關于我國仲裁制度去行政化的對策建議

摘 要 《中華人民共和國仲裁法》自實施以來已經有十八個年頭了，到目前為止仲裁的行政化傾向已經非常突出，仲裁機構的性質與作用也沒有得到徹底的明確。從仲裁的私權屬性來看，還有現在仲裁機構行政化所出現的問題，需要重新對仲裁機構的身份地位進行明確，重回民間化。本文通過揭示我國仲裁機構的性質現狀，指明了仲裁機構行政化存在的財產與組織機構建設了兩個弊端，并根據存在的問題，提出了解決的建議，期望能夠對我國仲裁機構的改革有所幫助。

關鍵詞 仲裁機構 弊端 民間化 去政治化

作者簡介：盧楠，浙江省律師協會。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.153

一、仲裁和仲裁機構的民間性質

所謂仲裁是指產生糾紛的雙方通過協議愿意對所存在的糾紛，委托民間的第三方（糾紛雙方共同選擇的專業人士或者仲裁機構）來進行審理裁決，裁決的結果可以作為法院進行判決的一種解決機制。而仲裁具有民間的特性，因為它是從民間產生而來的，是群眾解決問題的有效手段，可以作為一種司法訴訟外解決商事糾紛的方式，隨著全球經濟的發展已經在世界各國得到了廣泛的應用。

二、我國民商事仲裁制度行政化的性質現狀

我們從《仲裁法》中可以明確知道，雖然沒有出現“仲裁機構民間性”的字眼，但已經具體說明了仲裁機構應與行政之間劃清界限，避免行政化，使其具有民間化的特性。然而，現今的仲裁委員會無法避免行政化，帶有濃厚的行政色彩，具體表現如下：

首先，仲裁制度的行政化導致了仲裁機構在辦理業務的過程中借助行政力量來落實仲裁條款，剝奪當事人選擇爭議解決方式的權力，違背仲裁法的初衷。其次，仲裁機構受政府管轄容易造成部門上的惰性，缺乏動力來推動仲裁機構的發展。不僅如此，還會制約仲裁機構人員在辦理仲裁案件的過程中會過多考慮政府因素，而失去積極性。最后，仲裁機構行政化會導致仲裁機構的發展受制于政府影響，在案件的辦理過程中形成一種地方保護的趨勢，使仲裁機構失去了原有的功能。

三、仲裁機構行政化的弊端

（一）財產上的弊端

1.法律層面上政府未設立仲裁機構時的財產劃撥：

仲裁機構行政化，其運營經費通過財政部門來進行劃撥管理，仲裁機構自身沒有財產自主權也會導致仲裁機構過分的依賴政府的資助，失去了自我發展的動力，容易受制于政府的約束。

仲裁機構由于在解決糾紛和國家治理方面有著特殊的功能和優勢，對仲裁的扶持行為應當被視為一種特殊的“投資”，起回報方式應當是社會效益而不是經濟效益。因此，政府在對仲裁機構的財政支持是出于自身的公共服務的功能，并不能視作政府對仲裁機構的投資行為，所以不能對仲裁機構的運轉經費的投入作為一種投資回報行為。

2.仲裁機構積累資產的問題：

仲裁機構運作過程中辦案收取的仲裁費，仲裁機構常常會形成盈利和積累，這就產生了這種盈余的剩余索取權問題。仲裁積累的產生，是一個包括國有資產初期投入和通過規定政策設定的收費標準組成的多種資產組合起來的價值增值過程。仲裁機構作為一個具有獨立性和公益性的社團法人，不應當適用國有企業的經營性國有資產的規則，對于這種公益社團法人的剩余，出資者只有在破產和解散之后才有剩余索取權，在日常盈余中并不存在剩余索取權。

3.“收支兩條線”的問題：

仲裁機構的價值和權威來源于仲裁員的素質和獨立裁判，行政化管理仲裁機構的收入、分配，必然會造成仲裁員的不獨立。同時，2003 年財政部、發改委、監察部、審計署聯合下發通知，將“仲裁收費”定性為“行政事業性收費”，并作為“國有資產”直接納入“收支兩條線”管理與《仲裁法》第 14 條關于“仲裁委員會獨立于行政機關、與行政機關沒有隸屬關系“的規定是直接相違背的，同時也違反了國務院辦公廳《關于重新組建仲裁機構方案》。

（二）仲裁機構組織建設問題

1.行政機關過多干預仲裁機構的內部管理問題：

仲裁機構的人員組成中占有很大一部分是來自與行政機關人員，而且仲裁委員會機構的負責人往往是由行政機關領導來進行兼任的，從這點來看，仲裁機構事實上是受行政機關的管理。這難免會出現仲裁機構委員會在行使職責的過程中會考慮政府的因素，受到政府的干預。仲裁機構在正常運行的過程中會出現被政府的意志所影響。

2.仲裁機構的仲裁事務受到政府的影響：

首先進行仲裁的案件主要是通過政府而來的。我們知道，由于我國的仲裁法律意識并不強，比較落后，選擇仲裁機構來進行案件處理的當事人意識比較薄弱，因此仲裁的案源從民間直接而來的比較少見。所以，仲裁機構為了能夠接受足夠的案件來處理，需要借助政府的力量來進行。其次，仲裁機構所裁決金額案件結果會手段政府的干預。正如我上面說的，仲裁委員會的負責人一般是由行政機關領導來兼任的，所以仲裁法庭在所裁決的案件如果關乎到政府，就會受到政府的干預。最后，維持仲裁機構運轉的資金要以來政府財政的支持。我國大多數仲裁機構的日常運轉經費都是由政府的財政直接劃撥維持的，很多仲裁機構需要依靠政府財政的全額或者部分資金來維持周轉運行。

