整村統(tǒng)籌，破解城市更新中的“釘子戶”困局
——來自深圳坪山土地整備實(shí)踐的啟示

◎王瑞民

整村統(tǒng)籌，破解城市更新中的“釘子戶”困局
——來自深圳坪山土地整備實(shí)踐的啟示

◎王瑞民

在我國城市擴(kuò)張過程中，地方政府為降低征地成本，多選擇繞過農(nóng)村宅基地，于是在一些大中城市出現(xiàn)了為數(shù)眾多的“城中村”。城中村為外來人口提供了廉價住房，也為城市擴(kuò)張過程中的失地農(nóng)民解決了失地后的收入來源問題。但同時城中村普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、消防隱患突出、衛(wèi)生狀況較差等問題。由于缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，城中村違建現(xiàn)象普遍，容積率也較低。面對不斷緊張的用地矛盾，改造城中村進(jìn)行城市更新，有效盤活存量土地，對破解資源瓶頸、提升城市品質(zhì)具有重要意義。

城中村改造過程中，最棘手的莫過于釘子戶問題。在珠江三角洲地區(qū)，城中村原住民房屋租賃收入很高，宅基地使用權(quán)分散，拆遷補(bǔ)償很難談攏，釘子戶問題往往使城市更新難以推進(jìn)，而運(yùn)動式拆遷的破壞性往往又過大,鐵腕拆違的風(fēng)險不可控。破解城市更新中的釘子戶困局，改善城中村基礎(chǔ)設(shè)施、同時繼續(xù)為外來人口提供質(zhì)優(yōu)價廉的住房，成為珠三角乃至全國城市更新中不得不面臨的突出挑戰(zhàn)。

城市更新中的釘子戶困局

城中村改造往往需要連片開發(fā)，但城中村宅基地的使用權(quán)分屬成百上千的居民。傳統(tǒng)征地模式下，政府或開發(fā)商須和城中村居民逐個談判，此時的博弈為政府或開發(fā)商和原土地權(quán)利人多個個體之間的單獨(dú)博弈，談判成本高昂。如果一種資源擁有太多所有者，而這種資源卻必須進(jìn)行整體利用時才最有效率，由于每個所有者都可以禁止他人使用，在合作難以達(dá)成的情況下，資源就可能被浪費(fèi)，這就形成了所謂的“反公地悲劇”。因此，城中村的居民在與政府或開發(fā)商進(jìn)行拆遷談判時總會存在一定激勵去漫天要價，發(fā)展到極端就成為所謂的“釘子戶”。

釘子戶現(xiàn)象的一個突出特征是“少數(shù)人的蠻橫”阻礙了多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn)。那些愿意接受補(bǔ)償協(xié)議的非釘子戶，雖然因釘子戶阻礙整個開發(fā)行為而利益受損，但這種損害是間接的，釘子戶的過高要價是針對作為外來者的開發(fā)商或?qū)嵤┱鞯匦袨榈恼摹Ｔ谶@種情況下，非釘子戶雖然愿意及早得到拆遷帶來的好處，但一般很難動員起強(qiáng)大的社會壓力。需要注意，敲竹杠行為并不存在強(qiáng)制，算是一種正常的市場行為，但在土地開發(fā)過程中，它卻可能導(dǎo)致交易成本過高，使交易不能達(dá)成，從而損害了其他愿意進(jìn)行交易的人和社會整體利益。例如，在深圳的崗廈村改造中，從2008年12月18日開始，92%的業(yè)主在短短的一個月內(nèi)就陸續(xù)簽訂了協(xié)議，按照這個協(xié)議，崗廈原村民通過利益博弈將誕生出近十個億萬富翁和20來個億萬家族以及上千個千萬富翁。但一直到2011年，還有3%的人無論如何也不同意，給崗廈股份公司集體和其他簽約業(yè)主造成了高昂的損失：集體物業(yè)每年損失1.035億元，每名股東每年損失11.5萬元。正在進(jìn)行中的拆遷爆破工作使得本已老化的地下管網(wǎng)因?yàn)槁┧╇妼?dǎo)致股份公司損失水電費(fèi)超過100萬元。

