“制度扶貧”框架下農村基層組織管理“雙創(chuàng)”模式構建

◎文/李 艷 湯瑞雪

“制度扶貧”框架下農村基層組織管理“雙創(chuàng)”模式構建

◎文/李 艷 湯瑞雪

在“制度扶貧”已經取得共識并逐漸形成趨勢的大背景下，農村基層管理組織在發(fā)展經濟扶貧攻堅中的作用就顯得至關重要了。在“雙創(chuàng)”成為國家戰(zhàn)略的大環(huán)境中，貧困地區(qū)基層管理組織基于思維、管理及經營的“雙創(chuàng)”模式的構建，既是自身改變現狀、解決問題、促進組織強化、轉型、升級的手段，更是通過經濟發(fā)展實現制度扶貧、精準扶貧、從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)到創(chuàng)收創(chuàng)富的最佳途徑。

農村基層組織；雙創(chuàng)；制度扶貧；管理

在扶貧進入“精準”階段的同時，“制度扶貧”上上下下也已經取得共識并逐漸形成發(fā)展趨勢。因此，農村基層組織在管理經營體制、機制上的轉型提升，及其在發(fā)展經濟、扶貧攻堅中的作用就顯得至關重要。

“雙創(chuàng)”成為國家戰(zhàn)略、成為國家創(chuàng)新驅動發(fā)展的一個重要的制度安排，為農村尤其是邊遠貧困地區(qū)基層管理組織不僅提供了一個及時有利的生態(tài)環(huán)境，也提供了一個明確的模板。農村基層組織基于思維、管理及經營的“雙創(chuàng)”模式的構建，既是自身改變現狀、解決問題、促進組織強化、轉型、升級的手段，也是通過經濟發(fā)展實現制度扶貧、精準扶貧、從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)到創(chuàng)收創(chuàng)富的最佳途徑。

一、農村（貧困地區(qū)）基層組織管理突出問題

從宏觀角度觀察，我國農村基層管理組織整體能力是好的，然而，基于多種因素，具體到有些地方、特別是邊遠貧困地區(qū)的基層管理組織與發(fā)達地區(qū)卻有著較大的差距，存在著諸多問題。

（一）行政及管理經營能力較弱

行政及管理經營能力問題是從三個層面上顯現的。

1．從傳統(tǒng)意義上看，行政能力偏弱，即領導力、掌控力、推動力不強。例如，有的基層組織面對不斷發(fā)展變化的新形勢、新任務，總感到“老辦法不頂用，新辦法不會用，硬辦法不敢用，軟辦法不管用”。基層干部正確執(zhí)行政策、堅持依法辦事、善于做群眾工作的能力有待加強。

2.改革開放以來，我國農村發(fā)生了舉世公認的巨大變化，但農業(yè)經濟結構不合理、綜合經營效益不高、農民收入增長緩慢的矛盾仍在逐漸顯現，這與基層組織進一步領導農業(yè)經濟工作的能力密切相關。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起之后新一輪的農村產業(yè)結構的調整方面與探索利用新技術實現農業(yè)現代化的具體途徑方面，以及扶貧攻堅的經營項目的開發(fā)方面顯得辦法少、思路舊。

3.從 “管制型的政府組織”，到“管理型政府組織”，再到“服務型政府組織”的轉型升級不到位。例如，農村雙層經營體制的融合度不高，一方面，家庭承包經營層次中，集體經濟組織管理時有缺位；另一方面，在解決一家一戶難以解決的困難時，農村基層組織服務功能又體現得不夠充分。

（二）文化素質偏低

與上述能力相應的，文化素質問題也可以從兩個層面上分析。

1.文化結構與年齡結構。根據湖北省天門市九真鎮(zhèn)的調查，在農村基層組織干部中的文化程度構成上，初中、高中多，小學和大專少。從年齡結構上來看，40歲以下的中青年少，整體上年齡偏大。“兩委”干部共135人，其中，35歲以下的3人，46～55歲的62人，56歲以上的41人，大專文化程度的3人，高中文化的58人，初中文化的74人。在農村基層組織干部中，年齡結構老化、文化程度偏低是較為普遍的現狀。以這樣的年齡結構、文化程度，完成一般的行政及管理經營尚有困難，也難以完成我國脫貧攻堅的艱巨任務，更難以適應新時期扶貧攻堅的嚴峻形勢。

