新常態下政府引導基金推動吉林省經濟轉型升級的創新模式探討

劉剛

內容摘要：近年來，吉林省金融行業不斷加大創新力度，金融資源配置能力不斷增強，但由于資本市場發育不完善、經濟基礎相對薄弱等原因，吉林省直接融資比重仍處在較低水平，在一定程度上制約著實體經濟的發展。因此，要加強吉林省金融改革力度，引領社會資本助力吉林省實體經濟發展。本文從探討吉林省金融業發展存在的結構性問題入手，結合吉林省省情提出了新常態下政府引導基金如何通過模式創新促進吉林省經濟轉型升級的思考。

關鍵詞：政府引導基金 實體經濟 模式創新

中圖分類號：F832.734 文獻標識碼：A

當前，在我國經濟發展步入新常態的宏觀背景下，一些深層次體制機制和結構性矛盾凸顯。2014年東北三省GDP增速均低于全國平均水平，吉林省一些經濟指標也呈現出放緩態勢。2015年以來，吉林省經濟下滑態勢明顯。吉林省經濟下滑核心原因在于轉型遲緩，金融支持實體經濟力度不足。2015年7月17日，習近平在“部分省區黨委主要負責同志座談會”上強調，要改善金融服務，疏通金融進入實體經濟特別是中小企業、小微企業的管道。因此，吉林省要強化創新驅動，豐富金融創新手段支持實體經濟，強化政府引導社會資本投向創業創新和經濟結構調整等重點領域。而創新政府引導基金運作模式，引領社會資本積極助力實體經濟發展，則是新時期推動吉林省經濟轉型升級的有效途徑。

吉林省金融業發展存在結構性問題

（一）金融業總體規模小且社會融資成本高，不利于經濟增長

金融業作用的充分發揮反映在其對實體經濟的支撐上，表現為金融業規模的擴大。社會融資規模是全面反映金融與經濟關系，以及金融對實體經濟資金支持的總量指標。該指標設計上涵蓋了商業銀行和非銀行金融機構在內的整個金融體系。據央行公布的數據顯示，2015年前三季度，吉林省融資總額為1836億元，全國排名第24位，遠遠低于廣東省（10765億元）、江蘇省（9147億元）、山東省（6678億元）等東部地區省份，也遠低于遼寧省5036億元的融資規模（見圖1）（趙天宇等，2014）。吉林省地區社會融資規模與東、中、西部地區代表性省份及全國平均水平相比，存在著明顯差距，這在一定程度上影響了吉林省金融業支持經濟增長作用的發揮。

從社會融資規模結構來看，吉林省表內貸款占比較高，以2013年為例，吉林省新增人民幣貸款占地區社會融資規模的比重為70.53%，高于全國51.34%的水平。由于受資源稟賦、產業結構、企業規模等諸多因素的影響，吉林省大多數企業股權融資、債權融資能力不足，吸納社會資金能力較差，相對而言更傾向于借助傳統信貸來滿足企業生產經營及投資方面的需求。信貸依賴明顯，加之企業獲取信貸資源額外支付的公關成本，造成企業資金成本負擔較重，利潤空間被壓縮，這對于企業發展和地方經濟增長是不利的（付裕，2013）。

（二）直接融資比重低，區域融資結構多元化發展緩慢

吉林省企業直接融資能力較弱，傳統銀行信貸融資占社會融資總量大半。2013年吉林省直接融資占比為7.04%，直接融資額為167億元，全國排名倒數第五位。2013年十八屆三中全會召開后，各省市加大了直接融資力度，全國絕大多數省份的直接融資額及直接融資占比都有較大幅度的提升，并且在2014年度也保持著較好的增長勢頭。但數據顯示，2014年吉林省直接融資占比不升反降。2014年吉林省直接融資占比為6.81%（見圖2），僅高于西藏，全國排名倒數第二位，較全國平均水平低10.6個百分點，直接融資額為198億元，僅高于海南、西藏、寧夏。從央行發布的2015年前三個季度地區社會融資規模來看，全國絕大多數省份直接融資規模仍然保持較好的增長態勢。數據顯示，吉林省2015年前三個季度直接融資占比為8.66%，僅高于海南、西藏、甘肅、寧夏；直接融資額為159億元，高于黑龍江、海南、西藏、甘肅、青海、寧夏等省份，增長依然乏力（周彬，2015）。