四、仲裁機構發展改革的意見看法

（一）解決仲裁機構財產問題上的建議

1.在法律上規定仲裁機構為非營利性法人：

仲裁機構應為民間性質，可以將仲裁機構定性為非營利性的法人。所謂的非營利法人需要與政府進行明確界限劃分，不以營利為目的，并向社會提供服務的組織，是介于政府組織和營利機構之間的組織。對于非營利性可以從三個方面來進行理解：一是它不是以獲取利潤為目的的，但可以開展一些經營活動來獲取一定的經費，而從事公益性的活動；二是其財產是不可以任何形式轉化成私人財產；三是不存在剩余利潤分配。雖然仲裁機構存在收費的現象，但收取的費用不是以盈利為目的，而是為了維持仲裁機構運轉而收費的經費。所以，我國仲裁機構應當定性為非營利性法人。

2.改變仲裁機構的財政管理模式，做到自力更生：

雖然將仲裁機構定性為非營利性法人，但是其在服務的過程中收取的費用會產生一定的收益。而非營利性法人與營利性法人的本質區別是，對于利潤是不能進行分配的。在我國的有關法律有規定不能將收取產生的收益在成員間進行分配。其次，如果仲裁機構沒有自己獨立的財產收支就不具有獨立性，如果經費受政府的控制而不能獨立就不可避免的會受到政府財政部門的控制。自我國2001年加入WTO后，就已經承諾，仲裁收費不會將其納入“收支兩條線”的管理模式。所以，應當徹底取消“收支兩條線”的財政性資金管理模式，仲裁機構獨立支配自己的收入，用于日常的開銷以及機構的發展完善。

3.在法律上明確仲裁機構的地位和性質：

仲裁機構的法律地位和性質沒有得到明確，成為制約仲裁機構發展的關鍵問題。因此，需要仲裁機構的性質和地位的模糊性進行明確，發揮出仲裁機構的民間性，規范仲裁機構的從業人員，撇清與政府之間的聯系，控制好人員管理。

（二）仲裁機構組織建設問題的解決建議

1.應當成立仲裁協會：

仲裁協會久未成立，一定程度上影響了仲裁事業的自律管理和健康發展，使之具有較濃的行政化色彩。但也有業內輿論擔心仲裁協會也有可能成為行政性協會，成為法制部門的附屬機構，從而使得仲裁機構去行政化只是“換湯不換藥”，同樣缺乏民間性特征。所以，在仲裁協會成立過程中，應當規定仲裁協會不能直接插手仲裁機構自主管理的事務，特別是人、財、物的調配和個案的審理。讓所有成員都享有充分的民主權利，有選舉權和被選舉權，有對組織的工作和其他成員提出建議、批評及進行監督的權利等。明確仲裁協會與仲裁機構間的關系，他們之間是獨立的，沒有上下級關系，而是業務上的互補關系。

2.加強仲裁委員會辦事機構的專業化建設：

目前，仲裁委員會委員大多由辦事機構確定，使得仲裁委員會的作用形同虛設，要解決這種問題，仲裁機構可以采用競聘等方式，選擇合適的人選來從事仲裁機構的管理工作。首先，要明確崗位要求和責任能力條件，通過公平公正的考核來進行人員聘請。其次，仲裁機構的內部人員職位發展規劃和晉升制度要明確，使工作人員能夠通過積極努力的工作來實現自身價值。

3.建立科學的仲裁員準入、競爭、淘汰制度：

仲裁機構要發展關鍵要靠人。仲裁機構要形成一套具有新陳代謝機制、競爭激勵機制、廉潔保障機制的人事制度，應籍于仲裁員自律的精神建立仲裁員的淘汰或除名制度，建立仲裁員及其工作人員的考評制度和社會投訴監督機制。

律師的準入門檻較高，制度成熟，在民間享有較高的知名度和權威性，對于仲裁員的準入、競爭、淘汰機制的制度建設具有較高的參考價值。

具體如何建立較高的準入門檻，筆者認為應對仲裁員申請人進行兩方面的考量，即業務能力和道德素養。在業務能力方面，應當設定一個統一的、全國性的職業資格考試，以一年為周期，采取筆試與面試相結合的方式，對仲裁理論、仲裁規則、仲裁程序的理論性知識進行考核，并且對運用仲裁規則、證據規則的實務性能力進行考核。對通過該考試的人員進行仲裁員紀律、仲裁員守則等方面的培訓進行培訓和考核結業，只有通過專業知識考試和仲裁員道德素質培訓和考核結業的人才能成為仲裁員。

而在仲裁員競爭與淘汰機制上，可參照律師、法官、檢查官管理制度經驗，將主要包括仲“裁員仲裁無權仲裁的爭議事項”、“仲裁員違反公正、獨立解決紛爭的行為”、“仲裁員違反披露義務、保密以為、及時履責的義務的行為”等一些行為納入到考核體系中來，建立一套完整的、科學的考評體系，對仲裁員進行一年一度的考核，并使之成為仲裁員晉升與淘汰的標準。

五、結論

根據我國目前仲裁制度的發展狀況，急需對其進行重新的改革。在仲裁制度的改革過程中，需要做好仲裁機構的法律地位、性質問題明確的工作，才能最終使我國仲裁機構的發展真正達到“從群眾中來，到群眾中去”的目的。

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