我國城市養老服務問題初探
——以天津市北辰區養老服務為例

◎文/王　琳

?

我國城市養老服務問題初探
——以天津市北辰區養老服務為例

◎文/王琳

摘要：隨著社會與經濟的快速發展，城市人口老齡化形勢的日益嚴峻，城市養老需求日益上升，同時也備受社會關注。城市養老模式，即在社會城市養老實踐中探索、總結出來的，為解決城市年老型人口養老問題、緩解人口老齡化趨勢帶來的社會問題而形成的系統的、典型的方式方法。由于我國迎接人口老齡化挑戰的各項準備還不充分，且社會養老受到資金、文化、觀念等多重因素影響，傳統的城市養老模式面臨許多挑戰，難以滿足老年人的現實需求。城市養老問題是關系到每個人根本利益的重要問題，城市合理、有效的養老模式會直接影響到整個城市的改革與發展。因此，在這種情況下，養老社會化就成為大勢所趨，養老功能在家庭和社會之間的轉移、替代和擴展是一個歷史的必然，選擇相應合理的城市養老模式就具有一定的現實意義。天津市北辰區十分關注養老模式問題，旨在原有養老方式的基礎上，通過以點帶面，積極探索新型養老模式，推動養老服務的發展。

關鍵詞：養老模式；居家養老；養老服務

家庭養老、社會機構養老和社區居家養老是我國城市目前存在的三種基本養老模式。家庭養老是傳統的養老模式，社會機構養老是包括養老院等社會化的養老模式，社區居家養老是一種新興的、家庭養老與社會養老有機結合的社會化養老模式。目前，家庭養老仍然是我國城市的主要養老模式；社會養老成為我國城市養老模式的必要補充；社區居家養老成為我國城市新興的養老重要模式。我國城市養老模式發展相對滯后，家庭養老加民政福利院養老的傳統養老模式，已經無法適應現代工業化及城鎮化的時代發展要求。

一、我國現有養老模式類型

（一）養兒防老

這屬于傳統的養老模式，即子女來照顧老人的晚年生活。

（二）“以房養老”，也被稱為“住房反向抵押貸款”或者“倒按揭”

它是指老人將自己的產權房抵押或者出租出去，以定期取得一定數額養老金或者接受老年公寓服務的一種養老方式。

（三）養老院

它包括兩類：其一是大型養老機構，即老人入住養老服務機構，如老年公寓、敬老院、托老院、頤養院、養老院等。它主要提供生活、醫療、健身、心理等方面的服務，一般還具有精神衛生式、休閑康復式、臨終關懷式、醫療救助式、才藝特長式、完全自理式、介助介護式、綜合式等特色服務。其二是家庭式小型養老院，即開辦者利用自有住房，在照料自家老人的同時，招收社區老人養老。小型家庭養老院床位設置一般為6～15張，由開辦者家庭成員為老人服務，具有易于開辦、資金投入少、家庭氣氛濃、服務細致周全等特點，深受社區老人的歡迎。

（四）居家養老模式，也被稱作虛擬養老院

它是由政府建立一個信息服務平臺，當老年人有服務需要時，撥一個電話給信息服務平臺，信息服務平臺就會按照老年人的要求，派服務企業員工上門為老年人提供服務，同時對服務質量進行監督。居家養老服務在實驗和推廣過程中已初見成效，居家養老并不等同于傳統意義的家庭養老，它是家庭養老與社會養老的結合，是一種社會化的養老方式，它以老年人的居“家”需求為前提，以養老保險為基礎，以社區服務為依托，以老年人的家庭為核心，使老年人生活不離開家庭，不離開社區。無論從我國國情出發，還是從老年人的養老觀念考慮，居家養老模式都將是眾多老年人在未來的主要養老模式。

（五）異地養老模式

即老人在當地養老機構或中介機構登記，由養老機構或中介機構聯系到外地養老機構養老。它主要是指身體健康狀況欠佳但可以遠行的老年人，到環境優美、氣候適宜地區的養老院或療養院進行療養的一種異地養老方式。這樣不僅可以領略到大自然美麗的風光，還能了解各地的風土人情。

