法官員額制探究

摘 要 十八屆四中全會提出推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度。在隨后修改的法官法中，也提出了建立法官員額制度。員額制作為本輪司法改革的重心，為建設法治國家提供人才保障。然而，其仍然存在著許多的不足之處。本文通過對員額制度進行探究，指出了當前環境下，員額制度的推行面臨著如何確定具體員額、如何選任法官、如何分流人員、如何進行入額法官職業保障等一系列問題，提出了具體的解決方案。

關鍵詞 員額制 分類分流 法官 選任

作者簡介：宋筱，武漢大學法學院。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.156

一、我國法官員額制度的探究

第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。《決定》提出，必須推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制，完善職業保障體系 。隨后，最高法修改了《中華人民共和國法官法》，也提出了建立法官員額制度。新修改的《中華人民共和國法官法》中指出，根據法院轄區經濟社會發展狀況、人口數量（含暫住人口）、案件數量、案件類型等基礎數據，結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學確定四級法院的法官員額。

法官員額制是指法院為了集中高效地行使國家審判權，根據案件多少、人口稀疏等因素來確定具體的法官數額。這是國外法院的通行做法，也是目前的主流方向。推行法官員額制所牽涉的利益面頗廣，可以說是本輪司法改革中阻力最大、困難最多的改革。本輪改革，中央選擇了上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市作為改革試點。以試點之一的上海為例，上海市按照一定比例將檢察院工作人員劃分為如下三類：檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員。其中，檢察官占總人數的百分之三十三，檢察輔助人員占總人數的百分之五十二，司法行政人員占總人數的百分之十五。上海首輪有四家檢察院作為試點院，一共遴選了313名檢察官，占總編制的百分之三十。這批入選的313名檢察官均有本科以上學歷，且平均年齡近五十歲。

二、員額制度的推行所面臨的困難

（一）如何確定法官員額

如何確定法官的員額是順利推行員額制必須考慮的首要問題。員額制的目的在于篩選高素質的法律人才入額，從而提高整個法官隊伍的業務水平和綜合素質。我國目前還是個發展中國家，員額制的比例完全照搬西方發達國家不太現實，因此，每個地區都必須因地制宜，根據當地具體的情況來確定實際員額比例。

（二）如何確定法官選任的標準

一名合格的法官除了需要進行專門的法律專業學習和訓練，有系統的法律知識之外，他還必須擁有豐富的司法經驗。我國法官人數眾多，但是法官素質參差不齊，普遍水平不高。《中華人民共和國法官法》生效之前，法官的準入門檻比較低，很多進行審判工作的法官并未接受專業的正規的法學教育，而是從部隊轉業、教師改行而來，法學基本功底不扎實，對待法律的價值判斷不一致，嚴重影響著法院裁判的作出。審判工作是個“辨是非，定方圓”的神圣工作，雖然最近幾年司法考試以及大規模的法學教育填補了過去法律隊伍缺乏專業教育的空白，培養了新一代有知識有文化的法律工作者，但其仍然存在著辦案經驗不足等問題。同時，由于長期以來一直按照公務員的模式管理法官，出現了法官行政化程度深、成長空間被限制等諸多問題。很多擁有法官資格的人員并不進行審判活動，而進行審判活動的法官想要解決行政級別的話，更傾向于在行政管理部門任職。這不但使法院內部行政化程度進一步加深，同時對法官依法獨立辦案也產生了極大的影響 。

（三）如何解決案多人少的矛盾

在推行員額制之后，由于職數限制，法官的數量會急劇減少，案件過分的集中于少數人身上。中國處理糾紛的路徑比較單一，主要集中在法院。在立案登記制度實施之后，涌向法院的案子數量持續增長，部分地區面臨著巨大的壓力。案件數量在持續增長，而法官的數額呈下降趨勢，這對人手不足、案件繁雜的部分法院而言，無疑是雪上加霜。同時，改革后審判輔助人員的職能、權限和責任仍模糊不清，最高法并沒制定相應的規則加以說明。在實踐中，很難區分具體哪些事務需要由法官獨自裁判，哪些事務可以交由審判輔助人員單獨辦理。這無疑給法官的工作增添了許多負擔。

（四）如何進行人員分流

法官的員額制度勢必將會導致法院內部出現人員分流。一部分法官通過遴選入額，其他的未能入額的法官應該如何分流也是本次改革應該所重視的。不能單純通過犧牲這些未能入額的法官的利益來推動本次司法改革。員額制的推行要從大局考慮，不能厚此薄彼。

（五）如何保障已入額的法官的權利

對于已入額的法官而言，雖然待遇得到了極大的提升，但是隨之而來的是巨大的辦案壓力和源源不斷的待辦案件。各地均出臺了一系列相關文件，全面推行法官辦案終身追責制度，減少冤假錯案的發生，但是存在著法官職責與風險不匹配的情況，在很大程度上面影響了員額制對于法官的吸引力。

