律師服務(wù)城市危舊住宅區(qū)改造的創(chuàng)新思考

摘 要 以城市危舊住宅區(qū)為主的城市棚戶區(qū)改造，對提升城市品位格局、改善人民群眾生活水平和消化商品房庫存均具有重大意義。浙江同舟律師事務(wù)所自2012年底徐戎房屋倒塌事件開始，服務(wù)于城市危舊住宅區(qū)改造項(xiàng)目，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。本文通過對相關(guān)工作的整理、總結(jié)和思考，對新常態(tài)下如何推進(jìn)城市棚戶區(qū)改造工作提供了建議和參考，對以“城市更新”模式解決日益增多的城市危舊房問題進(jìn)行了探索和思考。

關(guān)鍵詞 危舊住宅區(qū) 舊城改造 城市更新 房屋征收

作者簡介：沈穎程，浙江同舟律師事務(wù)所主任，從事律師工作。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.239

城市危舊住宅區(qū)的改造，對提升城市布局和規(guī)劃、改善人民群眾居住水平，消化商品房存量等方面的積極意義。2012年12月16日寧波市江東區(qū)徐戎小區(qū)倒樓這樣的突發(fā)事件以一種具有傳播力的方式，將這個(gè)問題推到了前臺(tái)。筆者認(rèn)為，以房屋征收模式進(jìn)行的舊城區(qū)改造，具有流程規(guī)范、推動(dòng)有利等優(yōu)點(diǎn)，但不可避免地存在政府大包大攬、財(cái)政開支壓力和推進(jìn)范圍受限等劣勢。如何在改造需求迫切廣泛的情形下，律師通過新型的法律服務(wù)，探索推進(jìn)新型的舊城改造途徑，轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場功能和業(yè)主自主權(quán)利，是新常態(tài)下針對新型領(lǐng)域所進(jìn)行的法律服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)律師職業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，更具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的意義。

一、城市危舊房屋的成因和解危責(zé)任概述

根據(jù)徐戎倒樓事故的調(diào)查結(jié)果，該次房屋倒塌是由墻體拆改和工程質(zhì)量雙重因素造成 。墻體拆改，主要是違法裝修、底層破墻開門、違法搭建等行為，這種現(xiàn)象在城市其他老舊小區(qū)里較為普遍。危舊房屋大多建于上世紀(jì)八九十年代，限于當(dāng)時(shí)的建筑標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)水平及管理方式，致使房屋安全性能較差，例如：房屋結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)時(shí)大多采用磚混結(jié)構(gòu)；樓頂板大多為預(yù)應(yīng)力圓孔板，且墻頭擱；每層僅設(shè)鋼筋混凝土圈梁一道；構(gòu)造柱少；墻體大多用紅磚空斗砌筑，承重墻整體強(qiáng)度低，造成了房屋上部結(jié)構(gòu)剛度差 。

同時(shí)，老舊小區(qū)中房屋出租比例較高，致使房屋所有者作為房屋安全第一責(zé)任人的職責(zé)沒有履行到位，房屋年久失修，安全隱患容易累積，卻無法第一時(shí)間診斷排除。

根據(jù)2015年最新修改的《寧波市城市房屋使用安全管理?xiàng)l例》（該條例于2000年制定發(fā)布，2015年針對徐戎倒樓等事件進(jìn)行了較大篇幅的修改）第四十三條的規(guī)定，根據(jù)危舊房的不同成因就危房的解危費(fèi)用做了明確規(guī)定：“（一）因不可抗力因素、超過房屋合理使用年限或者不當(dāng)使用造成房屋險(xiǎn)情的，由房屋所有權(quán)人承擔(dān)。異產(chǎn)毗連房屋，由所有權(quán)人按照各自房屋建筑面積分?jǐn)偅唬ǘ┮蚴┕ぁ⒍逊拧⒆矒舻热藶橐蛩卦斐煞课蓦U(xiǎn)情的，由造成房屋險(xiǎn)情的責(zé)任人承擔(dān)；（三）在房屋合理使用年限內(nèi)因工程質(zhì)量原因造成房屋險(xiǎn)情的，由建設(shè)單位或者其他相應(yīng)責(zé)任單位承擔(dān)；（四）因多種因素或者多次行為造成房屋結(jié)構(gòu)損壞，能夠確定責(zé)任大小的，按照責(zé)任大小承擔(dān)。”

