論新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》對行政訴訟實(shí)務(wù)的影響及其對策

摘 要 行政訴訟是我國現(xiàn)行的三大訴訟之一，又被稱為“民告官”的官司。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，這一訴訟形式被賦予了更多的時(shí)代內(nèi)涵，重要性日益凸顯。可以說，自1989年出臺(tái)的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱：舊法）實(shí)施以來，這一訴訟形式在行政審判領(lǐng)域經(jīng)歷了形式從無到有、內(nèi)容由少變多、解決問題從偏重實(shí)體到實(shí)體與程序并重的發(fā)展歷程。經(jīng)過立法者卓有成效的努力，施行二十余年后，該法通過2014年11月1日《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，迎來了歷史上最大力度的一次修改。新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱：新法）于2015年5月1日起施行。行政訴訟法的此次修訂適應(yīng)了我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要，取得了巨大的進(jìn)步和成功，為全面建成小康社會(huì)，進(jìn)一步落實(shí)依法治國基本國策注入了新動(dòng)力和正能量。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 實(shí)務(wù) 依法治國

作者簡介：劉梅，中共淮南市委黨校法學(xué)副教授。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.191

新行政訴訟法頒布實(shí)施以來，通過加大對行政行為相對人合法權(quán)益的保護(hù)、進(jìn)一步加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督力度以及對中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)期和時(shí)代背景下，人民法院的歷史定位和職能轉(zhuǎn)變的重新明確，將保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)落到了實(shí)處。《孟子》有云：“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，通過轉(zhuǎn)型升級行政訴訟審判實(shí)務(wù)的理念和具體做法，對實(shí)現(xiàn)法治臻治的中國夢的重要性是毋庸贅言的。而如何將這一路徑由藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，讓人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，從而有更多的獲得感和使命感。對此，筆者嘗試從以下幾個(gè)方面簡要分析我國行政訴訟實(shí)務(wù)方面的改進(jìn)和努力方向，以期拋磚引玉，促進(jìn)我國行政審判事業(yè)又好又快發(fā)展。

一、行政訴訟立法工作的發(fā)展方向

立法工作是行政訴訟實(shí)務(wù)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。所以，行政訴訟的立法工作只能加強(qiáng)，不能削弱。對此，筆者建議可以借鑒其他優(yōu)秀的立法先例和模式。“行政訴訟的程序，其基本框架與民事訴訟類似，包括起訴、受理、審理等基本程序，此外還有一些特殊的程序規(guī)則” 。具體在實(shí)務(wù)工作中，可以從以下幾個(gè)方面先行嘗試：

（一）對于非訴行政執(zhí)行案件通過立法的方式采取直接審查模式，推進(jìn)采用“裁執(zhí)分離”辦案模式

行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行已經(jīng)法院司法審查予以確認(rèn)效力的行政行為，可由立案工作法官直接審查，做出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。有很多非訴執(zhí)行案件所申請執(zhí)行的行政行為已在前期行政訴訟過程中得到了司法審查，其合法性、合理性已經(jīng)受到肯定，對于此類申請執(zhí)行的行政行為，沒有必要在非訴執(zhí)行案件中再次審查，可以簡化審查環(huán)節(jié)，對于符合執(zhí)行條件的，直接裁定準(zhǔn)予執(zhí)行并由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。對于超過申請執(zhí)行期限等條件的，裁定不予受理或者不予執(zhí)行。

（二）進(jìn)一步推進(jìn)行政訴訟制度改革，將行政案件集中管轄和跨區(qū)域管轄制度適時(shí)上升為法律，成為行政審判專業(yè)化的重要支撐

新法第十八條第二款規(guī)定了“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，這為實(shí)現(xiàn)行政訴訟跨區(qū)域化提供了一定的法律依據(jù)。在具體實(shí)踐中，可以將集中地以外法院的案件由相近集中管轄的地區(qū)法院審理，而多個(gè)集中管轄法院本身的案件可以相互移送，實(shí)現(xiàn)交叉管轄和審理，這一舉措可以較好地阻斷行政機(jī)關(guān)對人民法院行政審判工作的干預(yù)途徑，減少不當(dāng)干預(yù)，使行政審判工作人員能夠更加獨(dú)立地開展工作，實(shí)現(xiàn)行政審判的公正性，維護(hù)司法權(quán)威和行政相對人的合法權(quán)益。

