城市社區(qū)協(xié)同治理機制構建之路

◎邢宇宙

城市社區(qū)協(xié)同治理機制構建之路

◎邢宇宙

中共十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制，其中改進社會治理方式是首位目標，并且提出了系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理四個層次，從主體到機制提出了社會治理改革的方向。在2014年政府工作報告中也指出：推進社會治理創(chuàng)新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標下，形成了政府主導、社會參與的協(xié)同治理理念，為社會治理領域的改革確立了指導思想，進一步加快了社會體制改革的步伐。

城市社區(qū)是特定地域內人們所組成的生活共同體，也是現(xiàn)代城市社會治理的基本單元，構成了現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分。隨著我國城市化進程中的城市更新，城市社會正處于轉型和發(fā)展之中，亟需構建和完善現(xiàn)代城市社區(qū)治理體制，目標是增強社區(qū)服務功能，推進基層民主進程。長期以來我國探索城市社區(qū)居民自治的道路，取得了一定的成效，但是居委會也陷入了行政功能強化、自治功能弱化的困境。在未來社區(qū)治理改革的實踐中，探索通過多元主體共同參與的協(xié)同治理，有助于突破這一治理困境，最終有效動員和整合社區(qū)資源，提升社區(qū)自治能力。

一、城市社區(qū)基層治理的困境

改革開放30多年以來，我國城市社會管理體制經(jīng)歷了從單位制、街居制到社區(qū)制的轉變，同時我國城市社會更新過程中社區(qū)類型日益分化，居民公共服務需求愈發(fā)多元化。一方面隨著單位制的解體和人口流動加快，傳統(tǒng)意義上以親緣、地緣、業(yè)緣為基礎的社會關系逐步消失，導致社區(qū)作為居民共同體，在一些老舊社區(qū)中社會網(wǎng)絡日益衰落，而在新型社區(qū)中社會關系尚未建立起來，居民之間的人際信任受到挑戰(zhàn)，對社區(qū)認同感存在缺失。另一方面隨著城市社會階層分化，居住格局也進一步分化，新型商品房小區(qū)與老舊小區(qū)之間，在社區(qū)社會組織發(fā)展狀況、公共服務需求和自治能力方面都有較大差異，因而社區(qū)的管理機制和模式也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展趨向。這些變遷給傳統(tǒng)的城市社區(qū)基層管理體制帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

但是，長期以來街道體制中的行政管理理念和組織特征，對于現(xiàn)代城市社區(qū)治理轉型產(chǎn)生了深遠影響。在街居制的實際運行過程中，特別是限于人員和經(jīng)費配置的不足，本應發(fā)揮居民自治功能的居委會陷入了“行政化”的困境。在城市社區(qū)基層治理體制中，社區(qū)居委會如何回歸自治功能擺上了議程。居委會功能的回歸有賴于街道管理體制的改革，盡管宏觀上已經(jīng)有了大方向，但是目前還缺乏具體的制度安排。一方面探索街道管理體制改革，重點在于對街道辦事處主要職責任務的重新定位，減少本不應由街道一級承擔的行政管理職能，避免職責出現(xiàn)“下移”；另一方面居委會作為居民自治制度的重要載體，實現(xiàn)群眾自治組織功能的能力存在不足，能否通過能力建設實現(xiàn)自治能力的提升，也將決定其是否能夠突破“名實不副”的困境。

概而言之，城市社區(qū)中不同群體的利益分化，實際上提出了多元主體如何實現(xiàn)良治的命題。良好的治理是通過協(xié)商溝通尋找共識的過程，也是基于各方利益之上形成利益共同體的過程，并最終有效地進行資源動員和組織，進而實現(xiàn)社區(qū)公共利益的最大化。

二、社區(qū)協(xié)同治理的變革路徑

在社區(qū)治理轉型過程中，協(xié)同治理是通向基層自治的可能路徑。在社會治理場域，政府與社會不同主體處在治理結構的不同位置，掌握的資源和權力各不相同，協(xié)同治理強調各個主體之間的互補和融合，表現(xiàn)為協(xié)助、協(xié)力、協(xié)調和協(xié)商。在社區(qū)協(xié)同治理過程中，如何定位街道、居委會、社區(qū)社會組織等不同主體的角色，擴大居民參與和激發(fā)其主體性尤為關鍵。

