淺析我國(guó)警察行政強(qiáng)制措施

摘 要 作為保證公務(wù)行為順利履行的行政強(qiáng)制措施，存在著一定的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，其本身特性決定了其實(shí)施該措施所應(yīng)當(dāng)注意的內(nèi)容。警察行政強(qiáng)制措施實(shí)施過(guò)程中既有法律上的問(wèn)題，也有實(shí)踐中遇到的新問(wèn)題。明晰這些問(wèn)題，可以為我國(guó)警察行政權(quán)的良性應(yīng)用提供良好方向。

關(guān)鍵詞 行政強(qiáng)制措施 公務(wù)行為 自由裁量權(quán) 執(zhí)法行為

作者簡(jiǎn)介：莊丹欽，國(guó)立華僑大學(xué)在職法律碩士，泉州市豐澤區(qū)人民法院代理審判員，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.262

一、警察行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵界定及特征窺視

賦予警察行政強(qiáng)制措施 是其履行公務(wù)的必然要求。《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》對(duì)行政強(qiáng)制措施的概念做出了明確規(guī)定。 因此，對(duì)于警察行政強(qiáng)制措施的理解與應(yīng)用也必然遵循行政強(qiáng)制法的要求。從目前來(lái)看，警察行政強(qiáng)制措施具有如下特性：

（一）主體特性要求行使警察行政強(qiáng)制措施的必須為警察和警察機(jī)關(guān)

為了防止強(qiáng)制措施被濫用，保護(hù)公民的權(quán)利，必須予以嚴(yán)格限制。

（二）即時(shí)強(qiáng)制權(quán) 內(nèi)容覆蓋面廣

面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)行使，整齊劃一的強(qiáng)制權(quán)是無(wú)法應(yīng)對(duì)的，只有賦予警察以靈活機(jī)動(dòng)的處置突發(fā)應(yīng)急情況的權(quán)利，才能夠妥善處理突發(fā)情況。警察應(yīng)對(duì)特殊情況，如排除險(xiǎn)情或防止證據(jù)滅失等，實(shí)際上很難真正做到“先告誡再?gòu)?qiáng)制”因此，警察機(jī)關(guān)擁有比其他行政機(jī)關(guān)更多的即時(shí)強(qiáng)制權(quán)。

（三）對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利限制內(nèi)容多

警察行政強(qiáng)制措施從種類和數(shù)量上說(shuō)確實(shí)較多，這些既可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利帶來(lái)利益保護(hù)，也有可能造成利益損失。從行政強(qiáng)制措施對(duì)公民權(quán)利限制的內(nèi)容來(lái)看，其主要是對(duì)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及場(chǎng)所等的限制。這之中尤其需要注意的是針對(duì)人身權(quán)利的限制，通過(guò)國(guó)家立法，將警察對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利限制的內(nèi)容擴(kuò)大到人身權(quán)利，且該限制主要是針對(duì)人身自由的限制，如強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、拘留、保護(hù)性約束措施權(quán)利等等，這使警察行政強(qiáng)制措施的內(nèi)容多于一般行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施。

（四）擁有較大的自由裁量權(quán)

因?yàn)榫焖鶕碛械木S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一特殊的職能，所以法律也就為警察賦予了各種對(duì)應(yīng)事件的權(quán)利及相對(duì)大的自由裁量空間。

（五）實(shí)施方式的暴力強(qiáng)制性

與一般行政強(qiáng)制措施相比較，警察行政強(qiáng)制措施的更具有強(qiáng)制力，在允許的范圍內(nèi)，在特殊情況下，可以對(duì)特定人員進(jìn)行可以使用器械。

（六）效力期間的臨時(shí)性

一旦采取警察強(qiáng)制措施的法定事由得以排除，警察行政強(qiáng)制措施的效力即應(yīng)消滅，如重大危害公共安全或者他人人身安全的精神病人一旦痊愈，則對(duì)其的保護(hù)性約束措施也應(yīng)及時(shí)解除。

二、我國(guó)警察行政強(qiáng)制措施運(yùn)行中存在的若干問(wèn)題

（一）法律授權(quán)與規(guī)制

警察行政強(qiáng)制措施權(quán)與行政相對(duì)人權(quán)利相比較而言，過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，行政相對(duì)人應(yīng)對(duì)方式或者更加準(zhǔn)確的說(shuō)是應(yīng)對(duì)權(quán)利過(guò)于渺小。警察行政強(qiáng)制措施往往能夠直接制約行政相對(duì)人，反過(guò)來(lái)行政相對(duì)人卻缺少能夠有效制約警察的權(quán)利。警察行政強(qiáng)制措施制度自身的結(jié)構(gòu)配置不協(xié)調(diào)，往往導(dǎo)致警察在行使行政強(qiáng)制措施權(quán)時(shí)重實(shí)體、輕程序，重效率、輕公正，重行使、輕監(jiān)督。

