淺談我國地方政府債券發行監督

陳錦磊 宋良榮 侯世英

淺談我國地方政府債券發行監督

陳錦磊 宋良榮 侯世英

我國地方政府債券發行一定程度上緩解了地方政府財政壓力，豐富了金融產品市場。但由于現階段地方政府債券監督存在缺陷，使地方政府債券在發行過程中面臨諸多風險，尤其是隨著2015年地方政府發債權的放開，建立健全地方政府債券發行監督機制迫在眉睫。本文在分析我國地方政府債券發行現狀的基礎上，運用完全信息動態博弈模型分析了監督機制構建的必要性，針對地方政府債券發行監督存在的問題提出相應的完善建議。

地方政府；債券發行；監督機制

自2009年我國采取中央代發的方式發行地方政府債券后，我國地方債券對解決地方財政問題發揮了一定的積極作用。但伴隨著經濟下行和債務規模的擴大，很多問題正在暴露，其中一個重要原因就是地方政府債券發行監督工作比較混亂，很有必要加快完善監督機制。

一、我國地方政府債券發行的現狀

隨著我國地方城鎮化速度的加快，地方基礎設施與公益性項目的建設規模相應地在不斷增大，地方政府承擔著城市建設的責任，財政支出持續高于財政收入，地方政府財政穩定受到嚴峻考驗。地方政府為了籌集項目建設所需要的資金，充分利用各種融資手段緩解地方政府的財政壓力，其中發行債券是重要的融資手段之一。地方政府發行債券規模主要取決于債券的發行模式、債券資金的用途、債券的償還壓力等幾個方面。表1是我國地方政府債券發行概況。

表1 我國地方政府債券發行概況

地方政府債券發行在滿足地方政府資金需求，減輕地方政府財政壓力，增加投資者投資渠道，豐富金融產品市場等方面發揮積極作用的同時，也存在一定的市場風險、信用風險、操作風險、道德風險。

二、地方政府債券發行監督的博弈分析

在地方政府債券發行監督工作中，要解決的關鍵問題是減少發行主體與監督主體之間的博弈，下面將通過創建一個債券發行主體與監督主體之間的完全信息動態博弈模型分析具體的博弈過程。

1.完全信息動態博弈的基本假設

（1）博弈主體為地方政府債券的發行方與監管方，發行方與監管方所有的行為都是理性的，即在客觀條件的約束下會做出對自己最有利的決策。

（2）博弈雙方都是風險中性的，債券發行主體即地方政府的目標是追求自身效用最大化，債券監督主體的目標是追求社會效用最大化。債券發行方與監管方的效用大小取決于各自的收益與成本。

（3）博弈雙方的策略選擇包括：發行主體的策略選擇為（合理，不合理），監督主體的策略選擇為（監管緊，監管松）。

（4）博弈雙方的行動順序為：發行主體首先發生合理使用或不合理使用的行為，監督主體在發現發行主體的策略后，再決定監管力度緊或是監管力度松。

（5）博弈雙方互相掌握對方的全部策略、信息、效用水準，即發行主體與監督主體之間的博弈為完全信息動態博弈。

2.完全信息動態博弈模型結構分析

基于以上模型假設，發行主體與監督主體之間的博弈關系可以通過博弈樹來闡述，發行主體在不同策略下獲得的效用可以表示為G1、G2、G3、G4，監督主體在不同策略下獲得的效用可以表示為R1、R2、R3、R4。這樣，通過博弈樹描述的博弈模型結構如圖1所示。

圖1 博弈樹

3.博弈雙方的效用水平

根據博弈樹表現的博弈關系，發行主體與監督主體獲得的效用水平有以下幾種情況：

（1）發行主體選擇合理使用策略，而監督主體選擇監管力度松策略，此時發行主體獲得的效用G1為U(G)，監督主體獲得的效用R1為U(R)。

（2）發行主體選擇合理使用策略，而監督主體選擇監督力度緊策略，此時發行主體的成本和承擔的風險并未發生變化，發行主體獲得的效用G2為U(G)，而監督主體因加強監管力度而增加了成本，因此監督主體獲得效用R2為U(R)—U(C)。

（3）發行主體選擇不合理使用策略，而監督主體選擇監管力度松策略，此時發行主體由于使用地方政府債券資金不合理，會增加發行主體的隱性收益，同時也增加了發行主體的成本和地方政府債券的風險（bond risk），因此獲得的效用G3為U(G)—U(IB)；監督主體的成本并未發生變化，因此獲得的效用R3為U(R)。

（4）發行主體選擇不合理使用策略，而監督主體選擇監管力度緊策略，發行主體由于受監督主體的監管，需要整改不合理使用行為，產生了一定的整改成本，因此發行主體獲得效用G4為U(G)+U(IB)—U(RC)；由于監督主體加強了監管，從增加了監管成本，監督主體獲得的效用水平表示為U(R)+U(GC)+U(BR)—U(C)。