2.新時期農業(yè)與農村發(fā)展的內外部環(huán)境都將發(fā)生深刻變化，面臨農業(yè)結構調整、產業(yè)鏈條延伸、農產品市場競爭力和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展等多方面的變化，如果沒有起碼的創(chuàng)新競爭意識、移動互聯網思維以及全球化、地球村的觀念等，就無法改變“短腿在農業(yè)，短板在農村，難點在農民”的現狀，也就無法跟上新農村建設的步伐以及新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的進程，最終就更難以實現將農民從傳統(tǒng)身份到新型職業(yè)化的轉變。

二、國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略與“制度扶貧”的機遇與趨勢

國家“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略與精準扶貧、精準脫貧的扶貧攻堅戰(zhàn)役幾乎是同時提出的，其中，所包含的機遇與趨勢是不容忽視的。

（一）“制度扶貧”大勢所趨

1.一個社會共識

改革開放以來，我國在農村減貧方面做了大量的工作，取得了舉世矚目的成績。按照官方貧困線標準，1978—1999年，農村貧困人口由2.5億人減少到3412萬人。然而，從一份研究分析報告中發(fā)現，在1978—1985年的7年時間里，農村貧困人口就減少了一半，農民人均消費水平增長率高達10%。這一時期全國人均GDP年平均增長率為8.3%。1986年以后，農村貧困人口減少明顯趨緩，到20世紀90年代中期，貧困人口停止下降；即使按官方貧困線標準和統(tǒng)計數據，20世紀90年代減貧速度也是趨緩的。而這一時期（1990—1997年）全國人均GDP年增長率最高達到9.9%。從客觀上來看，20世紀90年代我國經濟增長率明顯高于20世紀80年代；從政府的主觀努力程度上來看，政府在20世紀90年代比20世紀80年代更加重視農村扶貧工作，加大了農村扶貧的力度，無論是在扶貧資金方面，還是在扶貧人力方面都增加了投入，但減貧的效果不但沒有增加，反而連年衰減。如果不進行一系列制度改革與制度創(chuàng)新就很難確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的目標。

在2015年召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習近平總書記指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子、構建好的體制機制。

2．兩個改革重點

首先是土地的農村集體產權制度改革。目前我國已有十幾個省開始整省推進試點的是農戶承包地制度改革，主要是解決好權能的分置問題，即“三權分置”（落實集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權）。把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大制度創(chuàng)新。同時，推動農村土地征收、宅基地、集體建設用地和集體產權股份化等改革試點，也創(chuàng)造了增加農民財產性收入的條件。

其次是新型農業(yè)經營體系的構建。主要是以種植、養(yǎng)殖大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體進入市場，力求徹底解決長期存在的農民進入市場的組織化程度低的問題。鑒于農民合作社與農村基層組織歷史性的緊密關系，所以在新建的農民合作社中，尤其要在為農民提供技術、信息、資金、物資以及產品銷售等方面的服務，發(fā)揮其重要的服務作用。未來，“新型經營主體+社會化服務+適度規(guī)模經營”是發(fā)展現代農業(yè)的重要思路，也是從根本上解決農村貧困問題的新途徑。

此外，正在進行的戶籍制度改革也將是農業(yè)勞動力要素改革的重要基礎。其目的在于促進勞動力要素的跨地區(qū)流動。戶籍制度改革，不僅有助于提供有效供給、創(chuàng)造需求、加快城鎮(zhèn)化進程，更重要的是可以讓原本不是農民的各色專業(yè)人員大量下鄉(xiāng)，補充并形成新型職業(yè)農民群體。這一點，對于改善農村基層組織隊伍結構以及提升其管理經營能力也是至關重要的。

