走出基層社會治理困境，需要構建社區共同體
——朱耀垠教授訪談

◎張棟

走出基層社會治理困境，需要構建社區共同體
——朱耀垠教授訪談

◎張棟

編者按：推進國家治理體系和治理能力現代化，必須牢牢抓住基層社會治理這一重要環節。社區是城鄉基層社會治理的基本單元，社區治理在基層治理中處于關鍵地位。圍繞基層社會治理和社區治理的相關問題，本期我們采訪了朱耀垠教授，以饗讀者。

記者：如何理解我國基層社會治理體制改革的必要性？

朱耀垠：改革的必要性總是來自體制機制與社會現實和社會需要的不適應。

改革開放之前和之初的相當一段時間，我國在城市基層社會管理是以“單位制”為主、以“街居制”為輔的體制。單位既是就業場所，也是生活共同體，還承擔醫療、養老、教育等社會服務功能，也就是所謂的“單位辦社會”，單位制下的社區，具有相對的封閉性和穩定性，形成了一個個長期共同生活、居住的熟人社會。國家也通過這種“單位制”和“街居制”結合的體制有效實現了對城市全體社會成員的管理和整合，這種城市基層管理的體制也和計劃經濟體制高度適應。

但是隨著經濟轉軌、社會轉型的不斷推進，“單位制”逐漸式弱，城市化快速推進，城市大規模改造和迅速擴展，人口大規模流動和遷徙，戶籍制度和住房制度也都發生了深刻的變革。城市居民從依附于單位的“單位人”逐漸變成了“社會人”，城市人的居住方式、生活方式發生重大變化。歸結起來說，城市基層社會發生了三個格局性的變化，從工作生活同質性很強的單位共同體到異質性越來越強的社區，從熟人社會到陌生人社會，從穩定性共同體到流動性明顯的社區。

個人和家庭從單位中脫離出來，成為一個個“原子化”個體，直接面對政府和國家，而不再從屬于單位這種小共同體。與此同時，單位承擔國家對基層社會直接管理的中介地位弱化，需要創新構建國家與基層社會之間必要的、組織化的連接機制。基層社會治理體制改革，就是要重新建立起新的社區共同體，并且與政府的社會管理、公共服務職能實現有效對接，逐步建成管理有序、服務完善、文明祥和的新型基層社會生活共同體。

朱耀垠，現任全國老齡辦黨組成員、中國老齡協會副會長。原任民政部基層政權和社區建設司副司長。北京大學哲學博士，北京師范大學中國社會管理研究院兼職教授。主要研究領域：基層社會治理。

記者：我國基層社會治理體制改革的目標和途徑是什么？

朱耀垠：基層社會治理改革是整體的社會治理體制改革的一部分，改革的目的在于形成一種新型的基層社會治理體制機制，這種新型體制機制的目標模式就是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障。這也就是堅持法治，實現黨委、政府、社會團體和公眾等多元主體的共同參與，形成多元共治共享的社會治理格局。

實現社會治理體制改革目標的方式和途徑在習近平總書記的講話和中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有明確的表述，第一是堅持系統治理，也就是從政府單向管理向政府主導、社會多元主體共治轉變；第二是堅持依法治理，用法治思維和法治方式去處理和解決社會治理中的各種公共事務，化解社會矛盾；第三是堅持綜合治理，治理手段從以行政手段為主，向多種手段綜合運用轉變，多種手段包括道德教育的手段、行為規范自律的手段、社會自我調節的手段等；第四是堅持源頭治理，社會的沖突和矛盾，人們通常所能看到的是表象和末端，而源頭在于利益格局的調整和利益訴求的變化，源頭治理就是要求在公共事務的決策和公共問題的處理上充分納入各方意見，擴大公眾參與，尋求最大公約數，實現各方利益最大化。

記者：我國當前的基層社會治理體制改革創新面臨的主要挑戰是什么？

朱耀垠：基層治理的一個主要的問題就是公眾參與不足。要轉變社會治理中政府唱“獨角戲”的情況，就需要公眾和社會組織等的參與，但是，當前公眾的參與意愿、參與能力、參與渠道三方面都有不足。學術界對公眾在社區公共事務上參與意愿的調查有很多，結果在整體上是相近的，大部分居民對于社區公共事務參與率不高、參與度不深，參與意愿也不很強烈；在參與能力方面，公共參與是一門技術，公共事務的協商、決策、監督都需要相應的規則和技巧，目前我們在這方面的發育也是不足的，有些社區領導人不會召集和主持社區會議，不會平衡利益關系，不會協調利益紛爭；在參與渠道方面，基層協商的制度化、常態化、信息化參與平臺不豐富、不完善，社會組織作為公眾參與的載體發育不充分、能力不足。當前在各地有很多基層協商機制的探索，比如居民議事會、民主懇談會、民主協商會議等，但作用尚未得到充分發揮；當前的基層社會組織發展很快但還處于較初步的階段，而且大多是娛樂性的，真正定位準確、有活力、有能力、有吸引力的基層社會組織還不多。

