新疆棉花目標價格補貼實施方法分析

洪艷

（新疆財經(jīng)大學，烏魯木齊830012）

新疆棉花目標價格補貼實施方法分析

洪艷

（新疆財經(jīng)大學，烏魯木齊830012）

2014年新疆首次實施棉花目標價格補貼試點工作，補貼對棉農(nóng)的增收效果是肯定的。但是存在著個別農(nóng)戶和單位謊報或虛報棉花種植面積，攤薄補貼單位補貼資金；缺乏監(jiān)管，企業(yè)虛開發(fā)票，侵占棉農(nóng)利益；工作量大，行政成本較高；補貼資金兌付時間長等問題。2015年補貼實施方法進行了調(diào)整和優(yōu)化，基本解決了2014年補貼政策下存在的問題。但是目標價格補貼政策并不能從根本上解決新疆棉花存在的問題，當務之急要普及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念和方法技術(shù)，引導棉農(nóng)降低生產(chǎn)成本，提高棉花整體競爭能力。

新疆棉花；補貼方法；補貼問題

一、新疆棉花發(fā)展概況

新疆維吾爾自治區(qū)地處歐亞大陸腹地，具有大規(guī)模種植棉花生產(chǎn)得天獨厚的自然生態(tài)資源。經(jīng)過近二十多年的快速發(fā)展，新疆從棉花種植優(yōu)勢區(qū)，逐步發(fā)展成為國家重要的生產(chǎn)基地，棉花生產(chǎn)從1994年起連續(xù)二十一年實現(xiàn)了總產(chǎn)、單產(chǎn)全國第一。今天新疆棉花生產(chǎn)的地位更為凸顯，形成了“中國棉花看新疆”的格局。可以說，棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系著新疆農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更牽動著全國棉花及棉花下游產(chǎn)業(yè)的生存。

據(jù)國家棉花公檢數(shù)據(jù)，2013～2014年新疆棉花總產(chǎn)達450余萬噸，占全國的比重60%以上，新疆已經(jīng)成為我國不可替代的最大產(chǎn)棉區(qū)。在世界棉花生產(chǎn)格局中，新疆棉區(qū)也占有舉足輕重的地位，棉花總產(chǎn)量約占世界總量的18%。此外，新疆不僅是我國最大的陸地棉產(chǎn)區(qū)，同時也發(fā)展成為唯一的優(yōu)質(zhì)長絨棉和彩色棉產(chǎn)區(qū)。

2001年以來，據(jù)統(tǒng)計新疆棉花產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的40～60%，是新疆最重要的支柱產(chǎn)業(yè)。目前，新疆50%左右的農(nóng)戶從事棉花生產(chǎn)，收入中的35%來自棉花，主產(chǎn)區(qū)則在60%以上。[1]棉花生產(chǎn)已經(jīng)成為新疆國民經(jīng)濟的主導產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民增收的主要途徑，在新疆經(jīng)濟發(fā)展中具有不可替代的重要地位。棉花生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展對于新疆社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要意義。

二、2014年新疆棉花目標價格補貼分析

（一）補貼背景

2011年以來，國家為了積極應對國際金融危機給國內(nèi)棉花市場帶來的巨大沖擊，及時出臺了棉花臨時收儲政策，對于保障國內(nèi)棉花供給安全、穩(wěn)定新疆棉花生產(chǎn)、帶動農(nóng)民增收意義重大。政策出臺以來，新疆棉花市場穩(wěn)定，棉農(nóng)利益得到保護，收入有所提高，種植面積擴大，產(chǎn)量躍居全國總產(chǎn)量一半以上，有效保障了棉花供給。作為臨時收儲政策，在穩(wěn)定市場方面發(fā)揮了重要作用，但是未能做到有效的平衡保護。國儲棉不僅讓國家承擔了巨大的財政壓力，同時也削弱了市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)的作用，割裂了市場主體與市場的有機聯(lián)系，市場價格調(diào)節(jié)供需的功能逐步喪失，資源配置錯位，內(nèi)外棉價差價持續(xù)走高，降低了產(chǎn)品出口的競爭力。基于上述矛盾和問題，國家提出了推進農(nóng)產(chǎn)品價格改革，在新疆開展棉花目標價格補貼試點。

