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淺析我國(guó)警察行政強(qiáng)制措施

2016-12-26 16:47:42莊丹欽
法制與社會(huì) 2016年35期

摘 要 作為保證公務(wù)行為順利履行的行政強(qiáng)制措施,存在著一定的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn),其本身特性決定了其實(shí)施該措施所應(yīng)當(dāng)注意的內(nèi)容。警察行政強(qiáng)制措施實(shí)施過(guò)程中既有法律上的問(wèn)題,也有實(shí)踐中遇到的新問(wèn)題。明晰這些問(wèn)題,可以為我國(guó)警察行政權(quán)的良性應(yīng)用提供良好方向。

關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制措施 公務(wù)行為 自由裁量權(quán) 執(zhí)法行為

作者簡(jiǎn)介:莊丹欽,國(guó)立華僑大學(xué)在職法律碩士,泉州市豐澤區(qū)人民法院代理審判員,研究方向:民商法。

中圖分類號(hào):D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.262

一、警察行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵界定及特征窺視

賦予警察行政強(qiáng)制措施 是其履行公務(wù)的必然要求。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的概念做出了明確規(guī)定。 因此,對(duì)于警察行政強(qiáng)制措施的理解與應(yīng)用也必然遵循行政強(qiáng)制法的要求。從目前來(lái)看,警察行政強(qiáng)制措施具有如下特性:

(一)主體特性要求行使警察行政強(qiáng)制措施的必須為警察和警察機(jī)關(guān)

為了防止強(qiáng)制措施被濫用,保護(hù)公民的權(quán)利,必須予以嚴(yán)格限制。

(二)即時(shí)強(qiáng)制權(quán) 內(nèi)容覆蓋面廣

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)行使,整齊劃一的強(qiáng)制權(quán)是無(wú)法應(yīng)對(duì)的,只有賦予警察以靈活機(jī)動(dòng)的處置突發(fā)應(yīng)急情況的權(quán)利,才能夠妥善處理突發(fā)情況。警察應(yīng)對(duì)特殊情況,如排除險(xiǎn)情或防止證據(jù)滅失等,實(shí)際上很難真正做到“先告誡再?gòu)?qiáng)制”因此,警察機(jī)關(guān)擁有比其他行政機(jī)關(guān)更多的即時(shí)強(qiáng)制權(quán)。

(三)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利限制內(nèi)容多

警察行政強(qiáng)制措施從種類和數(shù)量上說(shuō)確實(shí)較多,這些既可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利帶來(lái)利益保護(hù),也有可能造成利益損失。從行政強(qiáng)制措施對(duì)公民權(quán)利限制的內(nèi)容來(lái)看,其主要是對(duì)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及場(chǎng)所等的限制。這之中尤其需要注意的是針對(duì)人身權(quán)利的限制,通過(guò)國(guó)家立法,將警察對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利限制的內(nèi)容擴(kuò)大到人身權(quán)利,且該限制主要是針對(duì)人身自由的限制,如強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、拘留、保護(hù)性約束措施權(quán)利等等,這使警察行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容多于一般行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。

(四)擁有較大的自由裁量權(quán)

因?yàn)榫焖鶕碛械木S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一特殊的職能,所以法律也就為警察賦予了各種對(duì)應(yīng)事件的權(quán)利及相對(duì)大的自由裁量空間。

(五)實(shí)施方式的暴力強(qiáng)制性

與一般行政強(qiáng)制措施相比較,警察行政強(qiáng)制措施的更具有強(qiáng)制力,在允許的范圍內(nèi),在特殊情況下,可以對(duì)特定人員進(jìn)行可以使用器械。

(六)效力期間的臨時(shí)性

一旦采取警察強(qiáng)制措施的法定事由得以排除,警察行政強(qiáng)制措施的效力即應(yīng)消滅,如重大危害公共安全或者他人人身安全的精神病人一旦痊愈,則對(duì)其的保護(hù)性約束措施也應(yīng)及時(shí)解除。

二、我國(guó)警察行政強(qiáng)制措施運(yùn)行中存在的若干問(wèn)題

(一)法律授權(quán)與規(guī)制

警察行政強(qiáng)制措施權(quán)與行政相對(duì)人權(quán)利相比較而言,過(guò)于強(qiáng)勢(shì),行政相對(duì)人應(yīng)對(duì)方式或者更加準(zhǔn)確的說(shuō)是應(yīng)對(duì)權(quán)利過(guò)于渺小。警察行政強(qiáng)制措施往往能夠直接制約行政相對(duì)人,反過(guò)來(lái)行政相對(duì)人卻缺少能夠有效制約警察的權(quán)利。警察行政強(qiáng)制措施制度自身的結(jié)構(gòu)配置不協(xié)調(diào),往往導(dǎo)致警察在行使行政強(qiáng)制措施權(quán)時(shí)重實(shí)體、輕程序,重效率、輕公正,重行使、輕監(jiān)督。

(二)實(shí)踐問(wèn)題

1.主體不合法:

