關于我國現行存款保險法律制度的思考

單衛威　許豐澤

(中央財經大學法學院，北京　100081；北京國家會計學院，北京　100101)

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關于我國現行存款保險法律制度的思考

單衛威許豐澤

(中央財經大學法學院，北京100081；北京國家會計學院，北京100101)

通過全面分析我國存款保險法律制度，從其出臺背景出發，探究推出顯性存款保險制度的原因，進而和我國長期存在的隱性存款保險相比較分析顯性存款保險制度的優勢，得出我國現階段出臺存款保險制度對我國未來金融市場的預期影響和潛在風險，最后從整個金融環境的改善和相關法律制度的建立出發，思考如何完善我國的顯性存款保險制度，使其未來能夠持續有效良性的運行，維護金融市場的穩定，保障存款人的權益。

存款保險；銀行業；法律制度；存款人權益

存款保險制度是目前世界上大多數經濟體用于維護金融市場穩定的重要工具選擇，我國人民銀行自1993年起開始著手研究我國的顯性存款保險制度，在全面深化改革，促進經濟市場化的大背景下，歷時22年的醞釀，邁出我國金融市場改革的關鍵一步的《存款保險條例》在時代的期盼中由國務院發布，自2015年5月1日開始實施。本文正是基于該條例實施以來，從法學的視角出發做出相關思考與分析。

一、我國顯性存款保險法律制度的出臺背景

1.完善銀行業退出機制，促進我國銀行業健康發展的需要。隨著我國人民的財富增長與日益落后的金融制度和投資渠道間的矛盾不斷加深，我國銀行業出現了“錢荒”、信譽下降、惡性競爭等不良現象。長期以來，我國人民對銀行的認知是，無論哪家銀行，尤其是國有性銀行，均有政府資金作為擔保，從而忽視銀行本身的經營狀況和面臨的內外部風險。這一認知在我國改革開放逐步推進的過程中極易誘發銀行業諸多的道德風險，導致資本充足率不足、銀行過度擴張、管理者貪污及加大規模銀行業務壟斷等危機。同時，這些危機可能引起的銀行破產在沒有良好的退出機制的情況下，即便有政府資金作為保障，也會因為各種財產未能得到及時清償形成巨額債務而使得存款人的權益受到損害，海南發展銀行的倒閉案正揭示了這一點。[1]而適時出臺的存款保險制度正是從法律上規范銀行的經營行為，用市場這一雙無形的手引導人們將目光聚集到銀行自身的經營管理和日常運營中去，公平競爭，優勝劣汰。

2.利率市場化的背景下，維護存款人合法權益的需要。存款保險制度的出臺意味著我國推進利率市場化的腳步正在加快，存款保險制度是未來全面放開利率的一次配套性制度安排，用市場約束來代替政府擔保，是我國朝利率市場化邁出的堅實一步，其所象征的銀行破產退出機制的預期完善消除了利率逐漸放開過程中的障礙，有利于解決利率完全放開可能引發的道德風險。這種道德風險包含兩方面的內容：其一是存款人無視銀行的經營狀況，只憑借利息率來選擇銀行可能誘發的道德風險；其二是銀行為了謀取高額存貸利差，過多從事高風險的業務和制定可能帶來高風險的利率水平。[2]因此，存款保險機制及其相關法律制度完善能在利率市場化的浪潮下編制出緊密的金融安全網，為利率的漸進式開放鋪平道路。

3.理順政府與銀行間關系，減輕政府財政支出壓力的客觀要求。央行多次利用再貸款、公開市場逆回購等方式向商業銀行注入大量流動性，這最終將轉化為中央以及地方政府財政的巨大壓力。全面深化改革以來，黨中央強調加大財政投入社會保障和民生安居等工程的力度，各種稅收體制改革加快，人民稅收負擔逐漸減輕，不斷加大的財政支出和減少的財政收入之間形成的赤字越來越大，亟需找到改善的出口，緩解銀行業乃至整個金融市場的政府性開支成為必要。

二、顯性存款保險制度與隱性存款保險制度的優勢比較

隱性存款保險制度并非一種具體明確的制度，是在存款機構出現危機時，政府會采取某種形式保護存款人利益，形成公眾對存款保護的預期，進而達到維護金融系統安全的目的，其多見于發展中國家或國有銀行占主導的銀行體系中。[3]隱性存款保險制度雖然曾經在維護金融體系總體穩定方面發揮著積極作用，卻也在市場化改革不斷深入的當下暴露出諸多弊端，不利于保障存款人的權益。