（六）日托養老模式

即“朝至夕歸”式養老，功能設施與托兒所相近，多數由街道或社區興辦，內設活動室、休息室、餐廳及老年課堂等設施，老人白天集中活動，中午供應飯食，晚上各自回家，這樣老人既得到很好的照料，又滿足了老人們的居家需求。

二、我國養老模式發展存在的問題

（一）家庭養老的社會功能逐漸被削弱

改革開放以來，隨著我國社會發展，我國城市社會與家庭結構以及社會觀念發生了重大變化，傳統家庭養老的社會功能正逐漸被削弱。一是隨著社會主義市場經濟和社會化生產及服務的理念機制的建立，生活方式和價值觀念已發生變化，維系家庭關系的以孝為核心的傳統倫理道德觀念逐漸淡化，重經濟利益，輕血緣關系，代際距離拉大，這些無疑從根本上動搖了城市家庭養老原有的社會經濟與倫理基礎。二是計劃生育國策的長期實行，引起我國特別是城市家庭結構與模式的深刻變，大家庭向核心小家庭轉化；一代人家庭和分居家庭增多，“四二一結構”（即雙方都是獨生子女的夫婦，將贍養四位老人和一個子女）家庭逐步成為城市社會的主流。城市家庭規模的縮小將進一步弱化家庭養老功能，而“四二一”型家庭結構將使家庭贍養系數大大上升，子女對父輩老人家庭養老的經濟負擔和照料難以為繼。

（二）社會養老的功能作用沒有得到應有地發揮和體現

根據有關數據顯示，截至2014年底，全國各類養老服務機構和設施94110個，其中，養老服務機構33043個，社區養老服務機構和設施18927個，互助型的養老設施40357個，軍隊離退休干部休養所1783個。各類養老床位577.8萬張，其中社區留宿和日間照料床位187.5萬張。按照現有145億老年人口、5%的老人需要人住養老院來計算，將需要約700萬個床位。這與現有187.5萬個床位相距甚遠，養老機構的發展遠不能滿足我國老年人社會養老的需求。其典型問題表現在：一是養老機構建設布局不盡科學。養老機構的基礎設施比較差，存在著規模小、硬件差、水平低的狀況；設置布局不合理，經營運作模式陳舊，農村養老服務機構發展相對滯后。二是機構養老標準化有所欠缺。一方面，在養老機構硬件建設上，沒有統一的規劃、建設、設計標準。另一方面，在軟件管理上，制度還不是十分健全，服務水平參差不齊，養老服務內容及質量和收費標準偏離社會及市場要求，管理較亂。三是養老機構老人就醫難。養老機構內的醫療資源還十分缺乏，護理措施不盡到位。由于醫療資源限制，養老機構內的醫療與醫保不能直接接軌，這使得養老機構內的老人養老與就醫不能兼顧，急需提供良好的醫養結合服務。此外，目前我國大多數養老機構以收住、托管老年人和老年人日常生活照料、基本護理服務為主，療養保健型、休閑娛樂型養老機構數量不多，難以滿足城市部分老年人多層次養老生活的需求。

三、天津市北辰區養老機構現狀及運行機制

（一）天津市北辰區養老機構現狀

截止到2014年底，天津市北辰區60歲以上老年戶籍人口72737人，占總戶籍人口的18.8%；80歲以上老年戶籍人口7684人，占總戶籍人口的2%，百歲老人9名。目前，全區共有養老機構14所，床位2808張，每千名老人擁有床位39張，為全市第二個超過每千名老人擁有床位30張的區縣。愛馨老年公寓建設改造投入近2000萬元，成為全區養老機構的示范基地，被中國老齡事業發展基金會授予“全國愛心護理工程建設基地”稱號。區光榮院投入資金近500萬元進行升級改造，優先保障經濟困難的孤寡、失能、高齡老人的養老服務需求。凱達老年公寓在全市率先開展“候鳥”異地旅游式養老，提升養老服務品質。根據天津市民政部門制定的“973”養老服務格局（97%老年人居家養老，3%老年人機構養老），大力推動居家養老服務發展。對老年日照中心給予10萬元～50萬元，對老年日照站給予3萬元的一次性建設補貼。對老年社區食堂給予10至80萬元的建設補貼，對新建養老院、托老所給以每張床位1.2萬元～3萬元的一次性建設補貼。“十二五”期間，共發放養老機構一次性建設補貼372.9萬元、運營補貼545.2萬元，老年日照中心、社區食堂建設補貼1076萬元，保障居家養老服務基礎設施建設。