吉林省直接融資占比偏低的原因主要表現在：一是資本市場尚不發達，上市公司數量難以與東南沿海省份相提并論；二是融資主體直接融資意識不強、自身直接融資條件較差；三是金融創新能力不足，債券融資工具較為單一。

（三）金融產業集聚程度不高，對經濟支撐力度不足

金融是現代經濟的核心，金融集聚是產業集聚在金融領域的突出表現。金融資源的豐富程度在一定程度上反映了金融業對經濟發展的支撐水平。在探討地區金融聚集程度上可以引入金融相關比率來進行分析。金融相關比率（Financial Interrelations Ratio， FIR）是一個規模指標，指“某一時點上現存金融資產總額與國民財富（實物資產總額加上對外凈資產）之比”，通常可簡化計算為金融資產總量與GDP之比。這一指標能大致反映出金融業對地區經濟發展的支持程度。從吉林省金融資產結構來看，直接融資占比很小，金融資產主要集中在以銀行為代表的金融機構手中，而銀行最主要的金融工具就是存款和貸款，因此可以選用金融機構存貸款的規模作為吉林省金融資產的替代衡量指標。從表1可看出，2006-2014年伴隨著地區生產總值及存貸款總額的增長，吉林省金融相關比率呈現出周期性波動態勢，總體介于1.8-2.1之間。據央行自2006年以來發布的各省份金融運行報告數據顯示，吉林省金融相關比率一直低于全國平均水平，在差距上呈現擴大趨勢。吉林省2014年末的金融相關比率為2.12，遼寧省略高，而同期北京、上海、浙江、廣東等金融環境發達地區的金融相關比率分別為7.21、5.17、3.75和3.14，吉林省金融相關比率與上述地區相比，仍處于較低水平（見表2）。從近幾年吉林省金融相關比率總體表現來看，吉林省金融服務業發展滯后，金融聚集程度不高，對經濟增長的支撐力度不足（張麗娜等，2014）。具體表現在吉林省金融業以扶持制造業為主，以支持大企業大項目為主，對中小企業、三農及消費方面的支持力度有待加強。

吉林省進行金融創新的意義

（一）發展政府引導基金是吉林省金融創新的突破口

2014年8月國務院公布了《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，其中第三十二條專門論述了金融政策，提出鼓勵政策性金融、商業性金融探索支持東北振興的有效模式。2015年政府引導基金發展進入繁榮期，各地方政府紛紛積極主導設立政府引導基金，設立主體由省級單位逐漸延伸至市級及區級單位，掀起了發展政府引導基金的新浪潮（見圖3）。根據清科集團旗下私募通統計顯示，截至2015年6月底，國內共成立304只政府引導基金，管理資本量達3595.67億元，平均單支管理規模為11.83億元（桂潔英，2015）。

吉林省應該緊緊抓住改革釋放的紅利，準確把握政策導向，積極推進政府引導基金的發展，改革創新投融資機制，強化政府定向調控，讓積極財政政策更加精準發力，化解中小企業融資難、融資成本高的困境，對于擴大就業，推動大眾創業、萬眾創新，增強創新發展動能，具有重要意義。