如前所述,警察行政強(qiáng)制措施的主體必須是警察機(jī)關(guān)及警察。但在警察執(zhí)法的實(shí)踐中,主體不合法的情況卻經(jīng)常存在。主要表現(xiàn):(1)程序不合法。根據(jù)法律的規(guī)定,警察行政強(qiáng)制措施需要兩名正式警察實(shí)施。但實(shí)踐中,經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象卻是一名警察帶領(lǐng)協(xié)勤輔助人員實(shí)施或者由一名警察單獨(dú)實(shí)施,之后再由另一名警察補(bǔ)簽字的情形。(2)主體不合法。協(xié)勤輔助人員自行越權(quán)濫用警察行政強(qiáng)制措施的問(wèn)題也屢見不鮮。

2.警察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大:

因警察的職責(zé)所需,立法給予警察較大空間的自由裁量權(quán),但由于基層民警整體素質(zhì)有待提高,法律應(yīng)用能力,執(zhí)法水平等的差異性,很可能過(guò)大的自由裁量權(quán)讓群眾處于一定的被動(dòng)狀態(tài)或者害怕狀態(tài)。因此如何界定警察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)成為了擺在學(xué)界的一個(gè)重大問(wèn)題。

3.執(zhí)法過(guò)程中重效率輕程序:

警察在執(zhí)法過(guò)程中看重效率而普遍缺乏程序意識(shí),主要表現(xiàn)在:(1)審核程序流于形式。為了增加執(zhí)法效率,警察往往將一些法律文書的模板制作好并加蓋印章,這樣無(wú)疑提高了行政效率,但是就將法律規(guī)定的審核程序浮于表面。(2)執(zhí)法過(guò)程中程序不完整。(3)剝奪行政相對(duì)人權(quán)利。在實(shí)踐中,多有存在執(zhí)法主體在執(zhí)法的過(guò)程中剝奪行政相對(duì)人陳述、辯解權(quán)利,不告知行政相對(duì)人的有申請(qǐng)復(fù)議、提出訴訟等救濟(jì)權(quán)利。(4)漠視法定期限。這一問(wèn)題在扣押車輛留置、繼續(xù)盤問(wèn)這類強(qiáng)制措施中的表現(xiàn)尤為突出。

三、警察行政強(qiáng)制措施的法律判斷

筆者通過(guò)查詢相關(guān)生效法律文書,發(fā)現(xiàn)被法院撤銷行政強(qiáng)制決定的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面:

(一)程序問(wèn)題

警察行政強(qiáng)制措施的行使需要遵循行政程序,但是如前文所述,警察在執(zhí)法過(guò)程中往往重效率而輕程序,這會(huì)埋下行政程序瑕疵的隱患,從而間接地剝奪了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。下面我們看看幾個(gè)常見的執(zhí)法過(guò)程中存在的程序瑕疵情況:

1.缺乏必要法定程序:

警察在行使行政強(qiáng)制措施中,有時(shí)會(huì)遺漏必要程序,如對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時(shí),沒有經(jīng)過(guò)負(fù)責(zé)人集體討論決定。公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人處以行政拘留,已涉及行政相對(duì)人的人身自由權(quán)利,屬于較重的行政處罰,作出該處罰決定前應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論,但公安機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料未體現(xiàn)集體討論內(nèi)容,程序違法,應(yīng)予撤銷。

2.未履行告知義務(wù):

告知義務(wù)要求警察在實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)、采取具體行政行為時(shí),應(yīng)將應(yīng)該讓行政相對(duì)人了解的相關(guān)事項(xiàng)及有關(guān)權(quán)利等,通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩礁嬷姓鄬?duì)人。但在實(shí)踐中也往往存在著執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中未能履行告知義務(wù)。這里需要討論的一個(gè)問(wèn)題是未履行告知義務(wù)是否必然的會(huì)導(dǎo)致行政行為的無(wú)效呢?筆者認(rèn)為還是應(yīng)該結(jié)合具體案件來(lái)具體判斷未履行告知義務(wù)是否對(duì)行政相對(duì)人的處理結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。

3.簡(jiǎn)易程序適用問(wèn)題:

簡(jiǎn)易程序是指警察對(duì)事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單、后果輕微的行政違法行為給予當(dāng)場(chǎng)處罰所遵循的步驟、方式、時(shí)限和順序。簡(jiǎn)易程序簡(jiǎn)便快捷,但是適用不當(dāng)易給行政當(dāng)對(duì)人造成損害。在警察行政強(qiáng)制措施的案件中這類問(wèn)題常見于道路交通管理。(1)適用簡(jiǎn)易程序不合法。執(zhí)法過(guò)程中,有的行政違法行為雖然事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單,但是結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人影響重大的,不易適用。(2)處罰時(shí)剝奪行政相對(duì)人陳述、申辯權(quán)利或者扣押財(cái)產(chǎn)沒有出具相關(guān)手續(xù)。這屬于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響重大,應(yīng)予撤銷。(3)未能當(dāng)場(chǎng)交付處罰決定書。警察針對(duì)行政相對(duì)人的違法行為按照簡(jiǎn)易程序卻未能當(dāng)場(chǎng)交付處罰決定書,則作出公安交通管理簡(jiǎn)易程序處罰決定書程序違法,應(yīng)予撤銷。