1.隱性存款保險制度不利于金融機構間公平競爭。我國的大型國有商業銀行均由中央政府實施保障，央行作為最后貸款人的身份更是對國有政策性銀行和四大國有提供諸多特殊保護，處置其不良貸款，使得國有商業銀行迅速發展，擁有其他商業銀行不可比擬的競爭優勢和信譽。而地方性商業銀行則由地方政府實施保障，雖然其在完善自身經營與服務水平方面做出了巨大努力，但地方政府可動用的資源遠不如中央政府，這造就了我國銀行業間不以經營水平和不良貸款率為衡量指標的不公平競爭。顯性存款保險制度的全面性、強制性投保要求，使得股份制商業銀行的信譽在一定程度上得到提升。[4]

2.隱性存款保險制度由于是一種全額保險，使得銀行對自身風險監管放松，市場約束機制和調節機制得以遏制，許多機構為了逐利不惜以打“插邊球”甚至違規操作為代價，造成巨額不良貸款漏洞，形成道德風險。而規定50萬限額的顯性存款保險制度雖然很難完全規避銀行業間道德風險的發生，仍可以在一定程度上加強銀行自我約束，促使其關注經營風險和管理水平，開放銀行市場，使更多的民營企業和外資銀行能夠進入中國市場，參與公平競爭，分享改革紅利。[5]

3.顯性存款保險制度有助于形成有效的危機應對處理機制。最早于1933年建立的美國聯邦存款保險公司由于其完善的制度設計，在建立之后增加了中小商業銀行的競爭力，極大地降低了中小型商業銀行在金融危機中倒閉的數量，對維護金融市場中投資人的權益和金融市場穩定發展發揮著積極的作用。尤其是2008年次貸危機爆發之時，存款保險制度的配套制度之一：建立“過渡銀行”使多家破產銀行被順利接管，用市場化的方式化解了經濟危機，保障存款人流動性減輕損失。[6]因此，隱性存款保險制度所暴露的低效率、隨意性、隱蔽性的危機處理機制在一定程度上可以通過完善顯性存款保險制度及其配套措施如銀行業退出機制加以較好解決。

三、對《存款保險條例》的評議

1.擔保主體包含所有存款類金融機構且投保具有強制性。強制性的原則主要基于市場化競爭中公正平等的要求，在非強制性投保的環境下，非私有金融機構的投保熱情將遠低于規模相對較小的中小型銀行，從而加大了中小型銀行的營運成本，誘發道德風險，造成非私有性金融機構和中小型金融機構間的不公平競爭。

2.參保存款僅限于存款保險機構吸納的人民幣存款及外幣存款，而存放在同業間存款和自身高管人員在本機構的存款不在此列。同業存款之所以被排除在外是基于同業間業務相對高風險能更好的通過市場定價化解的考慮。存款保險制度的主要目的是保障存款人的權益而非商業銀行的自身利益，這一規定將挑戰以往不公平的同業競爭格局和“余額寶”等“準存款類金融機構”的安全性和合規性。

3.我國的顯性存款保險制度實行最高償付限額為50萬元人民幣的限額償付，該限額針對同一存款人在同一金融機構所有被保存款本金和利息的總和。最高償付限額一方面可以區別于以往政府提供的全額隱性擔保，適當規避銀行不當經營的道德風險；另一方面由于社會上財富的兩極分化，一部分個人和相當多的企業的存款不能被覆蓋到，這就進一步加強了分散化儲蓄、多種投資方式相結合的政策性導向。

4.保險費率實行由基準費率和風險差別費率組成的差別費率制。各種投保機構的適用費率將有存款保險基金管理機構根據其經營狀況和風險狀況等因素加以確定。由兩方組成的差別費率制一方面有利于監管機構適時根據不同的風險衡量利用費率調節不同投保機構的投保情況，進行風險提示；另一方面可以維持固定的保費收入，維持保值增值，應對突發性事件。這種費率模式滿足了當前各金融機構發展不均衡的現狀，促進金融機構公平競爭，加強風險管理，提高服務水平。

