高度。由于FTA的部分成員即為這些組織和項目的成員，由此可以有更多的作為，帶動FTA及其成員支持和優化這些項目，從而為各方創造相互的、實實在在的利益。該網絡在其初期將：

a） 啟動相關工作，進一步改進能力建設框架；

b） 建立并強化與其他組織和項目之間的合作關系；

c） 探索有助于實現與其他組織更好合作的方法。

合作性稅收遵從：建立更好的稅收控制框架** 原文為英文，由OECD出版，標題為：OECD （2016） "Executive summary"， in OECD （2016）， Advanced Analytics for Better Tax Administration: Putting Data to Work， OECD Publishing， Paris， DOI: http://dx.doi.org/10.1787/9789264256453-en ? 2016 Journal of International Taxation in China for this Chinese edition

稅收控制框架（TCF）是內部控制系統的組成部分，旨在確保企業納稅申報和相關披露的準確性和完整性。TCF在體現合作性遵從概念的嚴肅性方面，發揮著核心作用。

本報告由OECD稅收征管論壇大企業項目組（FTA LBP）撰寫，該項目組成員由大企業稅收專家組成。項目組在2013年5月發布了一份關于合作性遵從的報告——《從強化關系到合作性遵從框架》（簡稱“2013報告”）。在此之后，他們繼續開展了相關工作，本報告就是這些工作成果的體現。其中指導意見的內容得益于和OECD商業及工業顧問委員會（BIAC）下屬的稅收委員會成員以及大型會計師事務所中為跨國企業提供咨詢服務的從業人員的討論。

本報告的目的在于提出指導意見，以期對企業設計并運作其稅收控制框架，以及稅務機關以（自愿）合作性遵從關系為背景，調整針對各個大企業的風險管理策略有所幫助。關于合作性遵從關系，FTA關于稅務中介作用的研究報告（OECD， 2008）、2013報告，以及2013年9月BIAC關于國際商業的稅收原則的聲明，都已做了闡述。

本報告的主要結論是，如果參與合作性遵從的跨國企業，其稅收控制框架確實以行之有效為目標，如果企業能夠實現透明，向稅務機關完整地披露其稅務風險及相關信息，那么就可以大大縮減稅務機關對企業納稅申報表核查和審計的程度與范圍。在這些情況下，稅務機關就可以信賴其所收到的納稅申報表，并且相信其中所反映的不確定稅務狀態及其他有問題的稅務情況，將會受到相應的關注。

基于上述結論，以及大企業項目組和稅收征管論壇的工作，本報告提出如下建議：

1. 對于承諾加入合作性遵從系統的企業，不少FTA成員關注的是如何評估這些企業的風險管理系統、結構和政策。對此，這些成員國（地區）應該：

——仔細研讀本報告的內容，著眼于分析理解如何才能最佳地評判這些稅收控制框架。

——利用稅收控制框架，通過有效地管理遵從風險，包括以提供確定性換取透明度，不斷探索強化合作性遵從模型的各種途徑。

2. 關于風險管理系統的評估，本報告建議FTA成員國（地區）：

——形成自己獨有的企業風險管理系統。

3. 關于如何從稅收的角度獲得這些系統可靠性的更大保障，本報告建議FTA成員國（地區）：

——評估是否可以發布更多的指導意見，旨在確保稅務風險得到披露。

（本組文章由陳新** 陳新 現工作單位為江蘇省蘇州工業園區國家稅務局。翻譯）

責任編輯：韓 霖 王 平 高 陽 趙薇薇 周 優

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