既有城市更新實(shí)踐中的釘子戶問題處理

在城市更新實(shí)踐中，由于拆遷工作難度很大，釘子戶處理麻煩，政府基本上將拆遷問題完全下移至開發(fā)商等改造主體，而開發(fā)商為了達(dá)到順利更新的目標(biāo)，同時為了消除釘子戶現(xiàn)象，可能盲目提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致整個拆遷市場對于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意愿畸高，最后的結(jié)果反而會影響房屋征收和拆遷活動。

此外，由開發(fā)商主導(dǎo)的城市更新，往往存在“挑肥揀瘦”的情況，即從容易改造地段或城中村開始，比如城中村工業(yè)地段或者容積率較低的地段或村莊，這種以短期經(jīng)濟(jì)效益推動的城市更新，始終著眼在土地經(jīng)濟(jì)價值的再開發(fā)，對社會、環(huán)境、文化等方面的整體提升關(guān)注度不夠，更有將歷史遺留問題擱置，把難以開發(fā)的、但公共利益需要的城市更新留給政府與未來，造成新的遺留問題并越來越難解決的情況。但正是因?yàn)橐恍┑囟蔚囊?guī)劃容積率較低，才需要和那些規(guī)劃容積率較高的地段進(jìn)行統(tǒng)籌改造。如果容易改造的地段先完成改造，并按照當(dāng)前地段利益最大化的目的全面提高了容積率，剩余的那些容積率較高的地段，就因失去騰挪空間而無法改造了。

僅在個別地段進(jìn)行城市更新，往往造成城市整體利益讓步于局部利益和個體利益，對城市更新單元周邊地區(qū)及社區(qū)土地歷史遺留問題缺乏統(tǒng)籌。碎片化的城市更新格局，導(dǎo)致更新單元內(nèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊拆遷市場標(biāo)準(zhǔn)。所以，既有城市更新模式帶來的往往是小地塊的成功、少數(shù)人的富裕，卻不能達(dá)成共同富裕、全域城市化和公共服務(wù)均等化。

“整村統(tǒng)籌”：破解釘子戶困局的坪山實(shí)踐

1.南布社區(qū)整村統(tǒng)籌的背景

南布社區(qū)位于坪山新區(qū)城市發(fā)展的中軸線上，北臨出口加工區(qū)，東接大工業(yè)區(qū)，西靠坪山中心區(qū)，南與沙壆、石井社區(qū)隔坪山河相望，地理區(qū)位優(yōu)越。從既有土地利用情況來看，南布社區(qū)面積約244.15萬平方米，其中國有土地220.99萬平方米，未征未轉(zhuǎn)地面積23.16萬平方米。南布社區(qū)僅有1個居民小組，社區(qū)總?cè)丝诩s1.2萬人，其中本地戶籍居民156戶、489人，外來人口約11500人。目前，社區(qū)集體物業(yè)（工業(yè)廠房）約8.3萬平方米，其中多為“三來一補(bǔ)”小型加工廠，每年租金收入約600萬元。南布社區(qū)與坪山中心區(qū)緊鄰，既有規(guī)劃將南布社區(qū)的功能定位為深圳出口加工區(qū)的配套公寓宿舍。但隨著時間的推移，這種定位已經(jīng)難以滿足社區(qū)自身的發(fā)展需求，社區(qū)土地資源無法得到充分合理的利用。同時，由于南布社區(qū)在歷史上對坪山新區(qū)（原大工業(yè)區(qū)）的土地貢獻(xiàn)較大，社區(qū)實(shí)際掌握的土地面積十分有限，難以保障現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的公共道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，其結(jié)果是政府和社區(qū)的“雙輸”，規(guī)劃難以落實(shí)，城市發(fā)展受阻。在此背景下，2011年8月坪山新區(qū)決定將南布社區(qū)列為“整村統(tǒng)籌”土地整備項(xiàng)目試點(diǎn)社區(qū)之一，項(xiàng)目列入《深圳市2012年度土地整備計(jì)劃》。