（二）“雙創(chuàng)”將是新時期最大的制度紅利

以創(chuàng)新要素驅動并取代過去的投資要素推動，創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略已經置于國家發(fā)展全局的核心地位，“雙創(chuàng)”的體制機制也必然是我國長期的制度安排，其中蘊藏著豐富的制度紅利。而且，兩個基本的判斷是：中國創(chuàng)新的潛能在農村農業(yè)農民，而且在未來新的產業(yè)革命中，農業(yè)仍然是核心產業(yè)。

“邏輯”一詞源于德國哲學家黑格爾，是指事物發(fā)展的客觀規(guī)律。以我國扶貧歷史進程為背景，分析和認清土地扶貧的邏輯，是進一步了解赫章縣乃至貴州省國土系統(tǒng)扶貧政策，取得扶貧成效，提煉扶貧工作經驗，服務全國扶貧工作的重要理論基礎。

1．中國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的潛能在“三農”

2015年12月，在國務院總理李克強主持召開的國務院常務會議指出，深化結構性改革，實施創(chuàng)新驅動激發(fā) “雙創(chuàng)”活力，推動農村一二三產業(yè)交叉融合，是促進農業(yè)現代化與新型城鎮(zhèn)化相銜接，推進農業(yè)增效、農民增收和農村繁榮的重要舉措。其中，在農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的過程中，會極大地推進體制機制創(chuàng)新，激發(fā)億萬農民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)，不斷拓展農業(yè)農村發(fā)展新空間、農民增收致富新渠道。在一二三產業(yè)融合的推進中，以農業(yè)科技園區(qū)、高等學校新農村發(fā)展研究院、科技型企業(yè)、科技特派員創(chuàng)業(yè)基地、農民專業(yè)合作社等為載體，通過市場化機制、專業(yè)化服務和資本化運作方式，利用線下孵化載體和線上網絡平臺，面向科技特派員、大學生、返鄉(xiāng)農民工、職業(yè)農民等打造融科技示范、技術集成、融資孵化、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、平臺服務于一體的“星創(chuàng)天地”，將發(fā)揮巨大的作用。

2．在未來產業(yè)革命中農業(yè)仍然是核心產業(yè)

2016年10月，首屆中國農業(yè)（博鰲）論壇，農業(yè)部原副部長劉成果指出，未來農業(yè)可以肯定就是現代農業(yè)，現代農業(yè)的最高形態(tài)是生態(tài)農業(yè)。生態(tài)農業(yè)是以一系列生物技術為基礎構建的系統(tǒng)工程。中國科技部十年前就預測生物技術會引領第四次產業(yè)革命。其間，生物技術帶來的首要變化是推進農業(yè)的第二次綠色革命。例如，植物組織培養(yǎng)和溫室，改變了中國北方7億人的冬天的蔬菜結構，這是最大的一個生物技術。生物技術將品種資源、基因組和分子技術育種等研究相結合，生物技術的大量開發(fā)將大幅度減少農藥、化肥和水資源的用量，而這些正是生態(tài)農業(yè)的特征。

國家“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃于2016年7月印發(fā)。規(guī)劃是在把握世界科技革命和產業(yè)變革新趨勢，圍繞我國產業(yè)國際競爭力提升的緊迫需求，強化重點領域關鍵環(huán)節(jié)的重大技術開發(fā)的背景下制定的。在“構建具有國際競爭力的現代產業(yè)技術體系”一章中，發(fā)展現代農業(yè)技術排在第一位（“發(fā)展新一代信息技術”排在第二）。規(guī)劃超前部署農業(yè)前沿和共性關鍵技術研究，不僅要藏糧于地，更要藏糧于技，這足以說明農業(yè)在未來世界科技與產業(yè)變革中的核心地位。

另外，規(guī)劃還強調了加大研發(fā)費用加計扣除、高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠等政策的落實力度，推動設備更新和新技術利用。通過落實稅收優(yōu)惠、保險、價格補貼和消費者補貼等，促進新產品、新技術的市場化規(guī)模化應用。

