淺析行政問責法治化構建

摘 要 行政問責機制的設置是我國行政體制改革的重要舉措，但行政問責機制必須納入到我國法治體系之中。目前，行政問責機制運行取得了良好的效果，但依然存在著種種問題，我們必須從宏觀角度窺探我國行政問責機制的建設情況，從實踐中發(fā)現(xiàn)問題，并依托一定制度的構建解決這些問題。

關鍵詞 行政問責 本土化 自由裁量權

作者簡介：盧書琪，福建省泉州市豐澤區(qū)人民法院審判員，研究方向：行政法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.234

一、行政問責的要素

肇端于 2003 年“非典”的我國行政問責 的制度探討成為理論界和實踐界一直關注的熱點問題。從行政問責概念上看，行政問責實際上，旨在將“責任”落實到具體的執(zhí)行人上，所以也可以說是行政官員問責制。行政問責機制設立至今，也展現(xiàn)出其特征 ，從行政問責的概念和特征中可以抽象出行政問責的大體具有以下幾個要素：

第一，主體要素。 實際上該要素所要解決的是哪些主體具有對他人進行行政問責的權利。

第二，客體要素。該要素的落腳點是哪些人或者機構應當被問責，從目前來看，主要是各級政府及其組成部門。對于被政府授權行使一定行政權利的單位和個人也會因為旅行職務中的過錯而被行政問責。

第三，內(nèi)容要素。對于行政問責的內(nèi)容不僅包括行政不作為或者亂作為。對于那些作為不利的、社會影響差、工作馬虎不利的都應當納入行政問責體系之中去。

第四，方式要素。任何制度都須要一定的程序進行保障，行政問責制度也不例外。由于行政問責制度本身的特性，決定了我們在問責設置上必須要求符合法律規(guī)定，必須依法公開，做到公正公平。為了保障行政問責的落實和震懾性。

第五，結果性要素。被行政問責的行為根據(jù)所達到的程度，大體上可以分為行政處理、行政賠償、行政處分，嚴重的要移送公安或者檢察機關追究刑事責任。

二、行政問責法治化的理論基礎

人性固有的弱點以及權力先天具有的自我夸張性使得權力濫用成為人類社會所面臨的普遍問題和理論難題。誠如法國著名思想家孟德斯鳩早在18世紀就揭示出的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止” ，事實上，自從這一規(guī)律被人類發(fā)現(xiàn)以來，探求對權力控制和約束之道就成為我們孜孜追求的目標。我國非典時期 的行政問責機制更加凸顯了我國應對應急情況的著手力度與權力的監(jiān)督與限制。行政問責機制的建立，為我國行政體制改革提供了新的舉措，同時也成為了我國行政機構今后工作的重要內(nèi)容之一。

三、行政問責法治化的必要性

通過法治實現(xiàn)對行政權的監(jiān)督和制約早已成為世界各國普遍采用的控權機制。因此，實現(xiàn)法治是人類治理社會的理想模式，而法治化正是我們向這一宏偉藍圖探索的過程，“法治化是法治理念向法治現(xiàn)實轉變的過程，也是人治實踐向法治實踐過渡轉型的過程。” 顯然，法治化的努力必將漫長并且充滿艱辛。而問責在我國尚屬“新生事物”，這一原本發(fā)端于西方的舶來品與中國本土資源的融合必將帶有鮮明的中國印記。但是我國的社會形態(tài)與歷史發(fā)展中卻包含很多特殊性，將我國行政官員問責機制沿著法治的軌道進行。

實現(xiàn)問責法治化既是我國本土化困境的必然選擇。但是不得不承認，法律本身也必然會像其他社會控制機制一樣無法做到盡善盡美，它“既不能保證由它所建立的這一套機制與設施真正有利于民主政治的發(fā)展，又不能為這一套機制與設施的啟動與維持運轉提供必要的動力” ，法律制度本身有著自身不可忽略的運行危機，它需要多個機關、部分、個人等的配合，在一些特定情況之下，法律可能不為人所尊崇，也不為人所認可。但相對于其他制度來看，法律是最行之有效的糾紛解決機制，是最佳的利益調(diào)整機制。所有問責的要素必須來源于法律明確規(guī)定。對我國問責從法制到法治的轉變所提出的具體設想和思路，不僅僅是為統(tǒng)一問責立法提供思路和框架依據(jù)，更是構成問責法治在我國施行的可行性的充分說明。