5.存款保險基金管理機構除擔負著以較低風險維持存款保險基金保值增值的職責外，還應當履行自身存保、參與金融監管協調等職責，并與中國人民銀行、銀監會等金融管理部門建立信息共享機制。該機構將參與銀行監督，獲取投保機構風險評級等監督管理信息并適時向中央銀行和銀監會報告違法行為，通過調控費率對銀行進行風險提示，完善銀行業監管安全網。[7]

四、顯性存款保險制度可能對我國銀行業的影響和潛在風險

1.從宏觀的角度看，存款保險制度將加大銀行業的營業成本和合規成本，加劇銀行間市場化競爭。[8]

一方面，保費的支出是任何投保機構都不容忽視的永久性經營成本，在整個銀行業利潤下行壓力的情形下仍將對整個銀行業產生不可忽視的影響。此外，由于存款基金管理機構按條例規定將同央行、銀監會等監督管理機構一道承擔部分監管職能，銀行業將面臨多出一個“監管機構”的新局面，乃至可能產生疲于應對“多頭監管”的問題。[9]雖然銀行存款保險制度有利于金融業的穩定，其帶來的整個銀行業更多的監管成本和銀行類金融機構的合規成本仍引人思考。

另一方面，存款保險制度將加劇銀行業的市場化競爭。其原因主要有三個方面，首先，銀行業經營成本的加大將在一定程度上改變以前銀行所謂放松的經營管理方式，加大各銀行提升服務水平、改善經營管理的力度。其次，存款保險制度和銀行業退出制度的不斷完善將促進更多的民營企業和外資銀行進入中國市場，不斷深化的市場開放將使其局部分流傳統銀行的部分業務，加劇不同銀行間的業務競爭。最后，在整個國內乃至國際經濟下行的壓力下，市場化角逐不斷激烈，我國推出的顯性存款保險制度將從制度上加大銀行破產倒閉的可能性，也便利了銀行間兼并重組的開展，日后并購和重組或有可能在中國銀行業間發生。

2.顯性存款保險制度的建立所造成的影響并非是單一的、靜止的。[10]其可能在不同的時點和地區中造成不同的影響。

2002年4月，日本貨幣當局推出限額兌付的存款保險制度之時，出現了存款由中小型銀行向大型商業銀行轉移的“存款搬家”現象，減少了中小型銀行的市場份額和存款水平，短期內加大了中小型銀行參與市場競爭的難度。[11]短期來看，由于建立顯性存款保險制度之初日本居民與中國居民有著相似的風險偏好，在選擇存款銀行時將更多的關注銀行的流動性風險而非經營風險，所以推測短期內我國銀行業整體的存款規模的提升將減弱或可能出現負增長。

1993年美國國會正式通過《格拉斯—斯蒂格爾法》，伴隨著美國金融市場不斷發達，統一規范的銀行存款保險制度有效降低了美國銀行倒閉的數量。市場信心增強，存款保險制度最終在防止銀行擠兌和維護整個金融市場穩定方面起到了重要的作用。[12]所以，從長期來看，伴隨著配套制度和外部壞境的不斷完善，我國顯性存款保險制度將更加市場化、公平化和合理化，短期內“存款搬家”的現象將得到有效遏制，銀行間的道德風險預期將明顯降低和改善。

五、完善我國存款保險法律制度的路徑思考

(一)我國顯性存款保險制度的總體現狀思考

完善的存款保險制度將有助于降低我國銀行業的道德風險，促進銀行業公平競爭和對外開放水平，為我國利率市場化的推進鋪平道路，為整個金融市場的繁榮發展和穩定有序搭起了金融安全網。[13]然而要建立完善的顯性存款保險制度，則需要考慮以下的前提條件：有效的銀行監管；完善的配套制度的設計；發達的金融市場。否則，短期內，顯性存款保險制度可能帶來包括道德風險和逆向選擇在內的潛在風險，降低中小型銀行與國有銀行相比的相對競爭水平，引發短時間行內和金融市場間的“存款搬家”，加大中小型銀行破產的可能，在沒有完善的退出機制的前提下或有可能損害存款人的權益，降低市場信心。