4.行政處罰文書問(wèn)題:

首先要明確行政處罰文書的概念。行政處罰文書是指公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的違法行為,在經(jīng)過(guò)調(diào)查取證掌握違法證據(jù)基礎(chǔ)上,制作的具有法律強(qiáng)制力的書面法律文書。在實(shí)踐中,執(zhí)法主體在制作行政處罰文書的過(guò)程中主要存在的問(wèn)題有:(1)行政處罰文書缺漏。警察制作行政處罰文書,存在著決定作出時(shí)間的缺漏、兩個(gè)違法行為未分別裁決、車輛類型未明確填寫等不當(dāng)情形,但筆者認(rèn)為如果這些不當(dāng)情形不影響處罰決定的正當(dāng)性和合理性,并且并未加重對(duì)行政相對(duì)人的處罰程度,亦未對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)造成影響,就不應(yīng)予撤銷。(2)行政處罰文書引用法律不全、錯(cuò)誤。部分行政處罰文書為事先統(tǒng)一印制的格式文書,上面僅列舉了執(zhí)法過(guò)程中常用的部分法律規(guī)范名稱,而非與交通管理相關(guān)的全部法律規(guī)范。顯然,警察執(zhí)法過(guò)程中可以適用的應(yīng)當(dāng)是與交通管理相關(guān)且現(xiàn)行有效的全部法律法規(guī),而非僅限于格式文書上列舉的法律規(guī)范。因此,警察僅部分填寫所適用的法律規(guī)范的執(zhí)法行為雖然存在瑕疵,但并不影響其實(shí)體處理的合法性,不應(yīng)予撤銷。

5.執(zhí)法時(shí)未出示相關(guān)證件:

由于公權(quán)力強(qiáng)大的概念在公安執(zhí)法過(guò)程之中依然存在,一些公務(wù)人員未能夠重視法律所規(guī)定的程序。特別是,警察在做出具體行政行為的時(shí)候必須向相對(duì)人出示自己的工作證件,表明身份。在符合條件的情況下才能夠做出相應(yīng)的處理。如果未能夠出示相關(guān)證件,行政相對(duì)人可以拒絕配合。

(二)對(duì)行政法法原則的忽視

行政法基本原則是行政法賴以存在的基礎(chǔ),任何具體行政行為必須符合這些基本原則,警察在行使行政強(qiáng)制措施的時(shí)候,有時(shí)會(huì)違背行政法基本原則。那么對(duì)于該行政行為,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效給予撤銷。

四、結(jié)語(yǔ)

警察行政強(qiáng)制措施因其能對(duì)公民產(chǎn)生直接且廣泛的影響而備受關(guān)注,一旦警察行使行政強(qiáng)制措施損害行政相對(duì)人權(quán)益,將引起不良的社會(huì)影響,近期的“雷洋案”就是典型的體現(xiàn)。警察行政強(qiáng)制措施必須限定在法律所規(guī)定的范疇之內(nèi),也不能對(duì)其做過(guò)于苛刻的限制,畢竟固化的限定難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)。筆者期待著警察行政強(qiáng)制措施的立法、執(zhí)法的完善,從而使警察能依法、公平、合理地行使行政強(qiáng)制措施維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定。

注釋:

警察行政強(qiáng)制措施是指警察機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理過(guò)程中,為實(shí)現(xiàn)警察行政目的即為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。

行政強(qiáng)制措施,是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。,即行政強(qiáng)制措施,是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)警察法》第六條的規(guī)定,我國(guó)警察的職責(zé)有:(1)與犯罪活動(dòng)做斗爭(zhēng)的職責(zé),具體有偵查權(quán)、盤問(wèn)權(quán)、檢查權(quán)、使用武器或警械權(quán);(2)維護(hù)社會(huì)治安秩序的職責(zé),具體有制止危害社會(huì)治安秩序的行為的權(quán)利、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)及依法予以拘留的權(quán)利、保護(hù)性約束措施權(quán)利、交通管制措施、現(xiàn)場(chǎng)管制;(3)維護(hù)交通安全和交通秩序,處理交通事故;(4)組織、實(shí)施消防工作,實(shí)行消防監(jiān)督;(5)管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品;(6)對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理;(7)警衛(wèi)國(guó)家規(guī)定的特定人員,守衛(wèi)重要的場(chǎng)所和設(shè)施;(8)管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng);(9)管理戶政、國(guó)籍、入境出境事務(wù)和外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù);(10)維護(hù)國(guó)(邊)境地區(qū)的治安秩序;(11)對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰;(12)監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作;(13)指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作,指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作。

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