（二）補貼價格

2014年中央一號文件提出，啟動新疆棉花目標價格補貼試點，在綜合考慮了成本利潤率，棉糧比價和市場價格之后，棉花目標價格定為每噸19 800元。4月5日，國家發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了這一消息，這標志著實行了三年的棉花臨時收儲政策結(jié)束。臨時收儲政策結(jié)束，目標價格政策啟動后，棉花價格將逐步回歸市場。

目標價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，通過差價補貼保護生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策。實行棉花目標價格政策后，取消臨時收儲政策，生產(chǎn)者按市場價格出售棉花。具體而言，當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價和種植面積、產(chǎn)量等因素，對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，國家不發(fā)放補貼。具體補貼發(fā)放辦法由試點地區(qū)制定并向社會公布。棉花目標價格由生產(chǎn)成本和基本收益相加構(gòu)成，按照反映市場供求關(guān)系、保持與競爭作物合理化比價的原則確定。目標價格并非國家確定的新棉收購價格，而是用以計算棉農(nóng)獲得補貼的依據(jù)。新疆全區(qū)制定統(tǒng)一的棉花目標價格，價格水平一年一定。

（三）實施細則

目標價格公布后新疆各級政府經(jīng)過五個多月的調(diào)查研究、討論等深人細致的準備工作，9月正式制定出臺了《新疆棉花目標價格改革試點工作實施方案》（新政發(fā)〔2014〕64號，以下簡稱《方案》）。《方案》確定了根據(jù)中央撥付補貼資金時間與核實確認的棉花實際種植面積和籽棉交售量結(jié)合的辦法進行補貼。新疆建設(shè)兵團采取按照當年產(chǎn)量進行補貼。

（四）存在問題

1.個別農(nóng)戶和單位謊報、虛報棉花種植面積，攤薄補貼單位與補貼資金。

2014年新疆地方棉花的種植面積高達2 967萬畝，同比增加了79.27%。而2011年到2012種植面積的增長率為2.7%，2012年到2013年增長率為0.5%，竟然不足1%。而采用產(chǎn)量直補的新疆兵團，2011年到2014的增長率分別為3.75%、6.40%和19.04%，保持了較為穩(wěn)定的增長率。在新疆地方高達79.27%的增長率的背后，不得不引起深思和懷疑。再從新疆棉花平均畝產(chǎn)進行分析，2011年至2014年新疆兵團的平均畝產(chǎn)保持平穩(wěn)，新疆地方的平均畝產(chǎn)則波動幅度較大，2014年的平均產(chǎn)量更是創(chuàng)下了近四年的最低水平。這里面很大的原因就是種植面積被虛報了。根據(jù)測算，新疆地方棉花補貼資金約130億元，其中60%用于面積補貼，即有78億資金，即使只有1%的謊報，也意味著7 800萬元資金的流失。相比以往較高的棉花價格，2014年，農(nóng)戶的產(chǎn)量越高，在價格上的虧損就越嚴重，而2014年的補貼發(fā)放把60%的資金用于種植面積的貼補，不僅沒有很好的補助價格下跌的虧損，反而使那些勤勞提高畝產(chǎn)的農(nóng)民受到損失，相反，那些基本荒廢田地的人卻可以不勞而獲。這不僅人為地造成了“棉賤傷農(nóng)”，而且造成了“劣農(nóng)驅(qū)逐良農(nóng)”，打擊了棉農(nóng)提高畝產(chǎn)的積極性。棉農(nóng)不僅沒有主動削減棉花種植面積的意向，更沒有轉(zhuǎn)變種植結(jié)構(gòu)和種植方法的動力，這將會給經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境帶來巨大的壓力。這并不符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

