京津冀協同發展框架下警務合成作戰機制研究

◎文/劉雙振 王 鐳

京津冀協同發展框架下警務合成作戰機制研究

◎文/劉雙振 王 鐳

京津冀合成作戰機制是京津冀區域警務合作的重要組成部分。京津冀警務合成作戰機制主要表現為以下兩個方面：戰時在勤務聯動指揮中心的指揮下，運用“大數據”情報，精準高效平息突發性應急事件；平時建立立體化社會治安防控體系，增強社會面控制力，實現三地整體聯動聯勤，為京津冀協同發展保駕護航。

京津冀；警務合成作戰；機制研究

2016年1月24日，京津冀三地簽訂了警務協同發展框架協議 （簡稱：《框架協議》），這是繼京津冀協同發展上升為重大國家戰略后，全面推進京津冀一體化進程的重大舉措，也是環京“護城河”工程的后續深入發展。《框架協議》提出，京津冀三地公安機關將進一步整合警務資源，強化區域聯防聯控，著力共建以聯勤指揮體系、情報信息系統、反恐防恐網絡、治安防控網絡、通道查控網絡、公安行政服務、警務資源建設和警媒合作宣傳等 “八個一體化”為主體的警務合作格局，從多層次深化京津冀公安機關各部門、各警種的警務合作，從而完善了環首都跨區域警務合作機制。

一、構建京津冀警務合成作戰機制的內涵和意義

京津冀警務協同發展是京津冀一體化的保障，構建警務合成作戰機制是確保京津冀警務合作的必經途徑。區域警務合作是一個分層次、分等級的跨區域公安機關之間、公安機關內部不同部門之間、不同警種之間協同行動的一種橫向聯合警務模式。京津冀警務合成作戰機制是指在“大警務，大公安，大部制”的原則指導下，進一步整合警務資源，構建統一的勤務指揮體系，優化警務管理，三地聯動、互為源頭、互為支援，形成整體合力，著力打造“貫通三省市，覆蓋全時空”的立體化警務合作格局，確保三地維穩、處突、防控、安保的順利進行，保障首都功能定位，實現區域內警務執法活動大接軌。京津冀警務合成作戰機制既具有一般的區域性或者跨區域警務協作的特點，如集約性、合作性、統一性等，又具有符合自身發展的常態化、機制化等特性；警務合成作戰機制的建立一方面要以首都的社會治安秩序和安全穩定為核心，另一方面兼顧發揮天津和河北的治安防控和維穩處突能力，彰顯其聯動警務合作中輔助作用。

（一）警務合成作戰是大勢所趨，護航京津冀一體化協同發展

京津冀協同發展框架下警務合成作戰機制的建立主要是為了適應戰時警務的運行，確保三地在突發應急事件、暴力性恐怖襲擊案件和重大安保活動快速反應、及時應對和高效處置。與其他區域性警務合成作戰機制相比，京津冀警務合成作戰機制不僅要推進信息流、業務流、管理流的有機融合，保證整體聯動、異地執法、聯合打擊的對接工作，還涉及保障首都安全等特殊問題，承擔一體化保駕護航作用的警務工作。警務合成作戰機制是京津冀協同發展的戰略性保障，是推進京津冀城市群的一體化建設的后盾力量，促進三地實現“政策共同體”，打造一個世界級的 “聯動、聯防、聯治、聯控、聯建”的新型警務合作區域。

（二）京津冀協同發展，結構調整、資源重組，引發更多社會治安問題

三地進行地域性結構調整，由于打破平衡的利益關系必然引起更多的社會治安問題。在產業資源、人力資源和科技信息資源的疏散分流過程中，很容易發生銜接不到位、人力資源不符合當地需求的尷尬境遇，為社會增添了不安定因素，對京津冀的社會治安造成不良影響，特別是在市郊區、城際邊界處和城鄉結合部，由于疏于治理更易引發土地糾紛等群體性事件和流竄性侵財案件。三地共同打造警務合成作戰機制，不僅有利于資源整合，緩解警力短缺的壓力，而且通過統一指揮，提高了突發應急事件的處置能力，增強了對社會面的控制力。