（二）政府引導基金可以充分發揮社會資本帶動作用

就基金設立形式而言，政府引導基金通常以“母基金”的形式進行設立，通過母、子基金鏈式傳導，發揮財政資金杠桿放大效應，吸引并帶動社會資本投入，增加創新創業資本供給，克服單純通過市場配置帶來的市場失靈問題。就基金引導機制來看，政府引導基金可以引導投資方向，彌補市場空白，通過市場發現和培育新的經濟增長點，促進市場公平競爭，減少尋租空間。就財政資金運用來講，長期以來，我國財政資金沒有實現市場化、專業化、規范化的運營，各級政府財政用于支持地方產業發展的專項資金通常以無償補助和貼息為主要使用方式。因為補貼資金由不同政府部門來掌握，所以容易產生權力尋租及腐敗等問題。另外，資金使用效率和效果也有待提升。而政府引導基金的設立避免了傳統政府補貼隨意性強、重點企業難以獲得足夠資金等問題，增強了財政統籌能力，通過基金滾動循環投資，實現資金積累，打造地區“資金洼地”，充分釋放制度供給效應。

（三）政府引導基金是經濟轉型升級的新引擎

政府引導基金的模式創新是符合財稅改革方向、契合經濟轉型發展要求的重大金融創新，是通過優化制度供給推動創新發展的生動實踐，必將為吉林省產業轉型升級和可持續發展注入新的動力。

政府引導基金通過“杠桿放大效應”，放大財政扶持資金，以市場化運作方式，聚焦經濟社會發展的關鍵領域和薄弱環節。一方面可以推進國企改革，加大產業重組、企業并購力度，有助于促進經濟結構調整、產業結構調整和資源優化配置；另一方面通過政府引導、示范，可穩定市場預期，平抑創業風險，在一定程度上緩解“投資難、融資難”問題，有利于加快實施創新驅動發展戰略，更好地激發大眾創業、萬眾創新的熱情，推進以創新為核心的創業就業（錢巨炎，2015）。

在政府引導基金引領作用下，通過構建良好的投融資生態圈，有利于吉林省投融資環境的改善以及創新創業融資體系的構建。政府引導資金、民間資本可以充當有限合伙人的角色，由專業的管理團隊充當普通合伙人進行管理。通過設立引導基金帶來的投資拉動效應，促進國內多層次資本市場的建設，加大培育創新創業企業融資體系的支持力度。可以說，政府引導基金是推動大眾創新萬眾創業戰略最基礎的、最有效的、最實質性的，也是最有必要的基礎設施建設。

政府引導基金的模式創新

（一）建立科學合理高效的政府引導基金母基金模式

以政府引導基金作為母基金，采取“基金中的基金”這一投資方式。引導基金應立足于吉林省產業發展定位，面向高端裝備制造業、現代化農業、新材料、生物醫藥、文化旅游產業、現代服務業等行業發起設立基金，引導社會資本流入到各個領域。政府引導基金應當公開征集基金管理人，引導基金作為母基金，出資與基金管理人及投資者共同發起設立產業子基金，委托相應子基金的基金管理人對基金進行管理。選擇勝任的基金管理人管理相應的產業子基金的好處在于：一是通過有行業投資經驗的基金管理團隊管理相應的子基金，可以降低投資風險；二是可以為被投資企業帶來更多的行業資源以及更全面的投后管理服務，避免了單一基金管理人的行業投資經驗局限性的弊端。

在基金運作上可以采取以下兩種模式：一是采取過橋基金的模式。為了推進吉林省國有企業轉型升級，比如在國有企業并購重組或轉貸的情況下，引導基金可以作為過橋資本，以債權融資模式為企業提供一定額度的短期資金，資金到期收回并獲得相應的利息收入。如果企業經營得好，也可以把債權融資變成股權融資。過橋資本模式既控制了投資風險，又可以產生利息收入，在必要的時候還可以轉為股權，從而增加基金使用效率，提高基金的靈活性。二是采取股權投資的模式。當發現好的投資項目時，可以進行中長期投資。原則上中長期投資項目所用資金份額不超過基金總額的40%-50%，投資期限不超過7年。政府引導基金按照投資協議約定，最終通過企業上市、股權協議轉讓、場外市場交易、投資企業贖回或清算等幾種方式退出。引導基金作為母基金，需要留出部分資金，用以保證基金的靈活性、收益性和安全性。基金運作模式參見圖4。

