依法治國之基本內(nèi)涵探析

摘 要 黨的十八大是我國進(jìn)入全面建成小康社會決定性階段召開的重要會議，這次會議體現(xiàn)了黨的理論創(chuàng)新，確立了重大理論觀點(diǎn)和工作部署，對全面推進(jìn)黨的建設(shè)具有重要意義。回顧我國五千年歷史文化，只有依法治國才是黨治國理政的基本方式，這是我國歷史發(fā)展的必然選擇，也是治國理政道路上艱辛探索的必然產(chǎn)物。本文從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法四個(gè)方面對建設(shè)法治中國進(jìn)行剖析，意在厘清依法治國的基本內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞 依法治國 基本內(nèi)涵 法律

作者簡介：朱琳，武警工程大學(xué)理學(xué)院，講師，研究方向：武警法學(xué)。

中圖分類號：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.208

習(xí)主席在黨的十八大會議中指出，“全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求，我們要貫徹落實(shí)黨的十八大精神，以鄧小平理論、三個(gè)代表重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”因此，依法治國必須僅僅圍繞科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，這也是依法治國的基本內(nèi)涵。正如最早提出法治建設(shè)新十六字方針概念的學(xué)者之一王衛(wèi)國指出的，“可以說，從34年前的十六字方針到今天的新十六字方針，不僅是從法制到法治、從法制建設(shè)到依法治國的概念遞進(jìn)，更是從基礎(chǔ)打造到系統(tǒng)建構(gòu)的理論演進(jìn)，以及從局部突破向全面展開的戰(zhàn)略推進(jìn)。”

一、科學(xué)立法

黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護(hù)。這對中國立法工作提出了更高要求，同時(shí)標(biāo)志著立法對依法治國將發(fā)揮重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。“科學(xué)立法”旨在獲得法治所需之良法，這是法治建設(shè)的前提；“嚴(yán)格執(zhí)法”、“公正司法”、“全民守法”則重在達(dá)至善治之狀態(tài)，是法制建設(shè)的關(guān)鍵、保障和基礎(chǔ)，四者統(tǒng)一于“良法善治”這一法治中國建設(shè)的總體目標(biāo)之中。

（一）良法是善治之前提

法律具有一定的滯后性，社會實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，社會實(shí)踐永無止境，立法就永無止境，法律條文是靜態(tài)的，但法律法規(guī)的運(yùn)行是動(dòng)態(tài)的，如果法律法規(guī)不及時(shí)適應(yīng)社會形勢的發(fā)展，法律就會與社會脫節(jié)。另一方面，良法必須體現(xiàn)客觀規(guī)律，最終目的是保障人民利益，否則將會在法律運(yùn)行過程中損害人民利益，給人民群眾帶來無法挽回的后果。因此，科學(xué)立法必須以良法為前提，只有符合人民意志的法，才能在運(yùn)行中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為執(zhí)法、司法、守法把好第一道關(guān)。

（二）開門立法是科學(xué)民主立法的必要環(huán)節(jié)

所謂開門立法，就是在立法過程中讓群眾積極參與，采用公開征求立法建議、立法聽證等方式，讓民眾的意志從立法環(huán)節(jié)得到體現(xiàn)，提高立法的透明度，拓寬群眾參與與立法的渠道，使立法更好的集中民智、體現(xiàn)民意。自推行開門立法后，雖然各地相繼向社會公開征求各項(xiàng)條例的意見稿，但無論征求意見還是聽證程序，多流于形式，究其原因一方面由于法律過于專業(yè)和嚴(yán)謹(jǐn)，沒有相關(guān)注解和說明，普通民眾無法理解，提出意見更無從談起，由此限制了多數(shù)群眾參與的可能性；另一方面征求意見流于形式的現(xiàn)狀，使得公眾的意見沒有獲得重視，存在參不參與一樣的心理普遍存在，導(dǎo)致聽證這一程序本應(yīng)采納的意見沒有在法律層面得到落實(shí)。因此，開門立法必須真正做到對群眾意見的尊重，讓民意訴求得到落實(shí)，獲得民眾的信任，開門立法才能名副其實(shí)，推動(dòng)科學(xué)民主立法。

（三）科學(xué)立法必須與改革緊密銜接

黨十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，“立法與改革決策相銜接，要著眼全面深化改革推進(jìn)立法工作，保證法制建設(shè)不偏離正確方向、推進(jìn)改革不偏離法治軌道。”立法與改革緊密銜接，一方面要與時(shí)俱進(jìn)的做好相關(guān)法律的立、改、廢工作，對已經(jīng)證明行之有效的改革及時(shí)上升為法律，還必須對不適應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)的法律及時(shí)修改和廢止；另一方面對暫不成熟又必須適應(yīng)實(shí)踐改革的，可通過法定程序進(jìn)行特別授權(quán)先行先試，在一定程度上先解決法律依據(jù)不足的問題，為推進(jìn)司法領(lǐng)域改革提供法律授權(quán)，保證司法改革依法有序。