2.兩步博弈破解釘子戶困局

“釘子戶”現(xiàn)象一個突出特征是“少數(shù)人的蠻橫”阻礙了多數(shù)人利益的實(shí)現(xiàn)。

南布社區(qū)在土地整備過程中，通過“政府與村集體”、“村集體與村民”兩步博弈的方法巧妙地破解了坐地要價的釘子戶困局。

第一步，政府和村集體進(jìn)行博弈，也就是說，由政府與南布社區(qū)算政策大賬，在綜合考慮坪山新區(qū)、社區(qū)與居民三方利益的基礎(chǔ)上，通過“土地+規(guī)劃+資金”三位一體的方式統(tǒng)籌解決應(yīng)該留給社區(qū)的土地利益，即政府給予社區(qū)一定規(guī)模的留用地和相應(yīng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，針對留用地以外的房屋建筑給予一定的資金補(bǔ)償，一攬子解決社區(qū)土地歷史遺留問題和土地確權(quán)問題，完成片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施用地的征收，既避免了征地拆遷中因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)年年增高帶來的巨額資金壓力，又避免了因政府拆遷造成社區(qū)居民的對抗和矛盾。

第二步，村集體與村民之間進(jìn)行博弈，其本質(zhì)是由社區(qū)與居民（相關(guān)業(yè)主）算小賬，即在政策大賬的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮社區(qū)（股份公司）自主決策的能動性，按相關(guān)規(guī)定對社區(qū)范圍內(nèi)的房屋權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償安置，自主解決社區(qū)土地歷史遺留問題，完成社區(qū)內(nèi)部的房地產(chǎn)確權(quán)工作；自主開展房屋補(bǔ)償、拆除與安置工作，在其留用地開發(fā)及拆遷補(bǔ)償過程中解決政府?dāng)M征收土地的清理和移交工作。

上述兩階段博弈的關(guān)鍵，是在第一階段博弈中政府給予村集體足夠的留用土地。留用土地會因?yàn)檎谡魇胀恋厣系幕A(chǔ)設(shè)施和適當(dāng)放寬的規(guī)劃容積率而增值，同時因?yàn)橥恋匦再|(zhì)的轉(zhuǎn)變而獲得充分的融資能力和建設(shè)條件。足夠的留用土地確保政府和村集體/村民之間協(xié)議的達(dá)成。由于之前第一階段中大帳已經(jīng)算完，村民和村集體所獲得的蛋糕份額和大小已經(jīng)基本固定，任何潛在的釘子戶提出不合理的要價，都將構(gòu)成對全村其他所有人利益乃至村集體利益的侵犯，這就會抑制村集體內(nèi)部釘子戶的出現(xiàn)。即使在此種局面下仍然出現(xiàn)了釘子戶，民主選舉的村委會或者村股份有限公司，也往往會有比政府更多的協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠形成更加強(qiáng)大的社會壓力去解決問題。在這個過程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益安排，宗族之內(nèi)和村民之間的壓力，都能用來去做釘子戶的工作。如此，政府、開發(fā)商與村集體、被拆遷戶之間的博弈，就轉(zhuǎn)化為村集體與被拆遷戶或者被拆遷戶之間的內(nèi)部博弈。

