我國行政訴訟和解制度研究

摘 要 我國行政訴訟法明確規(guī)定行政訴訟不適用調解，但司法實踐中涌現(xiàn)出大量“明撤訴，暗和解”的現(xiàn)象。近年來，隨著行政案件的多樣化以及行政主體履行行政管理職能方式的變化，行政訴訟中的和解問題被提了出來。本文從我國行政訴訟和解制度的現(xiàn)狀出發(fā)，通過比較分析的方法，探索在我國構建行政訴訟和解制度的必要性和可行性，以彌補我國現(xiàn)行行政訴訟制度中單一的裁判方式的不足。

關鍵詞 行政訴訟 和解制度 糾紛

作者簡介：張彥濤，福建省泉州市豐澤區(qū)人民法院，研究方向：行政訴訟法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.151

一、行政訴訟和解制度的現(xiàn)狀

行政訴訟和解制度是，當事人以解決行政糾紛為目的，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內，當事人在自愿、平等的基礎上，在處分權限內由協(xié)商溝通、諒解、達成協(xié)議，就有關事情在判決前達成合意，經(jīng)人民法院確認后終結訴訟程序的行為。行政訴訟和解不僅僅是實體法律行為，同時也是一種訴訟行為，它具有這雙重性質，最后都是終結了行政訴訟程序，對行政訴訟程序發(fā)生了直接的法律效力。

雖然我國法學理論中有關于行政訴訟調解的概念，但我國行政訴訟卻是不允許當事人調解的。我國《行政訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”可見，人民法院在審理行政案件的過程中，是不能夠對行政案件主持行政機關和行政相對人調解，于是，就在從法律上將行政訴訟調解制度排除在外，但是因此有很多問題。一是行政案件行政機關和行政相對人，行政機關具有優(yōu)勢地位和較大的資源，行政相對人處于弱勢地位，官官相護，案子審理期限很長，法院不獨立，在現(xiàn)行體制下，相對人權益的實現(xiàn)必須借助社會力量，如沒有和解制度，行政相對人的合法利益的保護可能只是一句空話，官民矛盾也可能進一步激化。二是以行政相對人大量以撤訴的方式終結訴訟，固然在一方面能夠提高了法院審判效率，節(jié)約司法資源，但由于該制度并無正式納入中國的現(xiàn)存法律體系中，即使當事人達成了所謂的和解協(xié)議，法律也是不對其進行保護的，行政相對人風險恒高，無法約束行政機關，在第三人不參加的情況下，和解也極有可能侵犯第三者的合法權益。

然而，《行政訴訟法》第51條卻又規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”從中可見，在行政案件中適用調解雖被法律所禁止，但適用和解卻并未被禁止。通常，行政訴訟中行政相對人撤訴大多數(shù)是與行政機關“和解”的結果，只是法律并未明文規(guī)定，因此不以和解協(xié)議或調解書來結案。可見，通過行政訴訟和解的方式解決行政訴訟撤訴的問題，是大量發(fā)生的。

如此，必將產(chǎn)生以下后果：

第一，在行政訴訟和解制度正式立法之前，人民法院不能和解，用和解制度來處理，法院面臨風險。由于立法的滯后性，法律規(guī)定存在缺陷，法院從事上述活動時，將沒有約束和監(jiān)督，權利濫用的現(xiàn)象將不可變，法院在“名不正，言不順”的情況下，進行調解，不具有說服力。再則，由于行政訴訟和解制度立法沒有規(guī)定，難免導致各地法院隨意適用，歪曲制度本意，加上程序不健全，法官依經(jīng)驗而不是依法辦案，必將導致制度在適用過程中的異化。

第二，和解協(xié)議達成后，難以約束行政機關。特別是當行政機關不履行和解協(xié)議后，行政相對人缺乏救濟手段，無法保障其合法權益。我國《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）規(guī)定，行政訴訟中的撤訴，從性質上可以分為兩種：一是申請撤訴，二是推定撤訴。但《若干解釋》第36條規(guī)定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。”法律規(guī)定本身就存在互相矛盾，如行政機關不履行和解協(xié)議，行政相對人的合法權益保障就只是一句空話，不具有執(zhí)行性。

