區域協調發展的根本在改革

張軍擴+侯永志

從空間上看，國民經濟是由區域經濟構成的。區域經濟發展不僅影響國民經濟總量，也影響國民經濟結構；不僅影響國民經濟整體效率，也影響社會發展公平性；不僅影響經濟社會發展，也影響人與自然關系。推動區域協調發展，在全面建成小康社會進程中具有不可替代的重要作用，有助于形成經濟增長新動力、提高國民經濟運行效率、增進社會公平和建設美麗中國。

協同實施區域發展戰略和政策

我國幅員遼闊、人口眾多，不僅省（區、市）之間差異較大，而且很多省（區、市）內部各地市的差異也較大。推動區域協調發展，不能將一種戰略施諸全國各地。在實踐中，我國逐步形成了多層次、多對象、多目的的區域發展戰略和政策體系，包括區域發展總體戰略、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設以及各種功能區、特區和實驗區政策等。有些戰略和政策雖然沒有被歸為區域經濟范疇，如新型城鎮化戰略、主體功能區制度等，但其實施會對區域經濟格局產生重要影響。協同實施國家各項區域發展戰略和政策，使它們的作用相互加強而不是相互抵消，是有效落實“十三五”規劃綱要的必然要求。

以實施區域發展總體戰略為基礎。區域發展總體戰略包括西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部地區崛起和東部地區率先發展四大子戰略，覆蓋我國大陸全部國土，是全局性戰略，是既能平衡區域關系，又能有針對性地解決不同區域不同發展問題的戰略。全面實施這一總體戰略，有利于中西部地區加快工業化、城鎮化步伐，實現趕超發展；有利于東北地區等老工業基地煥發新生機、走向新繁榮；有利于沿海發達地區率先實現發展轉型，帶動其他地區走上可持續發展新軌道。

以京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設為重點。這三大戰略是黨的十八大后，以習近平同志為總書記的黨中央根據國內外發展形勢和區域經濟發展新變化作出的戰略新布局。它們的側重點在于通過加強區域之間的合作打破行政壁壘，在更大的空間范圍內解決區域經濟發展過程中出現的問題，形成區域經濟發展的合力和新動力。京津冀協同發展戰略，旨在通過有序疏解北京非首都功能、優化空間格局和功能定位等，實現三地錯位發展；通過一體化發展，實現三地優勢互補、互利共贏、區域一體，建設以首都為核心的世界級城市群。長江經濟帶發展戰略，旨在通過建設沿江綠色生態走廊、構建高質量的綜合立體交通走廊、優化沿江城鎮和產業布局，實現長江上中下游協同發展和東中西部互動合作。“一帶一路”建設，統籌國內國際兩個大局，著眼于更好利用國內國際兩個市場、兩種資源，推動互利共贏、共同發展，鼓勵和支持各地通過積極參與國際分工合作實現又好又快發展。

在市場的統一性要求和區域發展的特殊性訴求之間取得平衡。理論研究和實踐經驗都表明，市場越大、越廣闊，就越有利于資源要素優化配置。與實施分稅制改革之前相比，目前我國國內市場的統一性明顯增強。但是，市場分割依然在不同程度上存在，完全消除資源要素流動的障礙還需要一個過程。在這種情形下，一些地理上毗鄰的地區通過設計一定的制度和政策推動一體化發展是必要的。但要注意的是，局部地區的一體化不應發展成為更大空間范圍的“行政區經濟”，不應設置阻礙資源要素流動的壁壘，不應謀求特殊的優惠政策，而應成為實現全國各地一體化發展的必要準備，并為之探索路徑、積累經驗。還應注意到，協同實施國家各項區域發展戰略和政策，除對少數發展困難地區長期實施特殊政策外，對其他地區所享受的某些實驗性優惠政策，要在總結經驗的基礎上盡快在全國范圍推廣。

全面深化改革，為區域協調發展提供根本保障

在決定區域發展格局的各種因素中，制度是最根本的因素。改革開放以來，通過建立有效激發各地發展活力和動力的體制機制，各地發展進入了快車道。但是，由于目前的體制機制仍然存在這樣那樣的瑕疵，導致區域發展出現了“底線競爭”、產業結構同質化等不協調現象。比如，在目前的財稅制度和中央、地方財政支出責任安排下，各地公共服務供給能力、公務員工資等都與當地經濟增長和財政收入水平高度相關，必然使各地在處理經濟發展與資源環境的關系時過于看重經濟增長，在處理各產業之間的關系時過于看重大工業、大項目。再如，對地方干部業績水平的評估與當地經濟發展高度相關，導致一些地方形成過于強烈甚至不顧約束條件的發展沖動。又如，以全國一盤棋的思維布局生產力，盡管很合理并被廣泛認可，但因現行規劃對各地約束不力，在實踐中難以完全落實。可見，促進區域協調發展，最根本的在于通過全面深化改革，建立健全與之相適應的體制機制。許多改革都會影響區域協調發展，其中較為直接和重要的改革有如下四個方面。

消除要素流動壁壘，進一步增強全國市場的統一性。進一步清理和廢除妨礙全國統一市場建設和公平競爭的規定和做法，嚴禁和懲處各地違規違法出臺優惠政策的行為，使各地在制定行業準入、環境保護和質量安全等標準方面堅持區域非歧視性原則，為產品和要素在區域間自由流動提供保障。

完善財稅體制，形成合理有序的財力格局。進一步加強中央事權和支出責任，將關乎政令統一、市場統一、重大戰略安排的事項集中到中央，將規模性和外部性比較大的公共產品和服務事項明確為中央和地方共同事權，將地理邊界比較清晰的公共產品和服務明確為地方事權。在明確事權劃分的基礎上，進一步明確中央和地方的支出責任，并通過完善財稅體制，為中央和地方履行各自的責任提供財力保障。

改革政績考核機制，引導各地正確處理短期利益和長遠利益、局部利益和整體利益的關系。在對各地政績進行評估時，注重考察地方政府行為對長期發展和國家整體利益的影響，提高長期成效和整體效應在考核指標體系中的權重。

加強規劃協調，強化規劃的導向和約束作用。一是加強國家發展總體規劃、各地區發展規劃及各層次專項規劃之間的銜接。建立人口、產業、基礎設施、公共服務設施、資源環境等領域的規劃信息共享機制。在規劃制定過程中，加強各部門、各地區的溝通，提高各類規劃的銜接性和兼容性。二是增強各類規劃的權威性。促進規劃編制科學化、制度化和規范化，將規劃的編制、審議、實施、調整、監督等環節納入法治軌道。三是加強對規劃實施的組織、協調和督導。明確規劃實施的進度要求和責任主體，開展規劃實施情況動態監測和評估工作，把監測評估作為督促規劃落實的重要手段。