二、嚴(yán)格執(zhí)法

張居正說：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”如果執(zhí)行法律的人犯了錯(cuò)誤，制定再多再好的法律也無濟(jì)于事。黨十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)就在于保證法律嚴(yán)格實(shí)施。要做到嚴(yán)格執(zhí)法必須從職權(quán)法定、依法行權(quán)、依法擔(dān)責(zé)三方面入手。

（一）職權(quán)法定

職權(quán)法定明確了政府權(quán)力的邊界。政府的一切權(quán)力都來源于法律授權(quán)，通過法定方式確定政府的權(quán)力范圍。目前，國務(wù)院各部門已向全社會公開法定行政權(quán)力清單，政府可以行使哪些權(quán)力，清單上一目了然，政府不得行使清單以外的其他權(quán)力。推行權(quán)力清單制度，實(shí)際就是通過公開政府所擁有的權(quán)力，讓群眾清楚哪些政府部門能做什么，不能做什么，對推行職權(quán)法定具有重要舉措。

（二）依法行權(quán)

依法行權(quán)就是在法定權(quán)限內(nèi)依法定程序行使權(quán)力。一方面，政府要堅(jiān)持依法行權(quán)必須法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。對于法定權(quán)限范圍內(nèi)的職責(zé)，必須依法行使職權(quán)，履行職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)盡的義務(wù)；不得濫用職權(quán)，不得行使超出法定職權(quán)范圍的權(quán)力。另一方面，行政權(quán)力的行使必須程序合法，法律之所以規(guī)定程序，因?yàn)樾惺剐姓?quán)力的相對人是必須接受行政管理的人民群眾，通過規(guī)定法律程序可以彌補(bǔ)實(shí)體法律的不足，確保行政權(quán)力的行使不至于侵犯公民合法權(quán)益。

（三）依法擔(dān)責(zé)

依法擔(dān)責(zé)就是必須承擔(dān)因違法行使職權(quán)造成的法律后果。黨十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)要健全依法決策機(jī)制，提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度。所謂重大決策終身責(zé)任追究制度，就是按照“誰決策誰負(fù)責(zé)”的原則，對重大決策時(shí)發(fā)生嚴(yán)重失誤時(shí)應(yīng)及時(shí)做出決策但拖延時(shí)間未解決造成重大損失、影響惡劣的，無論是否在職、是否離崗，都嚴(yán)格追究負(fù)有行使決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)人員的法律責(zé)任。實(shí)踐中，一些重大決策在短期內(nèi)難以得到驗(yàn)證，多年后出現(xiàn)問題，很多參與決策的相關(guān)人員因離崗或退休無法追究其法律責(zé)任，這次的重大決策終身責(zé)任追究制度，給違法或出現(xiàn)問題的決策者戴上鉸鏈，使其無法逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

三、公正司法

黨十八屆四中全會指出，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。培根說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。如果說犯罪是對法律的漠視，好比水流受到污染，那么不公正的審判就是對法律的踐踏，好比水源受到污染。” 因此公平公正是司法的靈魂、是法治的生命線，更是人民群眾感知法治建設(shè)的一把尺子。

（一）公正個(gè)案司法公正的基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)個(gè)案公正，必須提高司法人員的司法能力，避免因能力素質(zhì)不足導(dǎo)致冤案錯(cuò)案的發(fā)生。司法中萬分之一的失誤和不公，給當(dāng)事人帶來的可能是千萬倍的傷害。據(jù)最高人民法院2015年報(bào)告中的數(shù)據(jù)（2014年各級法院落實(shí)罪刑法定、疑罪從無等法律原則，對518名公訴案件被告人和260名自訴案件被告人依法宣告無罪）來看，我國司法機(jī)關(guān)正以實(shí)際行動(dòng)堅(jiān)守著司法公正的底線。一起案件從立案到結(jié)案，經(jīng)過公安機(jī)關(guān)偵查、檢察機(jī)關(guān)批捕到審查起訴，最后交由法庭審理，經(jīng)歷的環(huán)節(jié)、承擔(dān)的工作量不可計(jì)算。法院作為最終的審判機(jī)關(guān)能依法做出諸多無罪判決，體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)在個(gè)案公正方面的重大突破。隨著司法改革的推進(jìn)，罪判率、改判率等一系列妨礙個(gè)案公正的指標(biāo)將逐步取消，讓每一個(gè)當(dāng)事人切實(shí)感受到司法的公平公正。