在具體操作中，南布社區(qū)進(jìn)行了詳盡的權(quán)屬調(diào)查。在權(quán)屬調(diào)查基礎(chǔ)上，通過政府與社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織談判并進(jìn)行相應(yīng)測算，確定了南布社區(qū)留用地面積為18.59萬平方米，考慮到南布社區(qū)對坪山新區(qū)（原大工業(yè)區(qū)）發(fā)展所作的貢獻(xiàn)及社區(qū)實(shí)際掌握土地現(xiàn)狀，遵循規(guī)劃因地制宜等原則，將部分國有零星用地通過騰挪置換等方式留給南布社區(qū)，最終確定南布社區(qū)留用地規(guī)模18.74萬平方米。

3.統(tǒng)籌結(jié)果：政府、社區(qū)、居民各蒙其利

從政府收益角度來看，通過“整村統(tǒng)籌”，政府首先收回約1.43萬平方米的經(jīng)營性用地，涉及商業(yè)服務(wù)設(shè)施、新型工業(yè)研發(fā)等用地，為坪山新區(qū)提升城市競爭力提供了有力保障。特別是符合坪山新區(qū)坪山河流域規(guī)劃并與其建設(shè)保持一致。并且在自身用地非常緊張的情況下，南布社區(qū)貢獻(xiàn)的位于社區(qū)南面的0.37萬平方米的工業(yè)研發(fā)用地，結(jié)合國有土地釋放了近萬平方米的新型產(chǎn)業(yè)用地，為坪山新區(qū)招商引資引入了新型產(chǎn)業(yè)提供了條件，加快了坪山新區(qū)和社區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。其次，南布社區(qū)在整體拆遷后，實(shí)現(xiàn)了土地的空間騰挪，社區(qū)同時為政府提供了約4.90萬平方米的公共配套設(shè)施用地，一攬子解決了社區(qū)歷史遺留問題，提高了土地利用效率。最后，政府對出讓給社區(qū)的部分留用地收取了相應(yīng)的地價。此外，政府還可以在社區(qū)留用地開發(fā)過程及以后社區(qū)物業(yè)經(jīng)營中獲得相應(yīng)稅收（營業(yè)稅及營業(yè)稅附加、土地增值稅、所得稅等）。

從社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織收益來看，南布社區(qū)集體股份有限公司從單一的租賃經(jīng)濟(jì)模式向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)收入主要來自兩個方面：物業(yè)開發(fā)與經(jīng)營、實(shí)業(yè)投資。具體而言，南布社區(qū)集體土地整備前總資產(chǎn)價值約6000余萬元。通過“整村統(tǒng)籌”土地整備項(xiàng)目，社區(qū)在整體開發(fā)過程中可獲得不少于5萬平方米的商業(yè)、辦公物業(yè)用于經(jīng)營，經(jīng)初步測算，每年約可獲得2880萬元的經(jīng)營性收入，是現(xiàn)在年經(jīng)營性收入600萬元的4.8倍；在長期的持續(xù)經(jīng)營管理理念下，可提供項(xiàng)目的物業(yè)管理增值服務(wù)，社區(qū)總資產(chǎn)價值將達(dá)到近7億元。對于開發(fā)獲得的利潤及每年的經(jīng)營收入可用于異地進(jìn)行實(shí)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目投資，以增加集體公司的資產(chǎn)。

最后是居民收益，按照政府與社區(qū)算大帳、社區(qū)與居民算小賬的原則，社區(qū)在一次性接受政府給予的政策大帳利益后，將自主制定內(nèi)部的拆遷補(bǔ)償方案，厘清權(quán)屬和經(jīng)濟(jì)關(guān)系并完成個人的房屋遷換補(bǔ)償后，將除留用地之外的土地移交給政府。目前在南布社區(qū)的拆遷補(bǔ)償方案中，主要采用了安置房調(diào)換和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的方式。對符合遷換補(bǔ)償條件的住宅房屋進(jìn)行安置房調(diào)換，對非住宅房屋進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。“一戶一棟”范圍之外的物業(yè)（合法外部分）的補(bǔ)償和孤寡老人家庭如何賠償?shù)戎卮髥栴}，也將由社區(qū)議事會自主決策。通過土地整體開發(fā)與城市更新，南布社區(qū)居民原來的大量小產(chǎn)權(quán)房，統(tǒng)一置換為擁有大產(chǎn)權(quán)的安置房，隨著周邊基礎(chǔ)設(shè)施的完善及城市的發(fā)展，未來南布居民的收益將會大幅增加。