三、農村基層組織管理“雙創(chuàng)”模式構建

2016年5月國務院印發(fā)《關于建設大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新示范基地的實施意見》指出，要在更大范圍、更高層次、更深程度上推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，加快發(fā)展新經濟、培育發(fā)展新動能、打造發(fā)展新引擎，加快建設一批高水平的“雙創(chuàng)”示范基地，扶持一批“雙創(chuàng)”支撐平臺，形成一批可復制、可推廣的“雙創(chuàng)”模式。在此背景下，農村基層組織應該從根本上突破傳統(tǒng)模式，在思維與管理兩個維度進行“雙創(chuàng)”模式的構建。

治貧先治愚，扶貧先扶智。在針對農村基層組織成員以及廣大農民在內的教育扶貧、智力脫貧的過程中，重要的不僅是知識的獲得，還有思維模式的重建。

1．科技創(chuàng)新意識養(yǎng)成。

所有的科學技術的形成，其實都是創(chuàng)新創(chuàng)意的直接結果。2016年10月國務院印發(fā)《全國農業(yè)現代化規(guī)劃（2016—2020年）》，明確提出要依靠科技創(chuàng)新調整農業(yè)生產結構，提高機械化、信息化水平。其中特別提出“堅持以科技創(chuàng)新為引領，激發(fā)創(chuàng)新活力”。這里揭示的邏輯是：現代農業(yè)技術不僅展現了新技術、新設備，還顯示了新理念、新模式；不僅拓展和延伸了農業(yè)發(fā)展空間及鏈條，還拓展和延伸了人的視野空間及思路。

所謂一二三產業(yè)融合發(fā)展中形成的產業(yè)邊界模糊、滲透、交叉和產業(yè)一體化現象，從根本上是基于技術創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的。因此，農村基層組織不論是接受科學技術的教育培訓，還是直接使用技術工具，都不能忽略其內在的創(chuàng)新意識的養(yǎng)成；因而在激發(fā)引領農民群眾創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造活力，也讓自己成為農業(yè)現代化的自覺參與者和真正受益者。

2．“互聯網＋”思維變革

互聯網在徹底改變了人們的生活方式、生產方式的同時，也徹底改變了人們的思維方式。目前，“互聯網+”戰(zhàn)略上升至國家層面，正在實施 “互聯網+”現代農業(yè)行動。到2020年農業(yè)物聯網等信息技術應用比例達到17%、農村互聯網普及率達到52%、信息進村入戶，村級信息服務站覆蓋率達到80%。國際調研數據預測，中國擁有廣袤的農村地區(qū)亟待電商的開發(fā)，市場潛力巨大，將成為零售電商下一個掘金點。

“互聯網+”既是操作工具，又是思維方式。互聯網+”思維具有以下特征：①突破性思維：突破阻礙社會改革的各種藩籬，在社會治理、政府職能轉型等方面不斷深化改革開放的進程。②開放性對接思維：主動走出去、進行跨界的行業(yè)合作，對接和吸納社會優(yōu)質資源，拓展事業(yè)與產業(yè)的領域。③整合性思維：善于吸收新技術新產品、新渠道等各種優(yōu)質資源，形成發(fā)展的系統(tǒng)優(yōu)勢。上述無論是“互聯網+”實踐，還是“互聯網+”思維，對農村、農業(yè)乃至農民都具有某種強烈的現實的針對性。

（二）管理經營模式轉變

1．職能轉變：從政府到市場

轉變政府職能，就是合理定位政府和市場功能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，還要更好發(fā)揮政府在政策引導、宏觀調控、支持保護、公共服務等方面作用。