（三）警務合成作戰是創新警務的需要，是理念創新、管理創新的體現

區域協同發展勢必要更新傳統理念，打破原有體制局限，以適應整體發展的需求，尤其是警務執法方面，京津冀公安機關要在 “雙重領導、條塊結合”的管理體制模式下有所創新發展，突破公安系統現有行政界限格局。如在日常警務方面，三地平等地指揮調動本地警力資源，服從當地政府和上級公安機關的業務指導；但在保護首都安全和重大安保任務方面，天津和河北兩地的警方應突破現有管理模式，減少指揮層級，通過京津冀聯合指揮平臺的指揮調度，充分發揮兩地協助作用，齊力共保首都安全。

二、京津冀警務合成作戰機制的發展概況

隨著京津冀協同發展的深入推進，一體化的警務合作機制取得了實質性的發展，尤其是《框架協議》的簽訂，為三地公安機關的精誠合作指明了方向。京津冀三地公安機關統籌規劃，通過體制改革和制度設計，建立了長效的聯動協作機制，實現了不同區域警種的準確定位，在信息情報資源共享、統一指揮平臺建立、交通安全管理合作和應急聯動合作機制方面取得了質的飛躍，切實提高了京津冀三地公安機關整體聯動能力和作戰能力。

（一）信息情報資源方面

“互聯網+”時代背景下，人流、物流、信息流縱橫交錯，倒逼公安機關警務工作的開展需要建立在海量情報信息的基礎上，為了適應這一需求，實現公安機關對犯罪的精準打擊和可預測性預防，“大數據”警務模式應運而生。首都公安機關在警務大數據發展上具有獨特的優勢，它管理、儲存的海量數據涵蓋“人、地、物、事、組織”等方面，涉及接處警記錄、人口信息、機動車管理等多樣化數據，并在特征比對、軌跡分析、圖文篩查等方面積累了豐富的經驗。目前，三地公安機關依托多年的公安信息化建設，以警務大數據為平臺，逐步實現網絡熱點輿情實時監控、全天候視頻監測、警情線上通報、交通流動態監控等數字化警務。

（二）統一指揮平臺方面

指揮系統是合成作戰的中樞系統，是保證現場突發事件和群體性事件順利處置的關鍵因素。一般情況下，在橫向警務合成作戰體制中，統一指揮平臺包括：指揮中心與刑偵聯合、獨立聯合指揮部或者指揮室、指揮中心與反恐情報部門聯合三種模式，在縱向警務合成作戰體系中，包括省廳指揮部、市局獨立合成大隊指揮室，縣局現場指揮處。而京津冀警務協同發展下的警務合成作戰機制獨具特色，三地設立京津冀指揮聯絡平臺，下設在指揮中心。北京的指揮聯絡平臺設立在京津冀警務合作辦公室下，屬正科級，日常由專人負責管理，包括：警情通報、異地聯絡、協商協調等工作；特殊情況下，開展重大活動安保任務、暴力性突發事件、惡性群體性事件、恐怖襲擊和重大節日安保工作時，天津和河北的指揮聯絡人員將會進京與北京的指揮聯絡人員會晤，統一負責聯勤指揮，確保安保和處突的順利進行。這種“平時＋戰時”的指揮平臺模式，實現了“信息互通，人員互動，工作聯動”的目標，既契合京津冀三地在協同發展中的各自職能定位，也適應了首都維穩處突的發展趨勢。此外，三地作戰指揮中心還設立有專家研判席，通過遠程視頻會議對合成作戰方案進行評估和研判，確保快速、妥善地處置突發應急事件；專家還會對合成作戰的案例進行分析和總結，逐步強化預案的實戰性和有效性，建立健全合成作戰預案庫。

（三）交通安全管理方面

在道路交通建設方面，京津冀三地簽署了《京津冀協同發展交通一體化規劃》，規劃提出：到2020年，北京、天津、河北將建成9000公里的高速公路網和主要城市3小時公路交通圈；9500公里的鐵路網和主要城市1小時高鐵交通圈。在航空合作方面，三方簽訂了《京津冀警務航空合作機制框架協議》。結合京津冀三地警航發展現狀，協議主要建立了京津冀地區警航合作日常指揮機制和重大安保期間聯勤指揮機制、北京警航協助津冀公安機關在津冀地區執行警務飛行任務和開展社會救援工作機制、北京警航與津冀公安機關相關警種定期演練機制、津冀地區警航臨時起降點勘查和變化情況通報機制、北京警航帶動津冀地區警航建設發展機制等五大合作機制。京津冀建立常態警航聯動巡邏隊伍，對重要區域和三地邊緣交界處進行重點巡查和預警，一旦出現警情，迅速上報并第一時間抵達現場進行先期處置，控制事態發展。京津冀一體化陸空交通的發展，為警務合成作戰提供了道路保障，大大縮減了天津、河北兩地支援北京的時間，全面提升了京津冀交通指揮調度水平和應急處突能力。