四、現(xiàn)階段我國行政問責制度取得的成效

（一）行政問責制度的完善過程

《行政問責法》尚未頒布，但是通過中央和地方政府頒布法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件可以作為行政問責的依據(jù)。

（二）問責領域多元化：由單一的事故多發(fā)部門轉向各個部門

我國行政問責的實踐發(fā)展先于理論發(fā)展，因此主要集中在食品安全、生產(chǎn)安全、生命安全、礦難、交通事故等方面，而相應的問責對象多數(shù)為衛(wèi)生部門、質(zhì)量監(jiān)督檢疫部門、安全監(jiān)管部門、交通部門和運輸管理部門。隨著行政問責制的不斷發(fā)展和完善，問責領域也不斷拓寬，將黨政組織、公檢法部門、企事業(yè)單位全部列入問責的視野。

（三）問責范圍逐步拓展

行政問責制覆蓋的范圍越來越廣泛，已開始向民生、社會關注的熱點話題以及官員本人作風問題、經(jīng)濟問題等領域覆蓋、問責范圍的逐步拓展，有利于行政問責制發(fā)揮其全方位的監(jiān)督、教育、懲罰的作用。在黨的十八大以來，我國更是加強對反腐倡廉工作的建設，對腐敗行為的“零容忍”更是體現(xiàn)了黨和國家對于反腐的決心，行政問責制度范圍的拓寬也在對官員監(jiān)督、督促其廉政奉公的方面起到了一定的作用。

五、我國行政問責制度現(xiàn)階段存在的不足

（一）行政問責制實施主體相對單一

從實施行政問責的主體上來看，可以分為兩個方面：同體問責和異體問責。盡管在行政問責方面我國已經(jīng)由過去單一的同體問責模式向同體問責與異體問責相結合的方式發(fā)展，但目前我國的行政問責主體仍然單一，以同體問責為主，異體問責缺位，缺乏多元化的問責與監(jiān)督也使得我國行政問責的落實在一定程度上存在偏差。

（二）行政問責程序制度設計缺失

行政問責程序的意義即在行政問責中如何認定和追究責任。我國當前的行政問責程序的啟動很大程度上取決于上級政府、主管領導的重視程度和中央是否鼓勵與推行，缺乏法律對問責過程的監(jiān)督、有誰發(fā)起行政問責程序、整個程序分為哪幾個步驟等基本問題的規(guī)章制度與明文規(guī)定。這些重要環(huán)節(jié)缺失的問責程序?qū)е铝宋覈姓栘熤贫却蠖嗍恰斑\動型的問責”、“政策性的問責”，成為了我國行政問責制度完善健全道路上的一個重要問題。

（三）信息公開不透明，行政問責透明度亟待提升

一是政府信息公開自由裁量權過大，對于愿意公布的信息就進行公布，不愿意公布的，則可根據(jù)政府自身情況規(guī)避其不愿提及的信息，以“不宜公開”等其他理由對抗信息公開的申請。

二是行政相對人信息弱勢現(xiàn)象依然存在，政府相當于行政向?qū)Ψ蕉允翘幵趶妱莸匚坏模钥梢暂p易獲得其相對方的有關信息。但是，行政相對人也就是普通公民如果想獲得政府的信息則要困難得多。

三是傳媒監(jiān)督受到限制。新聞媒體是異體問責的參與者之一，新聞媒體基于自身定位發(fā)展，其對公眾的報道則需受到諸多的限制，這就無法切實的保障公民的知情權進而影響了行政問責制在實施過程中的切實有效。