參與難題的三個層次，是相互聯系，互為因果的。如果要從中選擇首要因素，應該是參與意愿。參與能力需要在參與過程中訓練和形成，參與渠道需要在政府和公眾的互動中逐步完善，社會組織發展發育也需要基于民眾的參與熱情和參與愿望。所以，基礎性、初始性的部分是強化參與意愿。參與意愿問題，實質上是公共精神的培育問題，在很大程度上也是社區共同體的構建問題。個體對社區沒有認同感和歸屬感，社區的事情是“他們”的事情，而不是“我們”的事情，“他們”的事情，“他們”去做好了，我為什么要去耗時費力？

記者：您闡述了構建社區共同體的重要性，怎樣理解“社區共同體”？

朱耀垠：社區和共同體都是外來詞匯，對應的都是“Community”。共同體是在價值觀、生活方式上存在一定同質性的社會成員的集合，共同體的成員相互之間關系緊密，信任互助，有人情味，有比較強的情感連接，對共同體本身有比較強的認同感、歸屬感。社區與共同體在詞匯上是同源的，但在現實中，社區的含義已經字面化了，變成了“社”加“區”，類似區域社會的意思，原有的共同體意味變少了，強調區域性和地域性變多了。社區經常只是一個地域單元，是“互不相關的鄰里”，鄰里之間，甚至門對門、上下樓之間的居民可能相互間都不認識，這樣的社區已經不太具有共同體的特性了。

社區需要回歸共同體的本色。基層社會治理基本的單元是社區，社區治理實際是一個對社區公共事務進行互動、協商、合作的過程，一個陌生人社會要完成向熟人社會的轉變肯定是困難的。首先，相互陌生的居民之間合作難以達成，鄰里之間的資源、優勢難以互通有無，互相幫助，你要出門辦事，可你不敢把小孩交給陌生鄰居來照顧，鄰居是電工但你不知道，電線短路還是要找外面的電工上門。第二，陌生人社會面對公共事務，通常的傾向就是“事不關己高高掛起”，即使涉及自身的共同利益，缺少合作的陌生人之間理性選擇經常是“搭便車”，讓別人去做，如果為公共事務出頭的成本高過個體的收益，那就會無人出頭，表現出來就是公共精神、奉獻精神的缺失。第三，在國家和社區的關系上，國家直接面對一家一戶原子化的個體，協商經常會是不現實的，合作、動員也都是高成本的，比如要拆遷，那就要一家一戶分別談判，或者干脆別協商，直接政府定標準一刀切，如果有某家某戶漫天要價不合作，政府的行動就會遇到困難。

共同體有利益追求，但更深層次的是價值認同，是通過熟悉、信任、合作和互助構建起來，強調歸屬感、認同感的精神家園。如果社區只是一個區域，幾個物業小區，一片建筑和居民，就算不上是一個精神共同體，社區治理創新就是要解決這方面問題。

記者：關于社區共同體的構建，您認為要點有哪些？

朱耀垠：社區共同體的建設，首先是社區成員從陌生到熟悉需要一個過程，社區居民之間要建立更高的交往頻次，更綿密的社會連接，通過活動類、公益慈善類、居民自治類等社區社會組織將志趣相投、守望相助、需求相通的社區居民進行有機聯結，連接成為一個個正式或者非正式的社會組織。相比于傳統“單位制”社區的單一性、封閉性熟人社會，現代社區的流動性和開放性大大增強，居民職業身份、社會角色、利益訴求也更加多元化、異質化。但現代社會中可以建立社會連接的交往媒介和共同利益需求仍然很多，比如基于興趣的廣場舞、健身、棋牌、游戲等，基于日常生活的育兒、廚藝、養寵物等，基于共同利益的物業聘用、停車、共同產權部分管理、公共衛生等等，而且隨著技術進步，現代社區的溝通交往方式也遠比以往豐富和便利，比如很多社區就擁有自己的BBS、微信群、QQ群，等等，這些都是社區共同體建設的有利條件。