（二）實(shí)踐問(wèn)題

1.主體不合法：

如前所述，警察行政強(qiáng)制措施的主體必須是警察機(jī)關(guān)及警察。但在警察執(zhí)法的實(shí)踐中，主體不合法的情況卻經(jīng)常存在。主要表現(xiàn)：（1）程序不合法。根據(jù)法律的規(guī)定，警察行政強(qiáng)制措施需要兩名正式警察實(shí)施。但實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象卻是一名警察帶領(lǐng)協(xié)勤輔助人員實(shí)施或者由一名警察單獨(dú)實(shí)施，之后再由另一名警察補(bǔ)簽字的情形。（2）主體不合法。協(xié)勤輔助人員自行越權(quán)濫用警察行政強(qiáng)制措施的問(wèn)題也屢見不鮮。

2.警察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大：

因警察的職責(zé)所需，立法給予警察較大空間的自由裁量權(quán)，但由于基層民警整體素質(zhì)有待提高，法律應(yīng)用能力，執(zhí)法水平等的差異性，很可能過(guò)大的自由裁量權(quán)讓群眾處于一定的被動(dòng)狀態(tài)或者害怕狀態(tài)。因此如何界定警察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)成為了擺在學(xué)界的一個(gè)重大問(wèn)題。

3.執(zhí)法過(guò)程中重效率輕程序：

警察在執(zhí)法過(guò)程中看重效率而普遍缺乏程序意識(shí)，主要表現(xiàn)在：（1）審核程序流于形式。為了增加執(zhí)法效率，警察往往將一些法律文書的模板制作好并加蓋印章，這樣無(wú)疑提高了行政效率，但是就將法律規(guī)定的審核程序浮于表面。（2）執(zhí)法過(guò)程中程序不完整。（3）剝奪行政相對(duì)人權(quán)利。在實(shí)踐中，多有存在執(zhí)法主體在執(zhí)法的過(guò)程中剝奪行政相對(duì)人陳述、辯解權(quán)利，不告知行政相對(duì)人的有申請(qǐng)復(fù)議、提出訴訟等救濟(jì)權(quán)利。（4）漠視法定期限。這一問(wèn)題在扣押車輛留置、繼續(xù)盤問(wèn)這類強(qiáng)制措施中的表現(xiàn)尤為突出。

三、警察行政強(qiáng)制措施的法律判斷

筆者通過(guò)查詢相關(guān)生效法律文書，發(fā)現(xiàn)被法院撤銷行政強(qiáng)制決定的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）程序問(wèn)題

警察行政強(qiáng)制措施的行使需要遵循行政程序，但是如前文所述，警察在執(zhí)法過(guò)程中往往重效率而輕程序，這會(huì)埋下行政程序瑕疵的隱患，從而間接地剝奪了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。下面我們看看幾個(gè)常見的執(zhí)法過(guò)程中存在的程序瑕疵情況：

1.缺乏必要法定程序：

警察在行使行政強(qiáng)制措施中，有時(shí)會(huì)遺漏必要程序，如對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時(shí)，沒有經(jīng)過(guò)負(fù)責(zé)人集體討論決定。公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人處以行政拘留，已涉及行政相對(duì)人的人身自由權(quán)利，屬于較重的行政處罰，作出該處罰決定前應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)人進(jìn)行集體討論，但公安機(jī)關(guān)提交的證據(jù)材料未體現(xiàn)集體討論內(nèi)容，程序違法，應(yīng)予撤銷。

2.未履行告知義務(wù)：

告知義務(wù)要求警察在實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)、采取具體行政行為時(shí)，應(yīng)將應(yīng)該讓行政相對(duì)人了解的相關(guān)事項(xiàng)及有關(guān)權(quán)利等，通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩礁嬷姓鄬?duì)人。但在實(shí)踐中也往往存在著執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中未能履行告知義務(wù)。這里需要討論的一個(gè)問(wèn)題是未履行告知義務(wù)是否必然的會(huì)導(dǎo)致行政行為的無(wú)效呢？筆者認(rèn)為還是應(yīng)該結(jié)合具體案件來(lái)具體判斷未履行告知義務(wù)是否對(duì)行政相對(duì)人的處理結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。

3.簡(jiǎn)易程序適用問(wèn)題：

簡(jiǎn)易程序是指警察對(duì)事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單、后果輕微的行政違法行為給予當(dāng)場(chǎng)處罰所遵循的步驟、方式、時(shí)限和順序。簡(jiǎn)易程序簡(jiǎn)便快捷，但是適用不當(dāng)易給行政當(dāng)對(duì)人造成損害。在警察行政強(qiáng)制措施的案件中這類問(wèn)題常見于道路交通管理。（1）適用簡(jiǎn)易程序不合法。執(zhí)法過(guò)程中，有的行政違法行為雖然事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單，但是結(jié)果對(duì)行政相對(duì)人影響重大的，不易適用。（2）處罰時(shí)剝奪行政相對(duì)人陳述、申辯權(quán)利或者扣押財(cái)產(chǎn)沒有出具相關(guān)手續(xù)。這屬于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益影響重大，應(yīng)予撤銷。（3）未能當(dāng)場(chǎng)交付處罰決定書。警察針對(duì)行政相對(duì)人的違法行為按照簡(jiǎn)易程序卻未能當(dāng)場(chǎng)交付處罰決定書，則作出公安交通管理簡(jiǎn)易程序處罰決定書程序違法，應(yīng)予撤銷。

