淺析我國警察行政強制措施

摘 要 作為保證公務(wù)行為順利履行的行政強制措施，存在著一定的運行風險，其本身特性決定了其實施該措施所應(yīng)當注意的內(nèi)容。警察行政強制措施實施過程中既有法律上的問題，也有實踐中遇到的新問題。明晰這些問題，可以為我國警察行政權(quán)的良性應(yīng)用提供良好方向。

關(guān)鍵詞 行政強制措施 公務(wù)行為 自由裁量權(quán) 執(zhí)法行為

作者簡介：莊丹欽，國立華僑大學在職法律碩士，泉州市豐澤區(qū)人民法院代理審判員，研究方向：民商法。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.262

一、警察行政強制措施的內(nèi)涵界定及特征窺視

賦予警察行政強制措施 是其履行公務(wù)的必然要求。《中華人民共和國行政強制法》對行政強制措施的概念做出了明確規(guī)定。 因此，對于警察行政強制措施的理解與應(yīng)用也必然遵循行政強制法的要求。從目前來看，警察行政強制措施具有如下特性：

（一）主體特性要求行使警察行政強制措施的必須為警察和警察機關(guān)

為了防止強制措施被濫用，保護公民的權(quán)利，必須予以嚴格限制。

（二）即時強制權(quán) 內(nèi)容覆蓋面廣

面對復(fù)雜的社會行使，整齊劃一的強制權(quán)是無法應(yīng)對的，只有賦予警察以靈活機動的處置突發(fā)應(yīng)急情況的權(quán)利，才能夠妥善處理突發(fā)情況。警察應(yīng)對特殊情況，如排除險情或防止證據(jù)滅失等，實際上很難真正做到“先告誡再強制”因此，警察機關(guān)擁有比其他行政機關(guān)更多的即時強制權(quán)。

（三）對行政相對人權(quán)利限制內(nèi)容多

警察行政強制措施從種類和數(shù)量上說確實較多，這些既可能對行政相對人的權(quán)利帶來利益保護，也有可能造成利益損失。從行政強制措施對公民權(quán)利限制的內(nèi)容來看，其主要是對公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及場所等的限制。這之中尤其需要注意的是針對人身權(quán)利的限制，通過國家立法，將警察對行政相對人權(quán)利限制的內(nèi)容擴大到人身權(quán)利，且該限制主要是針對人身自由的限制，如強行帶離現(xiàn)場、拘留、保護性約束措施權(quán)利等等，這使警察行政強制措施的內(nèi)容多于一般行政機關(guān)的強制措施。

（四）擁有較大的自由裁量權(quán)

因為警察所擁有的維護社會穩(wěn)定這一特殊的職能，所以法律也就為警察賦予了各種對應(yīng)事件的權(quán)利及相對大的自由裁量空間。

（五）實施方式的暴力強制性

與一般行政強制措施相比較，警察行政強制措施的更具有強制力，在允許的范圍內(nèi)，在特殊情況下，可以對特定人員進行可以使用器械。

（六）效力期間的臨時性

一旦采取警察強制措施的法定事由得以排除，警察行政強制措施的效力即應(yīng)消滅，如重大危害公共安全或者他人人身安全的精神病人一旦痊愈，則對其的保護性約束措施也應(yīng)及時解除。

二、我國警察行政強制措施運行中存在的若干問題

（一）法律授權(quán)與規(guī)制

警察行政強制措施權(quán)與行政相對人權(quán)利相比較而言，過于強勢，行政相對人應(yīng)對方式或者更加準確的說是應(yīng)對權(quán)利過于渺小。警察行政強制措施往往能夠直接制約行政相對人，反過來行政相對人卻缺少能夠有效制約警察的權(quán)利。警察行政強制措施制度自身的結(jié)構(gòu)配置不協(xié)調(diào)，往往導(dǎo)致警察在行使行政強制措施權(quán)時重實體、輕程序，重效率、輕公正，重行使、輕監(jiān)督。

（二）實踐問題

1.主體不合法：

如前所述，警察行政強制措施的主體必須是警察機關(guān)及警察。但在警察執(zhí)法的實踐中，主體不合法的情況卻經(jīng)常存在。主要表現(xiàn)：（1）程序不合法。根據(jù)法律的規(guī)定，警察行政強制措施需要兩名正式警察實施。但實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)的現(xiàn)象卻是一名警察帶領(lǐng)協(xié)勤輔助人員實施或者由一名警察單獨實施，之后再由另一名警察補簽字的情形。（2）主體不合法。協(xié)勤輔助人員自行越權(quán)濫用警察行政強制措施的問題也屢見不鮮。