（二）司法獨(dú)立是司法公正的前提

扎實(shí)落實(shí)司法公正必須確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、監(jiān)察權(quán)。馬克思說：“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司。”法官手握定分止?fàn)帲鷼⒂鑺Z的權(quán)力，只有依據(jù)法律獨(dú)立進(jìn)行裁判，除法律不受任何因素干擾，才能保證司法公正。而實(shí)踐中，來自行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、媒體、公眾輿論等方面對司法的干預(yù)，使得法官很難獨(dú)立行使審判權(quán)，嚴(yán)重影響了司法的公平公正。針對這些干預(yù)司法公正的現(xiàn)象，黨十八屆四中全會公布了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，在權(quán)與法之間立起一道“防火墻”。

（三）司法公開是司法公正的必要途徑

黨十八屆四中全會提出：“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光司法機(jī)制。”只有將司法權(quán)的運(yùn)行盡可能公開，才能最大限度的遏制背離司法公正的潛規(guī)則的生存空間，體現(xiàn)司法判決的公平公正；只有大力推進(jìn)司法公開，努力去除司法的面紗，才能讓群眾了解和理解司法，并最終信服擁護(hù)司法。

四、全民守法

“湊夠一撮人就走，管它紅燈綠燈。”中國式過馬路現(xiàn)象曾一度引起社會廣泛關(guān)注，這折射出的是全民規(guī)則意識的淡薄和法制觀念的缺失。但要想讓公眾能夠守法，法律必須是良法，還必須扎實(shí)普法工作，提高公民法律信仰。

（一）良法是基本前提

十八屆四中全會中之處，法律是治國之重器，良法是善治之前提。這是對亞里士多德之后“法治乃良法之治”理念的回應(yīng)，也被看作是對我國法治方略的進(jìn)一步認(rèn)識。正如亞里士多德之處的那樣，法治的核心內(nèi)涵之一，就是“大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。” 什么是良法？從主體而言，法律應(yīng)當(dāng)反映社會上大多數(shù)人的愿望和要求，而不是保護(hù)少數(shù)人的特權(quán)，通過民主多數(shù)表決的原則確立為大多數(shù)人都能接受的法律規(guī)定。一部法律之所以能夠成立，首先必須保證人民群眾在立法上真正擁有主權(quán)，法的內(nèi)容上還必須與人的本性相契合，順從人民正常的欲望和需求。因此，只有符合人的自然情感，順從人正當(dāng)需求而創(chuàng)制的法律，才能被人民群眾作為立法的基準(zhǔn)，成為全民認(rèn)為可以遵循的法。

（二）普法是基礎(chǔ)

十八屆四中全會提出，普法要實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制。“誰執(zhí)法誰普法”就是屬于哪個(gè)部門執(zhí)行的法律，由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)向群眾進(jìn)行宣傳普及。比如涉及交通安全的法律，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)普法；涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律，由工商部門負(fù)責(zé)普法。只有執(zhí)法部門及其工作人員最熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，能夠以通俗易懂的方式深入群眾展開普法教育。普法教育工作是一項(xiàng)社會性、系統(tǒng)性工程，需要全社會的共同努力。法官、檢察官可以對群眾開展以案說法活動(dòng)，各級各類媒體可以加強(qiáng)普法宣傳，提高普法實(shí)效。人民群眾通過自身的學(xué)習(xí)，媒體、執(zhí)法單位的宣傳普及，就能了解基本的法律價(jià)值取舍，懂得法律允許什么、禁止什么，在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)，即使沒有專門法律專業(yè)背景，人民群眾在整個(gè)社會系統(tǒng)性的普法教育中獲得判斷是非的能力，掌握必要的法律知識。

（三）法律信仰是內(nèi)在動(dòng)力

生活中大多數(shù)人存在兩種心態(tài)：一種守法完全基于自己對法律的信仰和忠誠，認(rèn)為遵守法律是每個(gè)人的義務(wù)；另一種守法是因?yàn)楹ε逻`法后受到法律制裁。現(xiàn)實(shí)中很多人僅僅將法律作為一種只為實(shí)現(xiàn)自身意圖的工具，有利于自己時(shí)大張旗鼓的強(qiáng)調(diào)，不利于自身則繞道而行之。如果社會上的人們從法律的存在中普遍獲得益處，那么從公平的角度說，守法自然也就是他們應(yīng)盡的義務(wù)，畢竟“要求法律的人必須保護(hù)法律。” 法律權(quán)威源于人們內(nèi)心的擁護(hù)和真誠的信仰，只有人們心中擁護(hù)法律，全社會信仰法律，法律才能發(fā)揮作用，法治社會才能得以實(shí)現(xiàn)。

法治是一個(gè)國家走向現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，也是改革成功與否的界限，正如習(xí)主席所言，凡重大改革都要有法可依，確保權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行。依法治國，貴在樹立法治的理念，追求法律至上、公平正義的一種法治精神，重在讓法治成為人們的一種生活方式。

注釋：

張晉伯.新十六字方針：法治建設(shè)的基本綱領(lǐng).檢察日報(bào).2012-12-10（3）.

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