2.缺乏監(jiān)管，企業(yè)虛開發(fā)票，侵占棉農(nóng)利益

2014年新疆作為棉花目標價格的試點，首次進行補貼細則的探索，對于籽棉代收點缺乏具體的監(jiān)管措施。實際操作中，籽棉代收點有打白條、虛開發(fā)票等違規(guī)行為。向國家申請補貼款，侵占棉農(nóng)利益的現(xiàn)象。例如有收購點只收了50噸棉花，但是開出了100噸的發(fā)票，那么多開出的50噸就可以多開發(fā)票，向國家申請補貼款，但是中央財政是有總額的，如此一來，棉農(nóng)的補貼就被攤薄了。究其原因，在于沒有建立起第三方倉儲機構(gòu)，不能重新進行重量和檢驗，缺乏監(jiān)管。

3.工作量大，行政成本較高

從2014年5月29日起，新疆農(nóng)業(yè)、國土、統(tǒng)計、國家統(tǒng)計局新疆調(diào)查總隊聯(lián)合開展了棉花種植面積統(tǒng)計核實工作。經(jīng)過各地州、縣市及自治區(qū)各相關(guān)部門四個月的共同努力，共抽調(diào)了區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)、村五級干部及村民代表2.53萬人，組成5 826個工作組，完成了全區(qū)棉花種植面積的統(tǒng)計核查工作。從調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，新疆棉花種植面積涉及全區(qū)63個縣市、526個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5 526個村，種植農(nóng)戶達到92.93萬戶。如此大規(guī)模的統(tǒng)計核查，耗費了大量的人力、物力和財力。除此以外，棉花入庫公檢程序較多、操作慢，導致棉花存銷成本過高。實行入庫公檢，要經(jīng)過預約、入庫、取樣、公檢、出庫等多個程序，手續(xù)多，操作繁雜。[2]

4.目標價格補貼操作難，補貼資金兌付時間長

根據(jù)實際情況，新疆棉花收購工作要等到次年2月份才全部結(jié)束，而此時才可以確定實際出售數(shù)量和價格，所以在棉花收購結(jié)束前，無法落實60%的面積補貼，更不能落實40%的產(chǎn)量補貼。由于補貼操作難，截止2015年4月5日仍有一部分棉花補貼資金未兌付給棉農(nóng)。而年底至次年3月份正是棉農(nóng)還貸、購買農(nóng)資的時間段，補貼資金的不及時兌付將直接影響棉花種植的前期準備過程。

2014年，國家財政共給新疆撥付四次補貼資金，次數(shù)過多，每下?lián)芤淮钨Y金，整個系統(tǒng)都要隨之運轉(zhuǎn)一次，不僅相應增加了基層的工作量和改革成本，而且引起了百姓的懷疑和不信任。

三、2015年新疆棉花目標價格補貼分析

（一）實施細則

2015年國家繼續(xù)在新疆實施棉花目標價格改革試點。2015年9月14日新疆公布了2015年度棉花目標價格改革試點工作實施方案。按照這一方案，從9月起，中央補貼資金總額的90%將按交售量補給棉農(nóng)，其余的10%，面向喀什、和田、阿克蘇地區(qū)以及克孜勒蘇柯爾克孜自治州四個南疆地州，向基本農(nóng)戶兌付棉花種植面積部分的補貼。

（二）主要變化

1.調(diào)整補貼方式，產(chǎn)量占主導地位

將原《實施方案》中“中央補貼資金的60%按面積補貼，40%按交售量補貼”的補貼方式，調(diào)整為“年度可用補貼總額的10%用于向南疆四地州(阿克蘇、喀什、克州、和田)基本農(nóng)戶(含集體土地)(2014年的面積是1 175萬畝，2015年實際種植面積1 020.78萬畝)兌付面積部分補貼，90%用于兌付全區(qū)實際種植者交售量部分補貼的補貼方式。此舉不僅可以簡化工作流程，降低操作成本，而且大大激發(fā)了棉農(nóng)努力生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。棉花生產(chǎn)將具有進一步提高產(chǎn)量和發(fā)展集約化高效產(chǎn)業(yè)的潛力和優(yōu)勢，實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型升級。有了產(chǎn)量補貼這個必要的激勵機制，優(yōu)良品種、精播技術(shù)、滴灌技術(shù)、水肥一體化技術(shù)、機械化采摘技術(shù)等先進技術(shù)將會得到廣泛地推廣應用，為棉花單產(chǎn)效益提高提供有力支撐，從而降低棉花生產(chǎn)成本，大幅度提高了生產(chǎn)效率，增強了市場競爭力，把棉花種植產(chǎn)業(yè)推向更高的水平。