1.轉變街道主要職能。在基層社會治理結構中，地方政府扮演著主導角色。基層政府改革的方向是職能轉變，在街道層面集中體現(xiàn)為街道管理體制改革，將街道職能和工作重心轉移到社會建設和公共服務上來。傳統(tǒng)的行政管理體制下，街道辦事處“重經(jīng)濟、輕管理、弱服務”，承擔了發(fā)展經(jīng)濟、城市管理、社區(qū)服務、優(yōu)撫救濟、社會治安、文教衛(wèi)生、計劃生育等職責，社區(qū)居委會也相應地承接很多行政性事務工作。

街道管理體制改革必須具有系統(tǒng)性。需要上級政府從機構設置、目標考核、隊伍建設、財力等多方面加以保障，街道干部“解放”出來主抓社會建設，工作重心轉移到居民公共服務上來。職能轉變只是前提，理念上還需突破全能政府思維。積極借助社會組織的力量，不僅能重構社會管理和服務體制的多元格局，在一定程度上增強了政府自身的能力，也有助于解決政府存在的失靈或缺位問題。

2.培育社區(qū)社會組織。如果街道管理體制改革是在原有體制上的存量改革，那么發(fā)展和引導社會組織參與社會管理和公共服務，推動社會組織體制改革則是增量改革。在社區(qū)協(xié)同治理中要給予社區(qū)社會組織發(fā)展空間，培育和發(fā)展社會組織參與社區(qū)管理和服務，改變傳統(tǒng)的社會管理模式和服務體制。

一方面是支持社區(qū)自發(fā)成立的社會組織。一些社區(qū)中往往有一些積極參與志愿服務，或是自發(fā)組建的團隊，它們有著各自的目標和理念，具有一定的民眾基礎和資源動員能力，也是本社區(qū)內社會組織發(fā)展的先行者。在居民組織起來的過程中，如果能夠更多地獲得外部資源支持，就能更好地開展項目，服務更多人群，實現(xiàn)組織的目標。

另一方面是通過制度建設，以及在場地、資金等資源方面提供便利，來孵化和培育社區(qū)社會組織，比如設立區(qū)或街道級的社會組織培育和孵化中心，安排專項經(jīng)費對于社區(qū)社會組織給予扶持，積極推動政府向社會組織購買公共服務，將服務下沉到社區(qū)之中，滿足社區(qū)居民需求的同時，推動社區(qū)居民參與和自治能力的提升等。

3.激發(fā)居民自治活力。在社區(qū)治理體制中，居民是最為重要的治理主體。社區(qū)協(xié)同治理一方面是多方參與的合作治理，另一方面是社區(qū)居民為主體的民主自治。社區(qū)中的每位成員必須學會成為自己的治理者，學會如何在鄰里和社區(qū)中與他人協(xié)作，民眾的自治活力構成社區(qū)治理體制的重要基礎。

如前所述，社區(qū)居委會作為居民自治組織，在改革中要實現(xiàn)自治功能的歸位。街道主要職能的轉變只是第一步，其目標是進一步推動社區(qū)治理體制改革。很多地方開展社區(qū)公共服務站建設，承接傳統(tǒng)上由居委會擔負的公共服務職能。通過改革解除束縛，社區(qū)居委會能從理念到工作方式上逐步改進，加之其在社區(qū)中的民眾基礎，有助于推動社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督。

三、社區(qū)協(xié)同治理的運行機制

在社區(qū)治理結構中，盡管不同主體有著資源稟賦和能力差異，但是在厘清不同主體之間權責的同時，正在探索和形成不同的運行機制，來逐步整合社區(qū)資源，積累社會資本，乃至提升各自的治理能力，反過來更好地推進政府職能轉變、社會組織發(fā)展、居民廣泛參與，從而逐步朝著協(xié)同共治的格局前行。在理論上，治理是一個上下互動的過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。在社區(qū)治理實踐中，不同主體之間建立起了溝通、學習、參與和合作等不同的運行機制。

1.通過溝通尋求共識。社區(qū)協(xié)同治理中的對話、溝通和理解，體現(xiàn)在不同層次和不同方面。首先是街道辦、社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織之間的聯(lián)系，不僅體現(xiàn)在正式制度和政府行為中，往往也存在于非正式的溝通和關系網(wǎng)絡之中。社會治理的邏輯是通過政府與社會組織之間的互動和合作來解決社會問題。如果社會組織只是承擔政府轉移職能，缺乏組織之間的溝通和互動，容易陷入依附的地位，最終不僅不利于其自身能力的成長，也實現(xiàn)不了兩者之間有效的互動和合作。