4.行政處罰文書問(wèn)題：

首先要明確行政處罰文書的概念。行政處罰文書是指公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的違法行為，在經(jīng)過(guò)調(diào)查取證掌握違法證據(jù)基礎(chǔ)上，制作的具有法律強(qiáng)制力的書面法律文書。在實(shí)踐中，執(zhí)法主體在制作行政處罰文書的過(guò)程中主要存在的問(wèn)題有：（1）行政處罰文書缺漏。警察制作行政處罰文書，存在著決定作出時(shí)間的缺漏、兩個(gè)違法行為未分別裁決、車輛類型未明確填寫等不當(dāng)情形，但筆者認(rèn)為如果這些不當(dāng)情形不影響處罰決定的正當(dāng)性和合理性，并且并未加重對(duì)行政相對(duì)人的處罰程度，亦未對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)造成影響，就不應(yīng)予撤銷。（2）行政處罰文書引用法律不全、錯(cuò)誤。部分行政處罰文書為事先統(tǒng)一印制的格式文書，上面僅列舉了執(zhí)法過(guò)程中常用的部分法律規(guī)范名稱，而非與交通管理相關(guān)的全部法律規(guī)范。顯然，警察執(zhí)法過(guò)程中可以適用的應(yīng)當(dāng)是與交通管理相關(guān)且現(xiàn)行有效的全部法律法規(guī)，而非僅限于格式文書上列舉的法律規(guī)范。因此，警察僅部分填寫所適用的法律規(guī)范的執(zhí)法行為雖然存在瑕疵，但并不影響其實(shí)體處理的合法性，不應(yīng)予撤銷。

5.執(zhí)法時(shí)未出示相關(guān)證件：

由于公權(quán)力強(qiáng)大的概念在公安執(zhí)法過(guò)程之中依然存在，一些公務(wù)人員未能夠重視法律所規(guī)定的程序。特別是，警察在做出具體行政行為的時(shí)候必須向相對(duì)人出示自己的工作證件，表明身份。在符合條件的情況下才能夠做出相應(yīng)的處理。如果未能夠出示相關(guān)證件，行政相對(duì)人可以拒絕配合。

（二）對(duì)行政法法原則的忽視

行政法基本原則是行政法賴以存在的基礎(chǔ)，任何具體行政行為必須符合這些基本原則，警察在行使行政強(qiáng)制措施的時(shí)候，有時(shí)會(huì)違背行政法基本原則。那么對(duì)于該行政行為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效給予撤銷。

四、結(jié)語(yǔ)

警察行政強(qiáng)制措施因其能對(duì)公民產(chǎn)生直接且廣泛的影響而備受關(guān)注，一旦警察行使行政強(qiáng)制措施損害行政相對(duì)人權(quán)益，將引起不良的社會(huì)影響，近期的“雷洋案”就是典型的體現(xiàn)。警察行政強(qiáng)制措施必須限定在法律所規(guī)定的范疇之內(nèi)，也不能對(duì)其做過(guò)于苛刻的限制，畢竟固化的限定難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)。筆者期待著警察行政強(qiáng)制措施的立法、執(zhí)法的完善，從而使警察能依法、公平、合理地行使行政強(qiáng)制措施維護(hù)社會(huì)秩序與穩(wěn)定。

注釋：

警察行政強(qiáng)制措施是指警察機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)警察行政目的即為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。

行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。，即行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)警察法》第六條的規(guī)定，我國(guó)警察的職責(zé)有：（1）與犯罪活動(dòng)做斗爭(zhēng)的職責(zé)，具體有偵查權(quán)、盤問(wèn)權(quán)、檢查權(quán)、使用武器或警械權(quán)；（2）維護(hù)社會(huì)治安秩序的職責(zé)，具體有制止危害社會(huì)治安秩序的行為的權(quán)利、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)及依法予以拘留的權(quán)利、保護(hù)性約束措施權(quán)利、交通管制措施、現(xiàn)場(chǎng)管制；（3）維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；（4）組織、實(shí)施消防工作，實(shí)行消防監(jiān)督；（5）管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品；（6）對(duì)法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進(jìn)行管理；（7）警衛(wèi)國(guó)家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場(chǎng)所和設(shè)施；（8）管理集會(huì)、游行、示威活動(dòng)；（9）管理戶政、國(guó)籍、入境出境事務(wù)和外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；（10）維護(hù)國(guó)（邊）境地區(qū)的治安秩序；（11）對(duì)被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰；（12）監(jiān)督管理計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全保護(hù)工作；（13）指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作。