上述規(guī)定與《侵權(quán)責(zé)任法》第八十六條：“建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌造成他人損害的，由建設(shè)單位與施工單位承擔(dān)連帶責(zé)任。建設(shè)單位、施工單位賠償后，有其他責(zé)任人的，有權(quán)向其他責(zé)任人追償。因其他責(zé)任人的原因，建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施倒塌造成他人損害的，由其他責(zé)任人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”及《物權(quán)法》第三十六條：“造成不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)毀損的，權(quán)利人可以請求修理、重作、更換或者恢復(fù)原狀。”等相關(guān)規(guī)定是一致的。

盡管如此，現(xiàn)實(shí)生活的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和歸責(zé)難題，使得危房解危工作面臨諸多障礙，解危責(zé)任雖可由法律條文來加以區(qū)分，但實(shí)踐中卻會(huì)出現(xiàn)老百姓與政府，政府部門與部門之間的互相推諉。相關(guān)法律法規(guī)沒有宣傳到位，使得很多群眾沒有意識(shí)到：絕大部分情形下，房屋所有者才是房屋使用安全的責(zé)任人，卻誤認(rèn)為危房解危的責(zé)任在于政府部門，認(rèn)為房管中心是危房解危的法定主管部門。這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)非常不利于我們做好當(dāng)前危房解危工作，因此，要加強(qiáng)法制宣傳，提高房屋所有人對房屋安全使用知識(shí)和解危的法律責(zé)任的知曉度，克服社會(huì)上不少群眾存在的“現(xiàn)在只要確定是危房，政府就會(huì)買單”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí) 。

此外，實(shí)踐中還因?yàn)槎喾N原因，使得房屋安全原因無法查明、歸責(zé)不能到位、費(fèi)用無法合理分?jǐn)偅罱K使得房屋征收之外的其他途徑無法有效落實(shí)，例如：構(gòu)成危房的相關(guān)房產(chǎn)并未超過合理使用年限；或因年限關(guān)系無法鑒定工程質(zhì)量原因，建設(shè)單位和施工單位或已經(jīng)注銷，多種原因?qū)е碌陌踩鹿嗜绾畏謹(jǐn)偨馕ＹM(fèi)用。

二、房屋征收模式分析和相關(guān)問題梳理

（一）分析房屋征收流程和律師法律服務(wù)

根據(jù)《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和寧波市相關(guān)文件規(guī)定，房屋征收模式的舊城改造一般按以下流程進(jìn)行：確定征收范圍（規(guī)劃立項(xiàng)）——入戶調(diào)查（同時(shí)開始社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估）——征詢意愿（即90%以上被征收人同意）——征收補(bǔ)償方案的論證和征求意見（必要時(shí)有聽證要求）——作出房屋征收決定（之前需有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)論）——進(jìn)行價(jià)格評估——簽訂補(bǔ)償協(xié)議（對簽約期內(nèi)無法簽訂協(xié)議的，作出征收補(bǔ)償決定）——履行補(bǔ)償協(xié)議或決定——搬遷改造等環(huán)節(jié)。在上述流程的每個(gè)環(huán)節(jié)，律師要提供全程合法性審查、文書起草、與被征收人交流及法律咨詢、協(xié)助簽約談判、對特定事項(xiàng)出具法律意見書和指導(dǎo)穩(wěn)評流程、訴訟應(yīng)對等工作。該類法律服務(wù)工作需要多專業(yè)、團(tuán)隊(duì)化的配合，需要律師與其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的配合交流。

（二）征收改造模式中遇到的問題和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在征收改造的過程中，有一些典型性的問題值得討論和研究，試闡述分析：