（二）天津市北辰區養老服務運行機制

截至目前，全區共有老年日照中心（站）40個，實現了9鎮7街全覆蓋，為老年人提供生活照料、就餐配餐、健康醫療保健、文化娛樂休閑和精神慰藉等各種服務。建設社區食堂14個，為周邊社區近1500名高齡、空巢和失能、半失能老年群體提供配送餐服務。同時，在全市率先建立了獨居孤寡老人清晨問候制度，為全區2581名老人提供清晨問候、代購代繳、配送餐、家政服務、情感慰藉等服務。同時，以新村街新華里和集賢街泰來東里社區為試點，建立“智慧社區”服務平臺，通過有線電視及系統集成，實現居委會與老人的互動，提供政務發布、養老簽到、民生服務、社區治理、健康養老等服務。居家養老服務實現了由原來的功能單一，向服務設施完善、服務項目拓展、社會力量參與、經營方式社會化的轉變。另外大力推動“醫養結合”模式，加強衛生服務機構與養老機構的融合，支持老年病康復、護理、臨終關懷等醫療服務進養老機構，為在院老年人提供更加專業的醫療服務。同時培育多元養老體系，廣泛調動社會力量進入養老服務領域，培育養老服務市場化，促進公辦民營、民辦公助等多種運營方式，提高一次性建設床位補貼和運營補貼標準，使民辦和公辦養老機構享受平等政策，推動養老產業健康發展。

四、天津市北辰區發展完善養老服務的對策建議

（一）科學規劃，促進養老產業提速發展

1．加強養老產業頂層設計。把養老事業發展納入全區經濟和社會發展的“十三五”規劃，堅持養老事業與經濟社會同步發展。把養老設施建設和養老用地納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，明確規劃選址、用地性質、建設時序等，充分預留空間，推動養老服務事業科學、合理、可持續發展。將養老服務作為為民辦實事、拉動內需的重要力量，納入服務業發展大局，形成“政府主導、民政牽頭、部門協同、鎮街聯動、社會參與”的運行機制。

2．科學規劃養老設施建設。養老機構方面，“十三五”期間，規劃建設一所區級國辦養老機構（設計床位300張左右），做到服務本地、輻射周邊，帶動機構養老硬件設施和服務能力的整體提升，對全區養老機構起到引領示范作用。新建養老機構5家，新增養老床位880張，養老床位總數達到3600張，保持每千名老人擁有養老床位40張。適應老齡化趨勢和多樣化養老需求，做強社區養老服務，新增老年日間照料服務中心20個，托老所8個，社區食堂10個。構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充，投資主體多元化、服務內容多樣化、監督管理規范化、適宜老年人需求的養老服務體系。

3．推進多種養老模式發展。推動“醫養結合”模式，加強衛生服務機構與養老機構的融合，支持老年病康復、護理、臨終關懷等醫療服務進入養老機構，力爭1/3以上的養老機構實現“醫養結合”。發展特色養老服務，支持田園式、候鳥式等形式的養老，為老年人提供多種養老服務選擇。

（二）健全機制，激發養老事業發展活力

1．健全保障機制。進一步完善財力保障，區財政設立養老服務體系建設專項資金，做到持續投入、常年積累、逐年增加。落實各種養老設施建設的配套、運營投入，探索建立社會養老服務慈善捐助機制。積極推動有關部門將稅費減免及水、電、氣等優惠政策落實到位，減輕養老服務發展的負擔。不斷提高養老補貼標準，各項惠老優待補貼政策由針對失能、高齡、困難等弱勢群體向普惠型發展。