（二）探索政府引導下的“產業投資基金+PPP”的協作模式

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，各地地方政府紛紛推動試點。PPP模式的實質是公共服務市場化。PPP是政府和私人企業之間為提供公共產品和服務、基于具體項目的合作融資模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施項目建設。從吉林省經濟轉型升級的實際出發，推進PPP投融資改革，是加快基礎設施建設、提供更多公共產品、提升政府公共服務水平的重要途徑，是突破城市發展資金瓶頸、化解政府性債務、深化國資國企改革的重要手段。在PPP項目合作上以政府引導基金作為發起人和出資人設立PPP項目發展基金，基金運作框架如圖5所示。

吉林省PPP項目的開展可以從以下幾個方面推進：一是支持產業園區建設。根據園區發展要求，通過政府引導基金牽頭，引入相關產業的戰略投資者、社會資本，成立PPP項目平臺公司或PPP項目綜合體，以此作為運作平臺，全面負責園區的策劃、設計、融資、招商、建設、運營。例如：中新吉林食品區、吉林琿春邊境自貿區、安圖長白山天然礦泉水產業園區項目的建設上可以積極采用PPP合作開發模式。二是支持旅游業開發。長白山池西游客服務中心是長白山管委會第一個采用社會資本參與運作的PPP項目，項目成效顯著。吉林省應積極抓住旅游資源優勢，在冬季冰雪旅游、民俗旅游等方面積極引入PPP模式，助力我省第三產業的發展。三是支持城鎮化建設。根據吉林省城市化發展進程，在建設海綿城市、地下綜合管廊項目、智慧城市、大數據綜合開發利用上都需要積極引入政府引導基金帶動下的PPP運作模式。四是支持農業綜合金融改革。傳統模式的財政支農投入容易產生提供不足與低效，因此有必要引入私人投資用作補充，并將公共部門的優勢和私人部門的長處互補地結合起來，從而提供質量更優、效率更高的公共產品和服務。通過引入PPP模式，在扶持農業龍頭企業、農業企業增信、集約化種植、設備租賃、土地整治、土地集約經營等方面積極引導帶動，推動吉林省由傳統農業大省向現代農業強省轉變。五是支持生態環境建設。在經濟新常態下，發展循環經濟、建立良好的生態環境是吉林省經濟可持續發展的重要條件。目前，大力發展生態文明建設投融資新模式成為生態文明制度改革創新的有效手段。推行適合吉林省實際的環境污染治理PPP模式，可以有效解決污染治理資金瓶頸制約。借助PPP模式將社會資本投入污染治理市場，拓寬環境保護投融資渠道，是實現社會資本與環境保護需求有效融合的重要途徑。

（三）以政府引導基金為依托構建綜合性金融服務平臺模式

通過 “政府引導基金”帶動，以股權投資及債權投資相結合的業務為核心，以“信貸支持”下的投貸聯動機制為融資輔助，以“投資增值服務”為培育支撐，形成獨具特色的“引、貸、補、扶”綜合金融服務體系。為實體經濟提供多元化、一站式的金融服務，實現分業監管下的混業綜合運作。

“引”——以政府引導下的股權基金、債權基金、夾層資本為催化劑，帶動社會資本，與企業深度合作，通過優質的增值服務促成企業快速成長、促進PPP項目的順利開展。

“貸”——在政府基金引導投資帶來的增信效應下，形成以“信貸支持”為融資輔助的投貸聯動機制，聚集銀行資本，為企業發展、PPP項目的開展提供資金支持，為政府引導基金輔助區域經濟轉型升級保駕護航。

“補”——對具有經濟增長帶動作用的中小企業、創業企業、創業投資管理機構、金融機構、中介服務機構輔以適度補貼及相關政策的支持，突出政府引導基金的導向性。

“扶”——發揮政府引導基金的影響力與整合力，聚集各類投融資中介機構，形成投融資服務聯盟，提供高效、專業、公益的投融資服務。

總之，政府引導基金模式的創新是投融資機制的創新，是新常態下吉林省經濟轉型升級的新引擎。對于化解吉林省中小企業融資困境，推動大眾創業、萬眾創新，具有重要的現實意義。

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