1.非住宅房屋的改造意愿不強(qiáng)。且非住宅（辦公、商業(yè)用途房產(chǎn)）往往面積較大，導(dǎo)致一個(gè)區(qū)塊內(nèi)戶數(shù)不多，此時(shí)往往可能導(dǎo)致被征收人抱團(tuán)談判，可能出現(xiàn)簽約比例不足80%的情況。故針對非住宅的改造，是否需要滿足90%的意愿和80%的簽約比例、是否必須提供調(diào)換房產(chǎn)等問題，可以作為今后條例修正的討論點(diǎn)。

2.訴訟流程漫長是因?yàn)檎魇崭脑焐婕氨姸鄻I(yè)主的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成的，如何兼顧個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公共利益的關(guān)系，涉及《物權(quán)法》、《行政訴訟法》的強(qiáng)制性規(guī)定。目前可實(shí)行的策略并不多，主要在于前期做好調(diào)查摸底工作、規(guī)劃多區(qū)塊劃分，在部分區(qū)塊出現(xiàn)釘子戶的情況下，不影響其他區(qū)塊的搬遷建設(shè)，將部分業(yè)主維護(hù)自身權(quán)利的負(fù)面影響控制在最小范圍。

3.房屋用途爭議和未登記建筑爭議是房屋征收中導(dǎo)致簽約不能的主要因素。針對該問題，需要在公布征收范圍前，作好摸底和處理工作。對改變房屋用途、房屋用途未登記等情形，提前作好預(yù)判和處理方案；對違法建筑作好行政確認(rèn)和拆除工作。統(tǒng)一相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，將矛盾隱患消除在征收改造之前。

4.原址重建和加大貨幣補(bǔ)償形式。在征收改造中，有部分業(yè)主會(huì)提出原址安置的要求，而原址安置的交付周期較長，即征收人需要承擔(dān)較長的過渡安置費(fèi)用，而《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定對原址新建安置的過渡期超過36個(gè)月（其他情形超過24個(gè)月），需要雙倍支付臨時(shí)安置費(fèi)。此種規(guī)定加大了征收成本，也限制了改建地塊的規(guī)劃空間。

目前我市危舊房改造中選擇調(diào)產(chǎn)安置的被征收人，往往還有三分之一以上的比例，有必要通過各種舉措增加貨幣補(bǔ)償?shù)谋壤＠缃M織房源供選擇貨幣補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖烁傎I、聯(lián)系相關(guān)商業(yè)樓盤提供優(yōu)惠方案等，也可進(jìn)一步論證調(diào)產(chǎn)安置中的住房困難保障、擴(kuò)檔等增加安置面積的政策標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)被征收人選擇貨幣安置。

三、城市更新模式的優(yōu)勢和法律障礙

（一）城市更新模式的優(yōu)勢

城市更新的模式處理城市危舊房屋，符合《物權(quán)法》業(yè)主對自己財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)的原則，符合商品房作為一種商品具有逐漸老化需要更新的本質(zhì)屬性；也與“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”的理念相契合，是一座城市以業(yè)主作為主體實(shí)現(xiàn)有機(jī)、可持續(xù)發(fā)展的理想狀態(tài)。徐戎房屋倒塌后，針對多幢不同程度的危房，業(yè)主在政府、社區(qū)的指導(dǎo)下，也嘗試進(jìn)行“業(yè)主自主、政府支持、市場運(yùn)作、自求平衡”的自力更新模式嘗試，并通過了相關(guān)意愿征詢工作，最后取得良好的效果。

（二）城市更新模式在目前的實(shí)踐中存在以下方面的障礙需要克服

1.土地使用權(quán)年限無法重新計(jì)算。根據(jù)我國的建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)制度，土地使用權(quán)從出讓之日起計(jì)算，具有固定的年限。自力更新模式并沒有經(jīng)過土地使用權(quán)收歸國有再出讓的流程，故無法重新計(jì)算土地使用年限。這對使用了30年住宅和商業(yè)用房均存在到期后另行支付土地使用費(fèi)的問題，特別是商業(yè)房產(chǎn)的土地使用權(quán)年限僅為40年，而目前相關(guān)的到期另交使用費(fèi)（出讓金）的制度尚不明確。