（三）進(jìn)一步明確行政協(xié)議案件的審判組織和審理方式

新法施行以來，行政協(xié)議案件從無到有，發(fā)展很快。訴訟實(shí)務(wù)中，對于行政協(xié)議案件協(xié)議相對人提起行政訴訟要求行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議的案件，為減少訴訟環(huán)節(jié)，提升審判質(zhì)效，實(shí)質(zhì)化解行政爭議，靈活簡便地解決協(xié)議爭議，建議可以采取行政附帶民事判決的方式，在一次訴訟中一次性解決協(xié)議履行的相關(guān)問題。這樣既可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法依約履行協(xié)議，又對負(fù)有履行協(xié)議義務(wù)的協(xié)議相對人做到不枉不縱，同時(shí)還節(jié)約了司法資源。或者采取行政訴訟與民事訴訟同步進(jìn)行，合并審理的方式，防止協(xié)議相對人一味要求行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，而自身逃避責(zé)任的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二、人民法院的歷史定位及其轉(zhuǎn)變

人民法院是我國的審判機(jī)關(guān)，是社會(huì)公平正義的最后一道防線，行政審判工作是檢驗(yàn)行政訴訟實(shí)務(wù)最好的試驗(yàn)田和試金石。如何做好新時(shí)期的行政審判工作，筆者建議可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）人民法院的司法解釋和典型案例采集工作要與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新

我們知道，司法實(shí)務(wù)中，每一部成文的法律都需要通過進(jìn)行司法解釋的方式增強(qiáng)其適應(yīng)性和生命力。“所謂法律解釋方法，是指在找法的結(jié)果找到現(xiàn)行法上有一個(gè)可以使用于本案的法律條文之后，為了確定這個(gè)法律條文的內(nèi)容意義、適用范圍、構(gòu)成要件、法律效果等，所采用的各種方法”。 只有方法對了，才能正確引導(dǎo)行政訴訟的實(shí)務(wù)和發(fā)展方向。同時(shí)，進(jìn)一步推廣和采集典型案例，供各級人民法院辦案時(shí)予以參照，也可以在一定程度上起到統(tǒng)一裁判尺度和規(guī)范法律適用的作用。

（二）借力信息化建設(shè)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，第一時(shí)間、最大限度延伸拓展人民司法和審判工作內(nèi)容

“信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，首先在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域引發(fā)了一系列的組織變革。縱觀組織變革，無一不和互聯(lián)網(wǎng)倡導(dǎo)的開放、透明、分享、公正、公開、公平的理念環(huán)環(huán)相扣，同時(shí)也顯露出互聯(lián)網(wǎng)扁平化、分布式的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)” 。今年的最高人民法院給予“走進(jìn)一個(gè)廳，事情全辦清”的“合肥經(jīng)驗(yàn)”肯定的評價(jià)和大力推廣。立案階段，各級人民法院可以通過建立門戶網(wǎng)站“網(wǎng)上立案”和12368訴訟服務(wù)平臺(tái)，打破地域和時(shí)間限制，在網(wǎng)上進(jìn)行自助式立案，同時(shí)獲得訴訟文本下載、訴訟費(fèi)用計(jì)算、聯(lián)系咨詢立案法官等配套服務(wù)。法院經(jīng)審核當(dāng)事人在網(wǎng)上填寫的信息、提交的起訴狀和證據(jù)材料，對符合立案條件的可予直接立案，對不符合立案條件或需要補(bǔ)充材料的，法官通過網(wǎng)上直接回復(fù)、電話、短信或約談方式告知，可有效避免當(dāng)事人多次奔波往返，代理律師也可通過律師平臺(tái)申請網(wǎng)上立案、網(wǎng)上閱卷、網(wǎng)上辦理等人工服務(wù)，真正做到了“足不出戶完成起訴”。

（三）順應(yīng)司法改革的時(shí)代需要，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判隊(duì)伍建設(shè)

為政之要，唯在得人。再好的法律，再嚴(yán)密的規(guī)定，也都是要以人為本。 當(dāng)前，不論是人員編制，還是人們的重視程度，行政訴訟都尚不能與民事訴訟、刑事訴訟等業(yè)務(wù)相提并論，更有甚者，有些地方的行政訴訟工作人員被抽調(diào)到其他部門從事非行政審判工作業(yè)務(wù)的也不在少數(shù)，許多地方的基層法院甚至配不齊一個(gè)合議庭，也還有不少中級法院需要通過增選人民陪審員才能完成案件審理工作。在行政訴訟受案范圍不斷擴(kuò)大、行政相對人的訴求日益提高、集團(tuán)訴訟時(shí)有發(fā)生的情況下，行政審判工作人員的數(shù)量越來越難以滿足日益增長的訴訟實(shí)務(wù)需求，加強(qiáng)隊(duì)伍已經(jīng)成為現(xiàn)在亟待解決的重大問題。可以建立行政審判工作人員專項(xiàng)管理制度，穩(wěn)定現(xiàn)有行政審判法官不外調(diào)，并建立科學(xué)長遠(yuǎn)的行政法官培養(yǎng)制度，對有潛力的優(yōu)秀人才著重培養(yǎng)，從而促進(jìn)行政審判隊(duì)伍呈現(xiàn)出梯隊(duì)式發(fā)展的良好格局。