六、對于我國行政問責制完善的建議

（一）強化異體問責，實現(xiàn)問責主體多元化

一是作為最重要的問責主體的人民代表大會，要強化自己的監(jiān)督職能的落實，通過多種渠道進行監(jiān)督。人大會議可以設置彈劾機制，責令行政負責人引咎辭職，通過設置相應的權利義務來強化行政問責機制。

二是在現(xiàn)行體系下，司法機關對于行政機關和機關工作人員的問責處于被動狀態(tài)，應當賦予檢察機關對行政機關更多的監(jiān)督權力，讓司法機關的財政來源脫離地方管理，才能夠真正做到對行政機關的制衡。

（二）建立完備的、系統(tǒng)的、行之有效的行政問責制程序

首先，明確問責的發(fā)起者或部門可以有效的避免“運動型的問責”。

其次，應該明確行政問責程序的具體步驟，建立明確的規(guī)章制度和明文規(guī)定，保證整個問責程序的合理化、制度化保證其有效的運行。

最后，應該提高監(jiān)察部門、監(jiān)管部門以及公民的問責意識，讓作為行政主體的行政機關或是作為行政相對人的公民及團體在需要啟動行政問責程序時有據(jù)可依，行政機關做好內(nèi)部監(jiān)督與問責，保障公民權益。

（三）保證信息公開，推行陽光行政

首先，從法律的高度保證信息公開。一方面加大《政府信息公開條例》推行的力度，同時著手制定全國統(tǒng)一的信息公開法。

其次，完善政府信息透明機制，深化陽光政務的概念，相應轉變政府行政職能方式，對政務信息主動公開并且接受公眾監(jiān)督，發(fā)展多渠道供公民、媒體查閱，保證公民知情權。

最后，設立監(jiān)管部門對政府信息公開狀況進行實時監(jiān)督、評估，對違規(guī)行為及時作出問責和懲罰，促進信息公開制度的順利運行。

注釋：

所謂“行政問責”，就是指對現(xiàn)任各級行政負責人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者不正當履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和后果的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的機制。溫家寶.政府工作報告.人民日報.2005.

第一，行政問責具有回應性。即問責一方提出質(zhì)詢時，被問責一方處于回應和接受制裁的狀態(tài)。第二，具有強制性。行政問責制作為一種權力監(jiān)督與制約的方式，一般意義上講就是，問責主體擁有強制制裁的權力和能力，如果政府官員違背了其份內(nèi)的職責而損害了公共利益時，將無法逃脫被懲罰和制裁的結果。第三，外在性。真正意義上的行政問責主體是問責對象之外的行為體，而不應只是屬于自我監(jiān)督性質(zhì)的“同體問責”。第四，過程性。行政問責不應僅僅理解為對行政后果的責任追究，它還反映在對行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的問責。黃健榮、梁瑩.建構我國的問責制政府：理論基石及路徑選擇.江蘇行政學院學報.2004（5）.

問責主體是指依據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定，有權啟動問責程序、決定問責方式、實施責任追究的相關機構和領導部門。

杜剛建.政治問責制重在異體問責.中國經(jīng)濟時報.2003（5）.

[法]孟德斯鳩.論法的精神.商務印書館.1988年版譯本.

行政問責制是對政府公共權力進行監(jiān)督和制約的制度安排，是特定的問責主體對各級政府及其官員履行職責情況進行質(zhì)詢并追究其相應責任的一種制度規(guī)范。2003年一場突如其來的非典疫情，給中國經(jīng)濟和社會生活帶來了深刻的影響，非典中包括前衛(wèi)生部部長張文康和原北京市市長孟學農(nóng)兩位省部級高官在內(nèi)的多名政府官員，因隱瞞疫情或防治不力而引咎辭職或被免職，這是新中國歷史上首次在突發(fā)事件中大規(guī)模地追究官員責任，標志著中國大陸行政問責制的全面推行。陳國權.責任政府：從權利本位到責任本位.浙江大學出版社.2009.

司春燕.法治與法治化概念辨析.山東省農(nóng)業(yè)管理干部學院學報.2009（1）.

陳黨.問責法律制度研究.知識產(chǎn)權出版社.2008.