2.建筑高度和容積率方面的限制無法突破。由于改建需要的相關(guān)成本，比如需要在原址的新建設(shè)增加建筑容積率（增加高度或密度，一般是增加高度），但《寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十八條規(guī)定“因城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)需要導(dǎo)致已出讓地塊的相關(guān)建設(shè)條件發(fā)生變化，建設(shè)單位或者個(gè)人可以向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請變更規(guī)劃條件，但不得改變規(guī)劃條件確定的用地性質(zhì)，提高規(guī)劃條件確定的容積率、建筑高度或者建筑密度”。故在自力更新模式下，原規(guī)劃限制成為無法突破的障礙。

3.城市更新的程序法缺位。制度缺陷的深層次原因是產(chǎn)權(quán)制度的不完善，博弈各方在產(chǎn)權(quán)模糊的前提下發(fā)生角色異化，過度追求己方權(quán)益 。因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)，針對城市更新中產(chǎn)生的爭議，法院系統(tǒng)意見也不統(tǒng)一。究其本質(zhì)，就在于，目前城市更新法律系統(tǒng)對行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使缺乏制約，同時(shí)對更新參與人權(quán)力保障力度不夠。

4.公眾參與機(jī)制不健全。城市更新中涉及多方法律關(guān)系，矛盾產(chǎn)生的根源就是利益分配的不均衡。城市化的壓力之下，在中國的城市更新中，存在著資源失衡的問題。城市更新的過程實(shí)質(zhì)上是參與各方（居民、地方政府、開發(fā)商等）之間從各自的目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行空間權(quán)益博弈的過程。城市更新，在一定程度上是文脈的延續(xù)，是物質(zhì)空間和人文空間的巨大變動(dòng)和重新構(gòu)建。近年來，我國的城市更新研究也從對單純的物質(zhì)空間環(huán)境改善的關(guān)注轉(zhuǎn)變到對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等多方面的高度關(guān)注，越來越多的學(xué)者因此開始關(guān)注和研究城市更新中的權(quán)益博弈問題。提高公眾參與是決策民主化的必然選擇，也是決策順利推行的保證。但是，目前，公民參與城市更新內(nèi)容、方式以及范圍都沒有具體的可操作性的規(guī)定。一方面，公眾的參與意識(shí)還不夠強(qiáng)，另一方面政府管理部門缺乏公眾參與理念，甚至有些管理部門會(huì)和企業(yè)部門聯(lián)合起來壟斷城市更新的信息，公眾很難對城市更新的過程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的參與，被排除在規(guī)劃之外。

鑒于以上的因素，考慮目前寧波城市更新的現(xiàn)狀，如徐戎小區(qū)的因?yàn)樯婕白≌姸唷⒏脑煨枨笃惹械脑颍罱K未實(shí)行自力更新、原址重建的試舉。但相關(guān)的宣傳策劃嘗試，為我市城市更新的試驗(yàn)提供了基礎(chǔ)。

危舊房屋和城市危舊住宅區(qū)的改造，是一項(xiàng)關(guān)系到廣大人民群眾重大利益的工作，涉及面廣、周期長、法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。從規(guī)劃安排到改造模式的選擇直至分配安置，在每個(gè)環(huán)節(jié)均涉及到合法性的審查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評估和訴訟應(yīng)對等方面，律師在危舊房改造工作中，可以發(fā)揮決策參謀、合法審查、風(fēng)險(xiǎn)評估和訴訟代理、談判協(xié)助等方面的工作，對于實(shí)現(xiàn)律師的法律價(jià)值、社會(huì)價(jià)值均具有重大意義。

注釋：

新華網(wǎng)2013年12月12日新聞報(bào)道.寧波徐戎倒樓事故調(diào)查結(jié)果公布.http：//news.xin huanet.com/local/2013-12/12/c_118534262.htm .2016年4月6日訪問.

陳文平.舟山全市危舊房問題現(xiàn)狀、存在問題及對策、建議.舟山建設(shè).2013（6）.

胡昌宣.當(dāng)前危房解危工作若干問題思考.寧波政府法制.2014（3）.