二、構建我國行政訴訟和解制度的必要性以及可行性

（一）構建我國行政訴訟和解制度的必要性

1.實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟與效率的需要：

訴訟經(jīng)濟和效率，是行政訴訟的重要價值，它的只要目的和含義，本指在訴訟過程中，以訴訟成本最低化，實現(xiàn)法律效益最大化，盡可能減少人、財、物和時間的消耗，迅速解決糾紛，終結相關訴訟程序。在訴訟的發(fā)展變化過程中，當事人是享有訴訟權利的，其權利的行使表現(xiàn)在，其可以通過上訴、再審等方式來捍衛(wèi)自己的合法權益，盡管該權益有時會在事后證明完全是錯誤的。這樣一來，司法資源就大大的浪費了，從時間、財力上來衡量，當事人雙方均花費巨大，造成訴訟的不經(jīng)濟性。加上行政訴訟一方當事人固定為行政機關，在我國的司法環(huán)境中本身處于優(yōu)勢地位，弱勢地位的享有者則是相對人，因此，就存在這樣一種情況，行政相對人耗時耗力，但最終結果卻又是不可預測的，在執(zhí)行上可能又會遇到執(zhí)行難的問題。因此，建立行政訴訟和解制度，不僅是解決行政糾紛及時性的需要，也能節(jié)約司法資源的需要，建立和完善該制度，可以減少雙方時間成本，降低訴訟成本，只要雙方符合自愿平等的原則，通過行政機關的主動履行，達到既維護了行政相對人的合法權益也維護了行政機關權威性的雙重目的。

2.建立多元化糾紛解決機制的需要：

行政爭議歷來存在著不同的救濟方式，且這種救濟方式應當是多元化的。但目前的現(xiàn)狀是，沒有統(tǒng)一的行政爭議救濟體系，問題很多很復雜，許多行政相對人窮盡所有的救濟方式后，還是不能夠很好的解決問題，不能實現(xiàn)其合法權益的保護。因此，將行政訴訟和解制度納入行政爭議救濟體系中，不斷完善這種方式，就可以實現(xiàn)雙方的互補，戰(zhàn)略共贏。此外，行政訴訟和解制度在糾紛解決方式中，也存在其他方式無法取代的價值屬性。

簡單來說，行政訴訟和解的價值表現(xiàn)在：一是從結果看，和解協(xié)議從性質上是雙方協(xié)商一致以及妥協(xié)的產(chǎn)物，和解相對于剛性的行政復議、行政訴訟來說，有利于訴訟的迅速解決，從根本上化解糾紛，迅速恢復社會秩序，從而達到低成本、高效率解決糾紛，確定法律狀態(tài)；二是從過程和程序自身價值看，行政訴訟和解是雙方直接對話，具有溝通協(xié)商解決的讓步機制，對于雙方在程序中權利的行使，是柔性化的，滿足了普通的正義需求。人們在理想的狀態(tài)下達成的共識，對于程序參與者而言，即使退讓，也值得遵守，因為這是雙方的共識，是相對真理，雙方均會遵守，除此外，程序參與方的情感需要，以及價值，也在這個過程中得到了相當?shù)膶崿F(xiàn)，怨氣得到了撫慰，對于雙方的合作信任關系，以及加強政府一方行政職能的實現(xiàn)也是有很大好處的。

3.完善行政訴訟制度的需要：

馬克思在論述法與社會的關系時，曾指出，社會不是以法律為基礎，那是法學家們的幻想，相反地，法律應該以社會為基礎。由于我國法律并沒有明確規(guī)定行政訴訟和解制度，也沒有明確規(guī)定不能適用行政訴訟和解，并且在司法審判實踐中又迫切需要這種制度去化解當事人之間的行政矛盾糾紛；立法的滯后性和缺陷，使行政訴訟和解具備正當性。現(xiàn)今社會處于不斷的變化中，法律不能隨便更改，否則將喪失權威性和穩(wěn)定性，但是，法律不可能向消費品一樣，可以照顧到人類生活各個方面，當新問題、新情況不斷出現(xiàn)時，法律的滯后性就不能很好的為社會生活服務了。此時，在法律無明文禁止的情況下，行者機關大可打著行政自由裁量權的旗號，將行政訴訟和解制度濫加使用，必將帶來許多問題，由此可看出，建立我國行政訴訟和解制度，是十分緊迫的任務。