(二) 應對潛在風險，完善我國存款保險法律制度的建議

1.漸進式實施對各階梯銀行的存款保險制度的建立和完善

對國有性銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行等不同梯隊的銀行實施兼具統一性和公平性的存款保險投保制度，對所有存款人提供同等保障限額和水平，漸進式減少因存款保險制度的政策性原因影響銀行的信譽誘發道德風險，促進銀行間公平競爭，完善各梯隊銀行的股份制改革，不斷開放市場，在制度上引導更多的民營企業和外資銀行進入中國銀行業，運用市場的手段促使不同銀行間公平競爭，改善包括國有性大銀行在內的經營管理水平和服務水平。

“漸進式”指的是對國有銀行漸進式減少政府隱性擔保而非立即單一倚靠存款保險制度對其存款人權益進行保障，鑒于我國國有企業的長期的計劃型經濟體制，且在國民經濟中占據的重要地位，漸進式放開將保持我國經濟體制改革中金融市場的基本穩定。

2.完善與相關法律的銜接

由于我國之前實行的是隱性存款保險制度，隨著顯性存款保險制度的實施，必然與之前的法律制度存在一定程度的沖突。這就需要在法律技術上做好相應的銜接。

2.1、與《公司法》和《證券法》的銜接。完善銀行公司治理，是防范存款保險潛在風險最有效的手段，相對于其他公司來說，銀行公司監管具有多位性和復雜性，《公司法》和《證券法》在修改的過程中應當注意其與新的存款保險制度的配套，確保存款保險機構對銀行公司的監管具有法律依據，在法律制度上督促銀行公司的有效治理。

2.2、與《企業破產法》的銜接。由于自身的特殊性，商業銀行的破產將涉及到廣泛存款人的利益，所以其程序應與一般企業的破產程序有所區別，但是我國目前還沒有專門的商業銀行破產法，而是散見于《企業破產法》、《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》中。為了更好的維護存款人的合法權益，我國需要制定一部明確規定銀行破產程序的啟動、接管、清算、破產管理人以及債權申報等程序的法律，可以規定在必要時建立專門機構作為破產銀行的接管機構，美日兩國曾為此專門建立“過度銀行”。銀行退出機制的完善將切實保障存款人的權益，維護金融市場的穩定。

3.建立健全央行、銀監會、存款保險機構三位一體的金融監管體系

各監管機構應合理分工合作，建立信息共享機制，避免多頭監管，成本與效益不匹配的問題。央行專司貨幣政策的制定與實施，包括公開市場操作和調節準備金等政策，調節我國市場中的流動性使其維持在正常水平；銀監會負責整個銀行業的監管，進行與銀行業相關的政策制定；存款保險機構負責輔助監管，我國的存款保險基金由人民銀行管理，這就使存款保險機構喪失了獨立性，建議在條件成熟時用法律賦予存款保險機構一定監管權力，以便其更好地履行監管職能，同時，在銀行的市場退出過程中，實施必要程序維持其有序進行，維持銀行業市場穩定，并著重保護存款人權益。

4.完善信息披露的機制

公開透明的信息披露是促進銀行業有效運行的手段，是促進我國現行存款保險制度揚長避短發揮積極作用的重要外部壞境之一。只有建立健全信息披露制度，才能減少政府、銀行業和投資者之間的信息不對稱，幫助投資者做出正確的存儲和投資決定，監管者更為有效地監管銀行業的經營行為，銀行業更能及時準確地認清自身風險，改善經營管理，進行業務創新，提升行業競爭力。主要分為以下三個方面：首先，加寬銀行業面向公眾信息披露的范圍，嚴格規范銀行財務狀況的報告；其次，加大對與銀行風險相關的指標披露，比如資本充足率和銀行現金周轉率等；最后，加快推進信息披露電子化系統的建設，運用網絡的優勢及時、全面的披露銀行經營和監管相關的信息。

六、結論

綜上所述，我國推出的顯性存款保險制度是全面深化改革，促進經濟體制運行市場化的歷史性必然要求。《存款保險條例》只是我國建立顯性存款保險法律制度的第一步，短期內仍有許多問題尚待解決，我們應不斷完善我國的銀行存款制度和配套措施，防患于未然，預防可能產生的“存款搬家”和“逆向選擇”等道德風險，保持出臺的顯性存款保險制度在健康的軌道上運行，伴隨著金融改革的不斷深入，待條件成熟時應推進更高法律位階的、更完善的《存款保險法》的制定，以便更好的保護存款人的合法權益，維護我國金融市場的穩定。

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