從健全科技創(chuàng)新治理機制的角度，政府職能轉變，是順應創(chuàng)新主體多元、活動多樣、路徑多變的新趨勢，推動管理創(chuàng)新，形成多元參與、協(xié)同高效的創(chuàng)新治理格局。農村基層組織必須以改革創(chuàng)新精神加強自身建設。要轉變發(fā)展理念，樹立“創(chuàng)新強農”、“協(xié)調惠農”、“開放助農”以及“共享富農”理念。要轉變工作職能，規(guī)范制約用權，加強政策創(chuàng)新、體系建設和法治建設。要創(chuàng)新工作方式，優(yōu)化決策方式、管理方式以及投入方式。

2．管理轉變：從管制到服務

國務院 《關于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》指出：①推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，就是要通過轉變政府職能、建設服務型政府，營造公平競爭的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。通過創(chuàng)業(yè)增加收入，讓更多的人富起來，促進收入分配結構調整，實現創(chuàng)新支持創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的良性互動發(fā)展。②堅持需求導向，釋放創(chuàng)業(yè)活力。尊重創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新規(guī)律，堅持以人為本，切實解決創(chuàng)業(yè)者面臨的資金需求、市場信息、政策扶持、技術支撐、公共服務等瓶頸問題，最大限度釋放各類市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，開辟就業(yè)新空間，拓展發(fā)展新天地，解放和發(fā)展生產力。③堅持開放共享，推動模式創(chuàng)新。加強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新公共服務資源開放共享。④完善公平競爭市場環(huán)境。進一步轉變政府職能，增加公共產品和服務供給，為創(chuàng)業(yè)者提供更多機會。

3．經營轉變：從單一組織到多元化產業(yè)組織

自實行以土地等生產資料承包責任制為中心的農村改革以來，在相當長的時間里，一方面，村集體經濟（合作經濟）組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，村干部在管理經營上無力作為；另一方面，由于缺乏集體經濟（合作經濟），導致村干部在公共供給上無錢作為。因此，農村基層組織以管理、服務對接如種植、養(yǎng)殖大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等多種新型農業(yè)經營主體一道進入市場；引導家庭經營、合作經營、集體經營、企業(yè)經營共同發(fā)展，真正解決長期存在的農民進入市場的組織化程度過低帶來的困境。

從科技推動農業(yè)產業(yè)轉型升級的角度，農村基層組織應該在培育發(fā)展新型農業(yè)經營和服務主體以及健全農業(yè)社會化科技服務體系的基礎上，創(chuàng)辦領辦科技型企業(yè)和專業(yè)合作社、專業(yè)技術協(xié)會，加大先進適用技術的推廣應用力度。如前所述，“新型經營主體+社會化服務+適度規(guī)模經營”是發(fā)展現代農業(yè)的重要路徑，也是從根本上解決農村貧困問題的途徑。

在中國，鄉(xiāng)村社會自古以來都是立國之本、政權之基。在這個意義上，農村基層組織及其行政與管理經營功能，無論其多小，無論怎么估量，都不為過。如今，國家已經實現從行政管制到社會治理、從社會治理再到創(chuàng)新治理的發(fā)展。農村基層組織也應該在“制度扶貧”的整體框架之下，在“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的大背景中，緊緊抓住發(fā)展現代農業(yè)、增加農民收入、建設社會主義新農村三大任務，與農業(yè)產業(yè)同步完成轉型升級。

[1]九真.關于村干部隊伍建設現狀的思考 [OL].（2015-02-26）http：//www.tianmen.gov.cn/root10/ xzbcq/0118/201502/ t20150226_305453.html.

[2]黃文華．制度創(chuàng)新：實行農村制度扶貧的開發(fā)戰(zhàn)略——新階段扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的經濟學思考之二[J].老區(qū)建設，2003，（03）.

[3]劉衛(wèi)平.“互聯網+”呼喚思維方式深刻變革[N].解放日報，2015-4-28.

責任編輯：張麗恒

D632.9

A

1006－1255－（2016）12－0024-05

2016年肇慶市哲學社會科學規(guī)劃辦項目《扶貧新思維——制度扶貧》（編號：16ZC－08）的研究成果

李 艷（1980—），廣東理工學院會計系。郵編：526114

湯瑞雪（1989—），武漢大學會計系。郵編：430072