所以，構建行政訴訟和解制度，不僅關系到我國法律的權威性和統(tǒng)一性，也有助于我國的行政訴訟制度糾紛解決機制單一性的解決，從而實現(xiàn)化解行政糾紛的形式多樣化。

（二）構建我國行政訴訟和解制度的可行性

1.行政自由裁量權客觀存在，使該制度的建立具備了一定的現(xiàn)實基礎：

行政自由裁量權，通常是指行政主體在行政法律規(guī)定的范圍內，基于一般法律原理，在符合行政目的的前提下，予以相關事項合理判斷，自由、自主決定作為或不作為，以及如何作為的權力。現(xiàn)代法治的一個重要特征，是從形式主義法治走向實質主義法治，故現(xiàn)代行政的方式，從機械行政走向能動行政，從消極行政走向積極行政，是一個重要的趨勢，行政機關不得不擁有大量行政裁量權，以滿足社會生產(chǎn)發(fā)展的需要。現(xiàn)代社會情況錯綜復雜，行政機關的管理活動也復雜多樣，法律本身即已賦予了行政機自由裁量權。現(xiàn)代法治一般認為，行政機關在不損害國家利益、公共利益的前提下，可以根據(jù)實際需要處分其行政權力，行政機關在作出行政決定時有一定的選擇空間，只要不違法，在這個空間內作出任何行為都是可以的，故行政權力的自由裁量確實為該制度的建立奠定了現(xiàn)實基礎。

2.我國行政法上關于公權力絕對不可處分的觀念已開始動搖消解：

在現(xiàn)代社會，公權力理論經(jīng)歷了重大變化，主要是從原本的權威于國家之上，朝著協(xié)商、合作精神轉變，伴隨著這一轉變，服務和合作精神逐漸成為主導，這體現(xiàn)了現(xiàn)代行政法的人文精神，是進步的。現(xiàn)代公權力理論，雖然弱化了強權理念，但豐富了服務、合作、協(xié)商等，在理論基礎上奠定了公權力合法有限地處分的基礎。在行政法律關系中，鑒于政府與公民間永遠只是命令與服從的關系，這在某些時候也不完全符合現(xiàn)代契約精神，故現(xiàn)代行政法正逐漸回歸到“社會本位”的人文精神層面，在行為模式上、理念上逐漸轉變?yōu)槌珜Х张c合作，行政行為在一定程度上也可以理解為行政機關主導、社會公民參與下的服務行為。通過行政機關、行政相對人的合理的協(xié)商，達到和解解決問題，行政機關作出更符合相對人意愿的行政行為，在根本上是符合現(xiàn)代行政法理念的。同時，行政自由裁量權的存在，對國家公權力如何行使和處分提供了法律依據(jù)，從而突破了“公權力不得處分”的法律觀念，為行政和解奠定了基礎。

3.構建行政訴訟和解制度并不違背現(xiàn)行法律法規(guī)的基本精神：

從《行政訴訟法》第50條“人民法院審理行政案件不適用調解”的文義來看，法律僅規(guī)定不適用調解，并沒有說不適用和解，也即：法律并沒有禁止法院通過和解的方式解決糾紛。所以，僅從法律條文來看，是不適用調解，而非不適用和解。如當事人達成和解協(xié)議，法院也是可以結案的，因為糾紛已經(jīng)解決。此外，從《行政訴訟法》第51條“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”的規(guī)定來看，法院也是可以通過非裁判的方式，最終達到裁判目的，即由原告自愿撤訴或行政機關主動改變原具體行政行為，這是有法律明文規(guī)定的，所以，行政訴訟和解制度并不違背現(xiàn)行法律法規(guī)的基本精神。

三、結語

綜上所述，行政訴訟和解制度擁有著廣闊良好的前景，雖然在目前的司法實踐中應用不廣泛，但確實存在法律進一步適用及規(guī)范的空間，司法實踐中，越來越多的法院也傾向于將之應用于行政爭議糾紛案件。因此，我們應當分析研究該制度的內涵和外延，理解該制度的產(chǎn)生背景，在我國法律土壤下會出現(xiàn)什么樣的后果，只有理性思考，從容面對，在借鑒國外以及我國臺灣地區(qū)關于行政訴訟和解制度的經(jīng)驗同時，通盤考慮該制度在我國的適用性，從而把握現(xiàn)在，預見未來，更好的讓制度為人民群眾服務。