2.減少補貼資金兌付次數(shù)，實現(xiàn)一次預撥一次清算

將四次兌付補貼，簡化為兩次兌付補貼，同時減少了公示次數(shù)，有利于提高補貼效率，降低操作成本。

3.簡化工作流程

將現(xiàn)行的紙質(zhì)版種植證明全面電子化，實現(xiàn)一次錄入，直接交售。在交售環(huán)節(jié)利用信息化手段統(tǒng)計交售量，可以最大程度地減少縣、鄉(xiāng)兩級收集、核對收購票據(jù)，統(tǒng)計交售量的工作量。

4.加強監(jiān)督管理

在實行籽棉加工企業(yè)資格認定制度的工作要求中，明確非資格認定的棉花加工企業(yè)不納入信息系統(tǒng)統(tǒng)計范圍。新增棉花加工企業(yè)的籽棉代收點的監(jiān)管要求。棉花加工企業(yè)在申請資格認定時，應向?qū)徟鷻C關(guān)備案籽棉代售點信息。縣、鄉(xiāng)兩級政府負有對代購點進行監(jiān)管的責任。

5.引導民間資本參與專業(yè)倉儲

新增“在有條件的棉花加工企業(yè)設(shè)立監(jiān)管區(qū)域，進行專業(yè)倉儲和在庫公檢”監(jiān)管區(qū)域的認定標準，自治區(qū)發(fā)展改革委、質(zhì)監(jiān)局等部門已擬定相關(guān)辦法。倉儲面積在100畝以上，倉儲能力在1.5萬噸以上，滿足設(shè)備、消防、公檢等條件的軋花廠、企業(yè)都可以向自治區(qū)發(fā)展改革委申請設(shè)立監(jiān)管區(qū)域。引導民間資本廣泛參與專業(yè)倉儲建設(shè)和運營，可以有效疏導社會改革矛盾。

四、結(jié)論

2014年新疆棉花目標價格補貼確實增加了棉農(nóng)的收入，但是其實施方法存在一定的問題，2015年補貼實施方法在2014年基礎(chǔ)上進行了調(diào)整和優(yōu)化，將會更好地發(fā)揮補貼政策的作用，并將取得較好的效果。但是若想通過目標價格為主的補貼方式來實現(xiàn)棉農(nóng)收入大幅度增加也是不明智的。應該遵循市場調(diào)節(jié)為主，政府調(diào)節(jié)為輔的原則，引導植棉者降低生產(chǎn)成本，提高機械化應用水平，從根本上提高棉花產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。

新疆獨特的地理位置使得其成為面向中亞歐洲的門戶，是“絲綢之路經(jīng)濟帶”重要的戰(zhàn)略樞紐和重要節(jié)點。當前，在國家支持下，我國棉花生產(chǎn)和紡織工業(yè)“西移”態(tài)勢凸顯，新疆將成為棉紡服裝業(yè)發(fā)展的中心區(qū)域。以新疆為中心，將可能形成棉產(chǎn)業(yè)物流、資金流、技術(shù)流等向中亞、南亞、中東乃至歐洲輻射的大格局。一個新的重要歷史發(fā)展機遇期已經(jīng)到來，把握“一帶一路”這個發(fā)展契機，繼續(xù)推進新疆棉花補貼政策研究工作，這對于棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，既是良好的機遇，又是全新的挑戰(zhàn)。

[1]程廣燕，錢靜斐，王東陽.我國棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及支持政策分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2015(5):3-5.

[2]王 力，溫 雅.新疆棉花目標價格價格補貼政策的實施效果與對策分析[J].價格月刊，2015(9):37-41.

［責任編輯：龐 林］

F726

A

1005-913X（2016）11-0056-03

2016-09-21

洪 艷(1989-)，女，新疆庫爾勒人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村金融和小額信貸。