三、實行法官員額制的路徑建議

（一）確定法官的額度比例

確定我國的員額制的比例不能一概而論，也不能實行一刀切的做法，主要綜合考慮當地的案件數量、人口數量以及面積、經濟發展水平這三個要素。除此之外，也應當酌情考慮法院經費、交通環境、司法輔助人員的配置。通常而言，經濟發展地區的法院受理案件數量要遠大于欠發達地區。除此之外，各地的法律傳統文化也不盡相同，不少地區深受中國傳統的非訟文化的影響，重視調解程序，忽視訴訟程序。當地的人口數量、地域也應該成為員額制標準確定的主要依據。筆者認為在實踐中，可以根據歷年收案情況來判斷案件的難易和類型：結合當地法官的結案情況，從最近五年選定一個基準年來進行預測。各地法院在省高院的指導之下根據該模式進行計算，綜合上文所提到的各類因素，得出一個科學合理的數值。

本輪試點省份既有包括東部沿海城市，又包括中西部欠發達的地區，之所以會作出這樣的安排，主要目的就是因為它們在本區域都有一定的代表性，改革經驗可以為其他類似的省份提供參考 。

（二）確定法官的選任標準

目前法官的選任對于專業知識要求并不高，《法官法》第九條規定了法官的學歷要求必須是本科，不僅包括全日制本科，還包括成人教育之類的非全日制本科。由于這種非全日制本科教育缺乏系統的法律教育，使得部分法官很難擁有良好的法律涵養和法律能力。同時，也可以看出，《法官法》對法官的職業經驗并未做過多的要求，法官缺乏必要的職業經驗和社會經驗，也是我國目前審判效率不高的重要原因。

筆者認為，為了實現法官隊伍的精英化，提高入額法官的質量，必須做到以下兩點 ：一是設立一個中立的法官遴選機構；二是明確具體詳實法官的選任標準。

當前，我國的法官的任免事實上主要是由黨委組織部和法官的黨委機關決定的。這種任免方式比較粗暴簡單。根據《人民法院第四個五年綱要（2014-2018）>》的相關精神，筆者認為，必須在省一級以上設立遴選委員會。完善法官選任制度、法官晉升機制，建立以法官為中心的法院人員管理制度。該遴選委員會由不同背景、不同崗位、從事法律工作的人構成，包括律師、法官、專家等。這些遴選委員會成員應當由相應的單位組織進行提名，由省一級人民統一進行選舉任命，要確保法官的遴選達到公平公正。

遴選委員會可以組織統一的資格考試，按照成績排名和綜合素養擇優錄取，真正把高素質的優秀人才選撥出來。

（三）確定案多人少的矛盾解決方案

我國目前案多人少的現狀給員額制的推行帶來了極大的壓力。入額的法官能否在短期之內高效處理好大量涌入的案件，這是司法審判工作運行所面臨的重大挑戰。為了提高法官的辦案效率：

首先，必須將法官從日常瑣事中解脫出來，須按一定比例為法官配置幾個助理審判員，合理配置法院的審判資源，確保法官能將所有的精力專注于審判事務。

其次，法院的不少案件需要層層上報，消耗了大量的時間和精力，優化案件審理程序，減少行政權對于審批權的干預，有助于提高法官辦案效率。

最后，還需要其他與此有關的改革措施與之配套，例如大幅提高法官的工資額、明確規定法官與助理審判員的職責等等。

（四） 確定未入額的法官的分類管理制度

在員額制度推行之后，有個重大的現實問題擺在了眼前，那就是如何平穩有序地對為未入額的法官進行分流和安置，確保法院各項工作順利的進行。因此，地方法院必須精心準備，積極穩妥地進行人員分流。一般而言，這些未能入額的法官會被吸納到司法輔助人員的崗位上，主要包括法官助理、書記員、司法警察等。

但是筆者認為，在滿足司法輔助人員需求的前提下，應當盡可能探索多種分流模式，給予未入額的中青年法官更多機會，鼓勵他們到各大行政單位、黨政機關進行交流，充分利用和發揮他們的法學知識和專業技能，做到依法執政、依法行政。國家必須努力統籌各個部門，制定詳實具體的人員分流方案，做到有理可循，有法可依。

（五）建立法官的職業保障和退出機制

為了減輕入額法官的后顧之憂，應當建立起完善的法律職業保障體系。目前，我國法官面臨著工作收入偏低，社會地位并不高的困境，必須依靠經濟保障和身份保障來解決。在經濟保障方面，本輪司法改革確定了區別于其他普通公務員薪酬制度，提高入額法官的工資水平，以上海為例，在本輪司法改革中，上海入額的法官工資增長了近40%。在身份保障方面，應該積極落實法律所賦予法官的職業權力，維護法官職業尊嚴，保持法官職業隊伍穩定。同時，應當建立起完善的法官退出機制，在省一級設立由法官代表和法律職業共同體人員參與的法官懲戒委員會，制定公開、公正的法官懲戒程序 。筆者認為，一旦法官出現了違法亂紀或是考核不通過的情形，必須取消法官資格，保持法官隊伍的精英性和專業性。

注釋：

新華社.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.人民日報.2014年10月29日 ，01 版.

新華網.最高法發布全面深化人民法院改革的意見（全文）.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm.

賀小榮.人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結構和實現路徑.人民法院報.2014年7月16日，第5版.

賀小榮.法官員額制不能簡單論資排輩.新京報.2014年7月28日，A06-A07版.