三、行政相對人的新要求與新期待

有壓力才有動(dòng)力，行政相對人的新要求與新期待，既是行政訴訟實(shí)踐發(fā)展面臨的壓力和考驗(yàn)，也更是檢驗(yàn)實(shí)務(wù)能力，體現(xiàn)司法人文關(guān)懷的重要契機(jī)。同時(shí)，法治思維不僅是國家層面的基本治國方略，也更應(yīng)當(dāng)落實(shí)在人民群眾的傳統(tǒng)觀念和個(gè)案之中。對此，筆者建議從以下幾點(diǎn)入手，努力讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義，回應(yīng)行政相對人的新要求與新期待：

（一）結(jié)合行政訴訟領(lǐng)域的特殊屬性，加強(qiáng)司法教育和宣傳工作，大力推進(jìn)陽光司法

積極探索全方位、互動(dòng)性、多層次的司法公開服務(wù)和宣傳教育力度，采取多樣化、立體化的宣傳方式，通過召開新聞發(fā)布會(huì)、開展庭審直播、網(wǎng)絡(luò)對話等形式加強(qiáng)對外宣傳聯(lián)絡(luò)。對于行政審判實(shí)踐中存在的普遍性問題和典型案例，通過網(wǎng)絡(luò)形式在官網(wǎng)上予以權(quán)威解讀，這樣可以對行政相對人起到正面引導(dǎo)、答疑解惑、以正視聽的良好效果。

（二） 針對不用地區(qū)的案件情況，合理調(diào)配行政審判資源，進(jìn)一步優(yōu)化行政審判人力資源配置

要認(rèn)真落實(shí)最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的通知》要求，為行政審判部門配備足夠的行政審判人員，除個(gè)別法院確因編制和案件數(shù)量太少難以達(dá)到要求的以外，建議基層法院盡量能夠保持一個(gè)合議庭，中級及以上法院能夠組成兩個(gè)以上的合議庭。尤其是新法施行后，實(shí)行行政審判跨區(qū)域管轄已成為一種必然趨勢，如何在集中法院和被集中法院之間合理調(diào)配行政審判人力資源，使跨區(qū)域?qū)徟许樌麑?shí)施，是司法改革下一步需要重點(diǎn)考慮的突出問題。建議將被集中法院中，從事行政審判工作的優(yōu)秀法官資源進(jìn)行整合，通過征詢被集中法院法官意見，向集中管轄法院統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)現(xiàn)“人隨案走，案隨人走”，從而從根本上解決集中管轄后案件數(shù)量與原有行政審判法官配比懸殊的情況，對案多人少的矛盾，也能夠使被集中管轄法院的優(yōu)秀法官資源仍然能夠得到充分合理使用。

四、行政機(jī)關(guān)的自我完善與配合

行政訴訟的被告始終恒定為行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)依法行政、依法辦事的能力和水平，直接影響行政訴訟案件的數(shù)量和質(zhì)量。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)與人民群眾最為密切，公民從生到死，企業(yè)從設(shè)立到運(yùn)營，都離不開行政權(quán)力的運(yùn)行。同時(shí)，行政權(quán)的行使也最容易侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。所以，行政機(jī)關(guān)的自我完善，以及對人民法院工作的配合支持至關(guān)重要。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了30多年的高速發(fā)展，政府在其中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的過程中，也積累了大量的社會(huì)矛盾，尤其在土地征收、房屋拆遷、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等涉及民生和人數(shù)眾多的領(lǐng)域，矛盾尖銳，爭議頻發(fā)，對這種發(fā)展模式帶來的問題不能視而不見。如何既保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的現(xiàn)狀，又實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新和諧，是各級行政機(jī)關(guān)必須要解決的實(shí)際問題。習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”。四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出要“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中，要順應(yīng)新形勢提出的新要求，加強(qiáng)與人民法院的互動(dòng)聯(lián)絡(luò)，進(jìn)一步增強(qiáng)自我約束和監(jiān)督管理，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的要求，積極正確回應(yīng)人民群眾和社會(huì)各界的呼聲與期待，建設(shè)公正高效廉潔的服務(wù)型政府。

注釋：

王麟主編.行政訴訟法學(xué)（第二版）.中國政法大學(xué)出版社.2013.4.

石景光.傳統(tǒng)文化與法治中國（第一版）.新華出版社.2015.113.

阿里研究院.互聯(lián)網(wǎng)+未來空間無限（第1版）.人民出版社.2015.144-145.