4.博弈雙方在不同策略組合下獲得的效用矩陣

發行主體與監督主體在不同策略組合下，各自獲得的效用水平如表2所示。

表2 發行主體與監督主體完全信息動態博弈的效用水平

5.博弈雙方策略選擇分析

（1）當發行主體選擇合理使用策略時，監督主體最優的選擇為監管力度松。此時雙方都獲得最大的效用，此時的納什均衡為：（合理使用、監管松）。

（2）當發行主體選擇不合理使用策略時，就會出現兩種情況：一是監督主體加強監督力度獲得收益大于成本，即U(GC)+U(BR)＞U(C)，如果發行主體獲得的隱形收益大于整改成本，即U(IB)＞U(RC)，此時博弈雙方的納什均衡為：（不合理使用，監管緊），如果U(IB)＜U(RC)，此時博弈雙方不存在納什均衡；二是監督主體加強監督力度所獲收益小于成本，即U(GC)+U(BR)＜U(C)，此時博弈雙方的納什均衡為：（不合理使用，監管松）。

綜上所述，當發行主體存在不合理的使用行為時，監管機構可以選擇監管力度松和監管力度緊兩種方式；當發行主體合理使用地方政府債券時，監管機構可以選擇監督力度松的策略。2011年以來，我國地方政府債券的發行工作逐漸規范，但關于地方政府債券的監督工作卻出現了空白，這給地方政府債券的健康發展帶來了風險和危機，因此現階段我國很有必要建立起完善的地方政府債券發行監督機制，加強對地方政府債券的監督，提高地方政府債券的使用效率，保障地方政府的財政穩定。

三、我國地方政府債券發行監督存在的問題及完善建議

1.尚未健全地方政府債券監督法律體系

我國在發行國債、監管企業債券以及建設債券市場發展的過程中不斷完善債券監督的法律法規。這些法律文件對債券的發行、交易、使用、償還等過程做出了明確規定，我國國債的發行也在一定程度上為地方政府債券融資積累了經驗，對開展地方政府債券監管工作起了一定的指導作用。隨著地方政府債券的發行，國家也制定了一些行政法規規范地方政府債券的發行工作，但在法規建設方面普遍存在“重發行，輕監督”的問題，致使地方政府債券監督法律體系不完善。我國尚未制定一部專門針對地方政府債券的法律，這也導致地方政府債券監督工作混亂，出現監督部門工作不協調、效率低等問題。

2.地方政府債券監督部門權限不夠明確

為了保障監督主體在債券監督工作中發揮有效作用，必須明確監督主體的監督責任和權限，確保監督主體獨立地開展債券監督。現階段我國不同的債券類型由不同的監督主體監管，財政部負責監督國債、地方政府債券的發行、使用、償還等工作。國家發展與改革委員會和中國人民銀行則分別負責管理企業發行的債券和金融機構發行的債券。由于我國債券發行監督主體混亂，各監督主體之間開展監督工作的標準不一樣，進而導致債券監督工作效率低下，浪費監督資源、各監督主體之間工作不協調等問題，這也影響到我國地方政府債券融資的健康發展。

3.地方政府債券監督范圍仍需擴大，監督流程仍需完善

財政部對地方政府債券的發行監督工作制定了行政法規，主要是針對地方政府債券的發行規模、發行程序、定價機制和交易場所等。但是對于直接影響到地方政府債券監督工作的各方面并未做出明確規定，監管部門過于關注地方政府債券的發行，而輕視了對地方政府債券的監管，甚至在某些地方政府債券監督領域出現空白。例如地方政府在發行債券時的信息披露問題、政府承擔償債責任的關聯性問題、債券資金使用監督問題以及重要責任人問責等諸多問題都沒有實質性的規定。同時，由于我國尚未建立地方政府債券監督工作的具體流程，監督部門對地方政府債券的監督工作并沒有統一的標準可以參考，容易出現監督部門開展監督工作時主觀性過強，影響監督效果。

我國地方政府債券發行規模在不斷增大，償債壓力也在不斷加大，所面臨的風險程度日益上升，因此加強對地方政府債務的管理，建立健全地方債務監督機制尤為重要。首先，建立地方債券發行監督機制要從源頭做起，嚴格限制違規舉債并進行限額管理，規范地方政府舉債方式，防止出現由于債務規模過大造成的風險失控；其次，健全發行監督體系，明確人大監督主體地位，建立起上級政府、社會民眾、市場主體多方參與的監督體系；第三，減少政府不必要的干預，增加債券發行透明度，強化市場作用，把信息披露、信用評級、審計問責機制充分融入地方債券發行監督體制中。只有規范管理，有效防控風險，才能有效發揮地方債券的作用。

[1]陳莉.關于我國地方政府債券發行的現狀、問題與對策[D].大連:東北財經大學,2010.

[2]黃寧.市政債券中的委托——代理理論及其運用[J].金融理論與實踐,2015（12）：21-24.

[3]王麗英,胡伊燕.我國推進地方債自主發行問題研究[J].現代財經,2012（05）:12-18.

[4]王曉光,高淑東.地方政府債務風險的預警評價與控制[J].當代經濟研究,2005（04）:53-55.

[5]金大衛.我國地方政府發債：制度根源、風險控制、法律規范[J].財政研究,2010（01）:27-29.

[6]祁玉清.完善地方政府債券融資監管的建議[J].宏觀經濟管理,2013（12）:59-60.

（作者單位：上海理工大學管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.003