其次是社區(qū)居民的參與、對話和協(xié)商，塑造社區(qū)公共空間，不僅要構建對話的平臺，也要有居民參與的機制。在社區(qū)治理過程中，參與建設實體的“開放空間”，組織“市民講堂”等等，積極構建社區(qū)中居民對話的空間和場域，有助于居民就社區(qū)公共議題進行討論，聽取不同成員的意見與建議，共同推動決策的形成和集體行動，尋求社區(qū)公共事務中的共識。

2.通過學習提升能力。在社區(qū)協(xié)同治理的實踐中，不同主體都需要進行能力建設。協(xié)同治理對于治理主體要求較高，不僅需要具有自治的理念，也要具備與其它主體合作的能力，在這個意義上協(xié)同治理實質上是不同主體形成伙伴關系的合作治理。

社區(qū)社會組織在介入社區(qū)治理的過程中，面對“居民自治”、“社區(qū)參與”等議題，需要積極開展學習，提升組織自身的能力。反之，在推動居民參與和社區(qū)建設的過程中，居委會成員也應積極向社會組織學習。在互相學習的過程中，不僅有助于社區(qū)居委會接受新生事物，做出一些工作方式上的改變，也有助于提升社會組織跟居民之間溝通的能力，實現(xiàn)雙贏。

3.通過參與實現(xiàn)賦權。社區(qū)協(xié)同治理是以居民的廣泛參與和社區(qū)社會活力作為基礎，在多元主體共同參與的協(xié)同治理理念下，激發(fā)公民參與和培養(yǎng)公共精神，促進社區(qū)居民自我管理和自治，這是社區(qū)社會治理的發(fā)展方向。

對于社區(qū)居民來說，他們是社區(qū)的“所有者”，對于社區(qū)公共事務和公共服務擁有參與和表達的權利，正如美國社區(qū)治理研究者理查德·博斯克所指出的，政府需要民眾一道參與公共政策的整個過程：從討論如何選擇行動開始，到制定公共項目的政策，再到公共項目執(zhí)行中的行政管理，最后在可見的績效結果基礎上進行改革。因此，為提升政府的責任感，需要充分保障公民參與的權利，由此引導公民利益表達和協(xié)調、解決矛盾，以及對于公共權力的監(jiān)督和制約，最終保障公民基本權利和促進公民社會的成長。

4.通過合作增進信任。在協(xié)同治理的運行過程中，作為治理主體的社區(qū)社會組織，發(fā)揮社區(qū)之間重要的連結作用。面對社區(qū)共同體價值的失落，社區(qū)在重建社會連結的過程中向兩個方向努力：一是回向傳統(tǒng)，重拾并未丟失的民間資源；二是面向現(xiàn)實，構建以現(xiàn)代理性為基礎的契約關系。

在實踐過程中，這兩種努力互滲互融，通過社區(qū)社會組織的努力，可以激活鄰里社區(qū)原有的互助傳統(tǒng)和親緣信任；居委會、居民自治小組與居民在社區(qū)公共事務中的互動和合作，構建社區(qū)居民公約等制度規(guī)范和行動共識，最終透過社區(qū)公共空間等不同場域，重塑社區(qū)居民之間的人際信任機制，并有助于構建對于社會組織和基層政府的系統(tǒng)信任。研究表明，社會組織推動的橫向合作，尤其是建立的網(wǎng)絡關系、規(guī)范和信任，能夠推動社區(qū)成員之間的協(xié)調和集體行動的達成。而社區(qū)所形成的規(guī)范和信任也是一種重要的社會資本，能促進良好社區(qū)秩序的形成。

四、結語

在深化城市基層治理改革的背景下，探討社區(qū)協(xié)同治理的路徑，需要強調基層政府在變革中的創(chuàng)新和開放，需要助推社區(qū)社會組織的發(fā)展，擴大社區(qū)居民的有序參與，激發(fā)社區(qū)社會活力。在基層治理場域中，不同主體展現(xiàn)了其治理的智慧，構建了更為多元的治理運行機制。在新型城市社區(qū)治理格局下，實現(xiàn)基于社區(qū)共同體價值的協(xié)同治理，也有助于探索基層群眾自治制度的道路。

（邢宇宙，北京工業(yè)大學人文社會科學學院講師、首都社會建設與社會管理協(xié)調創(chuàng)新中心研究人員。本文系教育部人文社會科學研究青年基金資助項目<15YJC840039>的階段性研究成果/責編劉玉霞）