南布社區(qū)改造方案中，項(xiàng)目最后采用統(tǒng)建安置的方式優(yōu)先解決居民安置問題，建設(shè)資金籌措由社區(qū)自行解決（政府會有小部分整備資金扶持），產(chǎn)權(quán)由社區(qū)和居民完全取得。南布社區(qū)在18.74萬平方米留用地中，選取4個地塊共4.77萬平方米土地用于安置還建，其余土地用于建設(shè)資金籌措、社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。在對村民的補(bǔ)償安置過程中，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低由社區(qū)自主制定，但政府會有一定的指導(dǎo)和把關(guān)，避免社區(qū)制定出過高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而擾亂拆遷市場。

“整村統(tǒng)籌”下以社區(qū)為主體的新補(bǔ)償模式，對于村集體范圍內(nèi)的私房，合法部分按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)絺€人，而違法建筑上的土地補(bǔ)償，即便區(qū)位好、價格高，政府也是補(bǔ)償?shù)酱寮w經(jīng)濟(jì)組織，再由村集體決策是否補(bǔ)償?shù)絺€人，多出的利益均留給集體，個人從中無從獲利。這從根本上消除了違法搶建行為的驅(qū)動力，避免了傳統(tǒng)“房地合一”補(bǔ)償方式的不合理性，充分通過土地價格控制拆遷補(bǔ)償成本，并且捆綁社區(qū)集體利益，由其主動控制違法搶建行為。上述模式改變了以小地塊為特征的項(xiàng)目征地模式，抑制了開發(fā)商在城市更新中“挑肥揀瘦”的現(xiàn)象。

對坪山實(shí)踐的進(jìn)一步討論

城市更新中的釘子戶困局源于土地權(quán)利分散，而土地開發(fā)需要整片進(jìn)行，具有很強(qiáng)的外部性。因此，對于解決“敲竹杠”這樣看似非常棘手的“市場失靈”問題，基本思路是通過將“外部交易費(fèi)用內(nèi)部化”的辦法來解決。坪山實(shí)踐中處理釘子戶的關(guān)鍵做法，是將城中村改造的博弈分成兩個有區(qū)別、但又有所交互和互相聯(lián)系的兩個階段，將政府征地而與被征地村集體與村民產(chǎn)生的矛盾轉(zhuǎn)化為村集體內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題。

從坪山實(shí)踐來看，要破解釘子戶困局及由此衍生的開發(fā)商挑肥揀瘦問題，一個基本的改造原則應(yīng)該是整村改造，只有這樣，才能將一個村內(nèi)部的舊村居與舊廠房進(jìn)行統(tǒng)一安排，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌建設(shè)。在一定條件下，甚至還可以考慮進(jìn)行跨村統(tǒng)籌，但這里就會涉及到土地發(fā)展權(quán)的跨村、跨地段轉(zhuǎn)移的問題。所謂的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，就是在對不同地段普遍授予一定土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場機(jī)制，允許根據(jù)規(guī)劃不能進(jìn)行開發(fā)地段的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到那些規(guī)劃允許的開發(fā)地段進(jìn)行更高強(qiáng)度的開發(fā)，但必須通過市場機(jī)制對售出發(fā)展權(quán)的主體進(jìn)行補(bǔ)償，甚至可以讓他們以土地發(fā)展權(quán)和其他自有資本入股，形成多方主體共贏的局面。

（王瑞民，中國人民大學(xué)漢青經(jīng)濟(jì)與金融高級研究院博士研究生/責(zé)編張棟）