2.警察機關(guān)自由裁量權(quán)過大：

因警察的職責所需，立法給予警察較大空間的自由裁量權(quán)，但由于基層民警整體素質(zhì)有待提高，法律應(yīng)用能力，執(zhí)法水平等的差異性，很可能過大的自由裁量權(quán)讓群眾處于一定的被動狀態(tài)或者害怕狀態(tài)。因此如何界定警察機關(guān)的自由裁量權(quán)成為了擺在學界的一個重大問題。

3.執(zhí)法過程中重效率輕程序：

警察在執(zhí)法過程中看重效率而普遍缺乏程序意識，主要表現(xiàn)在：（1）審核程序流于形式。為了增加執(zhí)法效率，警察往往將一些法律文書的模板制作好并加蓋印章，這樣無疑提高了行政效率，但是就將法律規(guī)定的審核程序浮于表面。（2）執(zhí)法過程中程序不完整。（3）剝奪行政相對人權(quán)利。在實踐中，多有存在執(zhí)法主體在執(zhí)法的過程中剝奪行政相對人陳述、辯解權(quán)利，不告知行政相對人的有申請復(fù)議、提出訴訟等救濟權(quán)利。（4）漠視法定期限。這一問題在扣押車輛留置、繼續(xù)盤問這類強制措施中的表現(xiàn)尤為突出。

三、警察行政強制措施的法律判斷

筆者通過查詢相關(guān)生效法律文書，發(fā)現(xiàn)被法院撤銷行政強制決定的問題主要集中在以下幾個方面：

（一）程序問題

警察行政強制措施的行使需要遵循行政程序，但是如前文所述，警察在執(zhí)法過程中往往重效率而輕程序，這會埋下行政程序瑕疵的隱患，從而間接地剝奪了行政相對人的合法權(quán)益。下面我們看看幾個常見的執(zhí)法過程中存在的程序瑕疵情況：

1.缺乏必要法定程序：

警察在行使行政強制措施中，有時會遺漏必要程序，如對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰時，沒有經(jīng)過負責人集體討論決定。公安機關(guān)對行政相對人處以行政拘留，已涉及行政相對人的人身自由權(quán)利，屬于較重的行政處罰，作出該處罰決定前應(yīng)當由負責人進行集體討論，但公安機關(guān)提交的證據(jù)材料未體現(xiàn)集體討論內(nèi)容，程序違法，應(yīng)予撤銷。

2.未履行告知義務(wù)：

告知義務(wù)要求警察在實施行政執(zhí)法活動、采取具體行政行為時，應(yīng)將應(yīng)該讓行政相對人了解的相關(guān)事項及有關(guān)權(quán)利等，通過適當?shù)耐緩礁嬷姓鄬θ恕５趯嵺`中也往往存在著執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中未能履行告知義務(wù)。這里需要討論的一個問題是未履行告知義務(wù)是否必然的會導(dǎo)致行政行為的無效呢？筆者認為還是應(yīng)該結(jié)合具體案件來具體判斷未履行告知義務(wù)是否對行政相對人的處理結(jié)果產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響。

3.簡易程序適用問題：

簡易程序是指警察對事實清楚、情節(jié)簡單、后果輕微的行政違法行為給予當場處罰所遵循的步驟、方式、時限和順序。簡易程序簡便快捷，但是適用不當易給行政當對人造成損害。在警察行政強制措施的案件中這類問題常見于道路交通管理。（1）適用簡易程序不合法。執(zhí)法過程中，有的行政違法行為雖然事實清楚、情節(jié)簡單，但是結(jié)果對行政相對人影響重大的，不易適用。（2）處罰時剝奪行政相對人陳述、申辯權(quán)利或者扣押財產(chǎn)沒有出具相關(guān)手續(xù)。這屬于對行政相對人權(quán)益影響重大，應(yīng)予撤銷。（3）未能當場交付處罰決定書。警察針對行政相對人的違法行為按照簡易程序卻未能當場交付處罰決定書，則作出公安交通管理簡易程序處罰決定書程序違法，應(yīng)予撤銷。