2．規范運營機制。促進養老服務業多元化發展。廣泛調動社會力量進入養老服務領域，培育養老服務市場化，促進公辦民營、民辦公助等多種運營方式，提高一次性建設床位補貼和運營補貼標準，使民辦和公辦養老機構享受平等政策，推動養老產業健康發展。推動日間照料、配送餐、醫養結合等多種養老服務模式社會化發展，滿足老年人多層次、多方位、個性化服務需求。

3．創新社會服務機制。推動養老智能化發展。充分利用網絡、電商、廣電等媒介，做大做強養老服務產業。整合基礎人口、養老服務機構、養老服務企事業單位資源，構建養老服務信息庫，建立智能化養老服務平臺，為老年人提供高效便捷的服務，滿足老人“配餐送餐、家政服務、日常采購、生活照料、緊急救援”等養老需求。

（三）加強管理，提升養老服務標準化水平

1．壯大養老服務隊伍。充分利用社會力量，大力發展養老服務志愿者、社工等隊伍，開發養老服務公益性崗位。與大專院校合作，引入專業社工人才，形成社工專業人才和志愿者隊伍聯動服務工作機制，不斷提升養老服務隊伍素質。

2．強化管理人才素質。加強養老機構負責人職業資格和管理方面的培訓，加強護理人員專業技能培訓。加強對沒有取得職業資格證書從業人員的培訓，推行養老服務從業人員持證上崗制度，對已取得證書的人員加強管理和技能提升，不斷提升養老機構從業人員服務水平。

3．完善養老服務業標準化建設。推動養老服務不斷向“健全制度、量化標準、規范收費、落實責任”方面落實，做到服務有標準、收費有規范，質量有監督，訴求有人管。健全考核評比等各項制度，做到獎優罰劣，推動養老服務管理水平全面提升。

五、天津市北辰區對我國發展完善養老服務的啟示

“十三五”期間，應以構建多層次基本養老服務體系為重點，在深化養老服務信息化建設、加快養老服務標準化建設、實現養老服務市場化、提升養老服務設施建設水平上下功夫，不斷推動老齡事業與經濟社會的協調發展。一是壯大養老服務隊伍。充分利用社會力量，大力發展養老服務志愿者、社工等隊伍，開發養老服務公益性崗位。與大專院校合作，引入專業社工人才，形成社工專業人才和志愿者隊伍聯動服務工作機制，不斷提升養老服務隊伍素質。二是強化管理人才素質。加強養老機構負責人職業資格和管理方面的培訓，協調婦聯、人力社保局，對護理人員進行專業技能培訓，推行養老服務從業人員持證上崗制度。三是完善養老標準建設。推動養老服務不斷向“健全制度、量化標準、規范收費、落實責任”方面落實，做到服務有標準、收費有規范，質量有監督，訴求有人管。健全考核評比等各項制度，做到獎優罰劣，推動養老服務管理水平全面提升。四是鼓勵扶持社會力量參與發展養老服務。通過運用市場機制，簡化手續，從而來吸引資金雄厚、熱衷養老事業的社會人士投入養老服務產業。整合現有的閑置土地和資源改擴建一批有特色，有規模、醫養結合的機構養老設施，從整體上提升機構養老的硬件水平。

參考文獻：

[1]李元旭.論我國轉軌時期的代際契約與養老模式的變革[J].學術月刊，2001（5）.

[2]鄭建娟.我國社區養老的現狀和發展思路[J].商業研究，2005（12）.

[3]許愛花.中國城市社區老年人養老模式之反思[J].寧夏大學學報（人文社科版），2005（3）.

[4]穆光宗.中國都市社會養老問題[J].中國人民大學學報，2002（2）.

[5]呂新萍.中國養老模式的可能取向探討[J].人口與經濟，2005（3）.

責任編輯：馮時

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：1006－1255－（2016）02－0037-04

作者簡介：王琳（1990—），天津商業大學。郵編：300134