（四）應急合作機制方面

京津冀應急辦于2014年8月7日簽訂了 《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協議》，在召開的聯席會議中，三地針對應急過程中出現的合作問題進行了討論和研究，從三個方面提出了增強京津冀應急聯動能力的意見。第一，三地建立應急管理聯席會議，分析研判三地公共安全形勢，研究應急聯動合作事項。第二，在應急處置過程中保證應急情報信息和通訊暢通，實現視頻會議和無線通訊的互通，真正做到資源共享、信息共用。第三，建立聯合應急指揮機制，以屬地管轄為原則，在應急事件發生地設立現場指揮部，靠前指揮，便于把握事態發展趨勢，有利于救援力量的調動和跨區域協調。京津冀三地應急系統將在應急預警監測、應急處置、應急情報共享與信息交流、應急實戰演練方面展開深層次的合作，共同維護京津冀地區社會安全穩定。

三、京津冀警務合成作戰機制建設構想

京津冀協同發展框架下的警務合成作戰機制是京津冀區域警務合作的重要環節，也是未來三地社會治安防控的需要。三地公安機關為促進警務合作做出了巨大努力，特別是在情報信息資源、交通安全管理、統一指揮平臺和應急合作方面，取得了巨大的突破和成就，但為了京津冀區域一體化協同發展更好地進行，京津冀警務合成作戰體制的建設還有較長的路要走，需要繼續做好統籌規劃工作，落實聯動聯勤指令，共同織好京津冀一體化的藍圖。

（一）構建勤務聯動統一指揮中心

合成作戰的靈魂就是統一指令、統一行動。警令通暢是保證處置活動順利進行的關鍵，尤其是在跨區域的處置活動中，統一指揮更為重要。京津冀三地要在現有體制和警力的基礎上，實現整體聯動、相互支援、共同處置突發應急事件，就必須構建聯動聯勤合成作戰指揮中心，對京津冀警力進行統一調動，整合資源處置現場事件。京津冀合成作戰指揮中心應當包括平時和戰時兩種模式。

1.京津冀常態指揮聯絡平臺。平時指揮模式就是在三地110指揮中心下設立指揮聯絡平臺，互通情報警情，負責日常的指揮協調工作。

2.京津冀戰時指揮領導小組。戰時指揮模式就是在原有110指揮中心和城市應急聯動中心的基礎上，建立合成作戰指揮領導小組，由三地公安局（廳）領導擔任小組成員，領導小組組長按照應急預案任命，統籌負責突發應急事件的指揮和領導，小組成員負責協調異地警力和警種的調動和指揮；此外，選派富有實戰經驗的指揮人員擔任指揮參謀職務，直接對領導小組負責，確保指揮調令的正確性和指揮過程的專業性。

（二）構建“大數據”情報信息共建共享機制

“大數據”時代背景下，建立情報信息共享共建機制，能最大程度地減少警力損耗，確保合成作戰的精準打擊和高效處置，從某種意義上可以講現代警務就是情報警務、信息警務。警務情報信息來源除了運用常規人口錄用系統外，還可以借助社會救助站的信息登記系統，增加“大數據”量，增強社會治安的控制力。京津冀數據化警務模式在警務合成作戰體制建設中，主要體現在兩個方面：

第一，專門情報單向通報，突出重點，強化一核心、兩輔助的職能定位。凡是河北、天津兩地涉及北京安全的輿情和警情必須向北京公安機關進行通報；北京警方將有關首都穩定的情報信息通知河北和天津的公安機關，包括在逃人員、危險人員及車輛等信息，兩地安排專員負責系統的管理和運行，一旦出現警情，借助通報系統，三地警方聯動聯勤、快速反應，實現預防犯罪的可預測性和打擊犯罪的精準性。