4.行政處罰文書問題：

首先要明確行政處罰文書的概念。行政處罰文書是指公安機關(guān)對行政相對人的違法行為，在經(jīng)過調(diào)查取證掌握違法證據(jù)基礎(chǔ)上，制作的具有法律強制力的書面法律文書。在實踐中，執(zhí)法主體在制作行政處罰文書的過程中主要存在的問題有：（1）行政處罰文書缺漏。警察制作行政處罰文書，存在著決定作出時間的缺漏、兩個違法行為未分別裁決、車輛類型未明確填寫等不當情形，但筆者認為如果這些不當情形不影響處罰決定的正當性和合理性，并且并未加重對行政相對人的處罰程度，亦未對行政相對人申請權(quán)利救濟造成影響，就不應(yīng)予撤銷。（2）行政處罰文書引用法律不全、錯誤。部分行政處罰文書為事先統(tǒng)一印制的格式文書，上面僅列舉了執(zhí)法過程中常用的部分法律規(guī)范名稱，而非與交通管理相關(guān)的全部法律規(guī)范。顯然，警察執(zhí)法過程中可以適用的應(yīng)當是與交通管理相關(guān)且現(xiàn)行有效的全部法律法規(guī)，而非僅限于格式文書上列舉的法律規(guī)范。因此，警察僅部分填寫所適用的法律規(guī)范的執(zhí)法行為雖然存在瑕疵，但并不影響其實體處理的合法性，不應(yīng)予撤銷。

5.執(zhí)法時未出示相關(guān)證件：

由于公權(quán)力強大的概念在公安執(zhí)法過程之中依然存在，一些公務(wù)人員未能夠重視法律所規(guī)定的程序。特別是，警察在做出具體行政行為的時候必須向相對人出示自己的工作證件，表明身份。在符合條件的情況下才能夠做出相應(yīng)的處理。如果未能夠出示相關(guān)證件，行政相對人可以拒絕配合。

（二）對行政法法原則的忽視

行政法基本原則是行政法賴以存在的基礎(chǔ)，任何具體行政行為必須符合這些基本原則，警察在行使行政強制措施的時候，有時會違背行政法基本原則。那么對于該行政行為，應(yīng)當認定為無效給予撤銷。

四、結(jié)語

警察行政強制措施因其能對公民產(chǎn)生直接且廣泛的影響而備受關(guān)注，一旦警察行使行政強制措施損害行政相對人權(quán)益，將引起不良的社會影響，近期的“雷洋案”就是典型的體現(xiàn)。警察行政強制措施必須限定在法律所規(guī)定的范疇之內(nèi)，也不能對其做過于苛刻的限制，畢竟固化的限定難以應(yīng)對復(fù)雜的社會形態(tài)。筆者期待著警察行政強制措施的立法、執(zhí)法的完善，從而使警察能依法、公平、合理地行使行政強制措施維護社會秩序與穩(wěn)定。

注釋：

警察行政強制措施是指警察機關(guān)在實施行政管理過程中，為實現(xiàn)警察行政目的即為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。，即行政強制措施，是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

根據(jù)《中華人民共和國警察法》第六條的規(guī)定，我國警察的職責有：（1）與犯罪活動做斗爭的職責，具體有偵查權(quán)、盤問權(quán)、檢查權(quán)、使用武器或警械權(quán)；（2）維護社會治安秩序的職責，具體有制止危害社會治安秩序的行為的權(quán)利、強行帶離現(xiàn)場及依法予以拘留的權(quán)利、保護性約束措施權(quán)利、交通管制措施、現(xiàn)場管制；（3）維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；（4）組織、實施消防工作，實行消防監(jiān)督；（5）管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品；（6）對法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進行管理；（7）警衛(wèi)國家規(guī)定的特定人員，守衛(wèi)重要的場所和設(shè)施；（8）管理集會、游行、示威活動；（9）管理戶政、國籍、入境出境事務(wù)和外國人在中國境內(nèi)居留、旅行的有關(guān)事務(wù)；（10）維護國（邊）境地區(qū)的治安秩序；（11）對被判處拘役、剝奪政治權(quán)利的罪犯執(zhí)行刑罰；（12）監(jiān)督管理計算機信息系統(tǒng)的安全保護工作；（13）指導(dǎo)和監(jiān)督國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和重點建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會等群眾性組織的治安防范工作。