社區成員之間日常的、生活性的、自發的聯系，能促進從由陌生走向熟悉，而要從熟悉到合作，這就需要建立更多公共性的聯結平臺和機制，即共同事務、共同利益的協商、決策機制，如居民議事機制的構建，社區自治組織的選舉，建立居民對公共事務的參與感。參與感和認同感、歸屬感是共生互長、互相促進的。社區居民的公共參與和社區共同體的構建很大程度上是同一個過程，這也是社區自治逐步落實發展的過程。

記者：居委會是社區自治組織，但現實中卻經常被當成基層政府的一級機構，應該怎樣看待居委會的職能和定位？

朱耀垠：按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但目前有的社區居委會還存在過度行政化的問題，承接了過多來自區縣或者街道政府的行政職能，“當了政府的腿，沒當好群眾的頭”。上面千條線、下面一根針，各種繁重的行政事務經常把居委會變成了街道事實上的下屬機構。為了改變居委會過度行政化的情況，很多地方也作了有益探索，比如建立“社區工作站”來分流居委會的行政事務，但這樣又會出現另外的問題，自治功能沒有發育起來，行政職能又被剝離，居委會出現職能上的空轉，有學者稱之為居委會的“邊緣化”。

實際上，居委會作為社區自治組織，應該成為銜接政府和社區居民的橋梁和紐帶，它并非不能承接政府的公共服務職能，而且由居委會來發送政府的公共服務具有天然的便利性。但是，政府部門把公共服務職能下沉到居委會的性質需要厘清，這本質上是一種政府購買公共服務的行為。下沉的公共服務要伴隨有相應的資源，還要有相應的評價機制，不光是政府評價還要有居民評價和第三方評價，即使是政府買單的服務，也要以居民評價為核心。

另外，社區是居民自治的單元，但不見得是最小的自治單元。很多社區的規模很大，幾千戶，上萬人，甚至更大。在大的社區里，居委會轄區內需要劃分更小的自治單元，這樣有利于協商議事。好比農村的情況，行政村是一級群眾自治組織，但一個村可能幾千人，上千戶，自然村（村民組）才是生產生活更緊密的自治單元，擁有緊密的共同利益和共同生活空間，這是形成共同體的基礎條件，也是成為最基礎的自治單元的條件。對于大的社區，既有社區層面的公共利益和公共事務，也有物業小區甚至樓棟的共同利益和公共事務，需要以更小的自治單元開展協商議事，這樣便于公共參與，便于激發居民的參與熱情。有些地方建立了小區、樓棟、門洞自治機制，或者開展網格化治理的探索，都是縮小治理單元，合理劃分自治空間，把治理機制向最后一公里延伸的嘗試。

記者：“黨委領導，政府負責”，怎樣看待黨政部門在基層社會治理和社區治理中的作用？

朱耀垠：在基層社區，黨組織的領導作用，首先體現在中國共產黨“執政為民”的執政理念和“公平公正”的價值追求在社區的公共決策和公共事務處理中的貫徹，這是最基本的；第二，黨員在基層社會治理中起著模范帶頭作用。基層黨組織是基層社會中天然的、重要的組織資源，基層公共事務需要群眾性的參與，這就需要一定程度的組織化的動員能力，承擔帶頭責任的首先應該是基層黨組織和黨員，事實上很多社區精英是資深黨員，很多社區志愿者是秉持奉獻精神的黨員；第三，基層黨組織在資源整合方面發揮重要的樞紐作用，這主要依托區域化黨建。所謂區域化黨建，就是在一定區域內，一個社區或者一個街道的范圍內，成立綜合黨委，吸納來自方方面面包括私營企業、事業單位、政府機構的黨組織參與，這樣基層黨工委也就成為資源匯聚、整合的平臺，能夠促進資源共享和綜合利用，提高基層社區治理的實效。

政府在基層治理中的責任，主要的是保障資金資源的投入和法律規制的提供。資源投入包括公共設施和公共服務的投入，公共活動的經費支持等等；在提供法律規制方面，主要的是推動和引導社區自治走向法治，即使是社區群眾自治，政府也應當提供框架性的規則，比如社區自治規程的樣本，比如社區居民的自治公約。政府可以提供范本，不是提供具體條文，是對公約應當包含哪些內容，要符合哪些法律法規提供指導。政府要定原則、定要素、定基礎框架，不然社區自治如果各行其是，也是有可能走歪的，長久來說也可能對社會秩序形成潛在的威脅。

（責編劉玉霞）