第二，各警種情報共建共享，互授本地情報平臺應用權限。三地警方加強警務情報信息交流共建，構建情報信息共享機制，打破地域化壁壘，減少公安內部、部門間、區域間的共享限制，在刑偵、網偵、技偵等警種領域強化合作，共同保障京津冀地區內社會穩定和一體化發展。

（三）構建全時空的立體化社會治安防控體系

立體化的社會治安防控體系本質在于把握防控主體、防控手段、防控對象的多元化，一個有效的社會治安防控體系在于有一個協調有序的運行保障體系將構成防控體系各個要素充分展開。因此，如何順利實現異地警力支援，是京津冀跨區域警務合作的最大挑戰，一旦發生重大突發應急事件時，可通過指揮領導小組進行協商調動異地警力，而在日常警務工作中，構建符合京津冀區域治安狀況的治安防控體系的工作格局，則是推動京津冀協同發展一體化的治安保障和基礎條件。

1.陸地方面建立“三小時”公路交通圈和“一小時”高鐵交通圈，為運輸異地警力提供便捷的交通條件；同時，在條件允許下建立緊急警用通道，提升三地應急聯動能力。

2.組建警航隊伍，著力建設京津冀警航區域合作平臺，警航隊伍主要負責區域警航巡邏，社會緊急救助，警情輿情通報，警務飛行任務等，從空中監測社會治安動態，實現空中巡邏和地面巡邏工作的無縫對接。

3.加強京津冀流動人口的動態管理，做好流動人口和特殊人群的服務和管理工作。對于入京人員辦理暫住證，入京車輛做好辦理入京證的工作，加強重點人群和重點行業領域的預警監管，控制違法犯罪的發生。

（四）構建完善的合成作戰保障體制

1.推進警用裝備現代化，充分發揮硬件設施的輔助功能。三地公安機關應當加大警務裝備的資金投入，配置先進的警用裝備。第一，通訊聯絡方面，除了升級無線通訊網絡外，還應當充分運用移動設備視頻平臺，確保合成作戰中的溝通順暢。第二，單警裝備方面，購置設計科學、符合實戰特點的警用武器，既能提高單警作戰能力，又能保證處置民警的自身安全。第三，升級警用軟件系統，提升大數據的計算分析能力和運用能力，實現數字化警務。

2.強化訓練民警素質，以適應多警種合成作戰。三地公安機關要注重民警指揮能力、戰術能力和綜合執法能力的培養，為合成作戰提供警力保障。一是，定期開展各級指揮人員集體培訓，培養其指揮能力，提高其現場指揮理論水平。二是，定期開展民警技能培訓，舉行京津冀警務大比武活動，以多種形式激發民警的潛力，提高身體素質，保證執法活動的順利進行。三是，對民警進行軟件應用培訓，針對更新升級的辦公軟件和內部軟件，對民警進行操作指導，使民警熟練掌握使用技巧。

3.完善應急突發事件預案，定期舉行戰術演練。聘請實戰專家編寫突發應急預案，要將兩個以上的預案整合成為一個緊急預案，在預案實施的過程中及時地、動態地進行調整，以期有效的應對多樣突發事件；針對突發性群體性事件、暴力襲擊事件和應急事件，定期進行戰術演練，提高京津冀三地公安機關的應急聯動能力，實現多警種協作，跨區域協作，建立立體化的作戰體系。

4.建立警用人才數據庫，為京津冀合成作戰儲蓄警力資源。一方面梳理京津冀區域內警務指揮、技術、專家等人才，進行分類管理，加強不同崗位人才的溝通和交流，引進高新技能人才，不斷為京津冀公安機關輸入新鮮血液；另一方面，加強實戰部門和公安院校的聯系，實戰部門可以為公安院校提供實習交流基地，方便警校學生進行實習教育和教師掛職鍛煉，公安院校也可以為實戰部門開設培訓課程，對實戰民警進行有針對性的理論指導。

責任編輯：虞冬青

D631

A

1006－1255－（2016）12－0019-05

劉雙振（1993—），中國人民公安大學。郵編：100038

王 鐳（1958—），中國人民公安大學。郵編：100038