京津冀都市圈環境保護問題初探

◎文/楊 晨

京津冀都市圈環境保護問題初探

◎文/楊 晨

在京津冀一體化背景下，京津冀協同發展已經上升到了國家戰略層面。京津冀在快速發展過程中，由于缺乏資源管理措施，使得京津冀地區生態環境的承載力已十分脆弱，整個地區經濟發展和生態環境的矛盾也日益突出，京津冀地區的生態破壞與環境污染越來越嚴重，繼而影響了區域社會經濟的可持續發展。這些日益惡化的生態環境保護問題，單純依靠區域獨立治理已經無法解決。由于區域性環境問題的不斷惡化，促使京津冀三地不僅在經濟和政策方面一體化，環境方面也進入全面一體化日程。

京津冀地區；環境保護；一體化

京津冀都市圈是指以北京市和天津市為中心，囊括河北省的唐山、石家莊、保定、秦皇島、廊坊、滄州、承德、張家口、八座城市的區域，該區擁有中國的政治、文化中心和曾經的近代中國經濟中心。近年來，隨著都市圈一體化步伐的加快、各個行業的整合和協調發展，保護生態環境的問題已經成為焦點。環境保護一體化是京津冀一體化的重要抓手，是實現社會和經濟可持續發展的重要保證。在2014年2月26日舉行的京津冀協同發展工作座談會上，習近平總書記明確提出，“實現京津冀協同發展，是一個重大國家戰略，要加快走出一條科學持續的協同發展路子來”。本文主要對京津冀生態環境保護一體化的現狀加以分析，指出相關問題所在，最后提出改進創新的策略。

一、京津冀生態環境保護一體化的必要性

由于京津冀經濟發展不均衡，污染物超出行政區域相互影響，環境問題正倒逼三地進入政策一體化、產業一體化和環境保護一體化的新型區域治理階段。環境保護一體化對環保部門提出了更高的要求，也為相關產業發展帶來了新機遇。2013年9月，環境保護部聯合工業和信息化部、住房和城鄉建設部等部門印發了 《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，標志著區域環境保護一體化進入了新的階段。

京津冀地區是目前全國大氣污染、水污染最嚴重，全國水資源最短缺，全國資源環境與發展矛盾最為尖銳的地區。加強京津冀地區生態環境保護，是新時期國家重要戰略決策，是落實“四個全面”和生態文明建設的重大實踐，對于統籌京津冀區域環境與發展，破解區域資源環境約束、改善區域環境質量、提升區域整體競爭力、提升政府公信力和國家國際形象都具有十分重要的意義。2015年的《京津冀協同發展規劃》中明確，到2017年非首都核心功能疏解要取得明顯進展。其中，交通一體化，生態環境保護和產業對接協同為三個重點領域，要集中力量先行啟動并率先突破。其中把生態環境保護列為重點發展領域之一，這也是當前區域經濟發展的重要前提。

二、京津冀地區生態環境一體化的現狀及問題

（一）區域大氣污染治標不治本的現象突出

為治理大氣污染，京津冀曾開展了“三北”防護林建設、壩上生態農業建設、退耕還林、首都周圍和太行山綠化等工程，并加大了工業污染防治力度，取締了“十五小”企業等。但由于能源結構、產業布局和歷史因素的制約，區域性大氣環境問題依然嚴峻。目前，京津冀是我國空氣污染最為嚴重的地區，2013年京津冀地區所有城市PM2.5和PM10年均濃度均超標，部分城市空氣質量重度及以上污染天數占到全年天數的40%。其中，全國空氣質量最差的前10個城市中，河北省就占了7個；北京市達標天數比例為48%，重度及以上污染天數比例為16%。

2008年北京奧運會期間，環境保護部和北京等6省區市成立了奧運空氣質量保障工作協調小組，和京津冀3省市共同制定了《北京奧運會殘奧會期間極端不利氣象條件下空氣污染控制應急措施》。北京市采取了改善能源結構、嚴格新車排放標準、調整工業結構、加強工業污染控制、嚴格施工管理等措施，并啟動了京津冀區域聯動應急預案，確保了奧運會期間良好的空氣質量。但京津冀尚未形成環境共建共治的長效機制，短期的區域聯防聯控雖能解一時之急，卻無法預防和根治區域性大氣污染問題。

（二）平原地區面臨巨大的資源環境約束瓶頸

京津冀是海河流域水資源開發程度最高，但水污染卻最嚴重的區域。水資源稀缺和水污染問題削弱了水體的生態服務功能，進而影響了社會經濟的可持續發展，成為京津冀發展的最大短板。京津冀是典型的資源性缺水地區，水是京津冀地區重要的資源約束因子。

京津冀屬于資源型缺水地區，多年平均水資源量不及全國的1.2%。由于京津冀地區承載了巨大的經濟社會功能，該地區的人口繁衍，城市建設和工農業生產等都需要大量用水。長期以來，地表水已具有“有河皆干，有水皆污”的形勢，而地下水超采問題同樣不容樂觀。2011年北京市水資源總量26.8億立方米，人均119立方米，缺口主要依靠從周邊省份調水和地下水超采彌補；天津市水資源總量15.4億立方米，人均116立方米，主要依靠引灤入津工程、引黃濟津工程的跨區域調水和地下水超采彌補；河北絕大部分地市水資源極為貧乏，人均占有量遠低于國際嚴重缺水標準。經濟快速發展導致水資源過度開發，造成河道徑流變化、河口生態惡化、入海水量銳減、地下水位下降、水土流失、濕地萎縮等一系列問題。京津冀水污染嚴重，一方面與水資源短缺密不可分，污染物排放量遠超過環境容量。除了上游山區及灤河水系之外，基本沒有自然徑流。另一方面，上游省市的污染排放直接導致北京市部分水體水質惡化，進而影響到下游天津市與河北省的水環境質量，京津冀的城市地表水和地下水源都受到不同程度的污染。

（三）生態性貧困和貧困性生態問題交織

將我國目前的貧困縣、生態脆弱區、水源保護區和生態敏感區分布圖疊加，京津冀地區是少有的四重耦合區域。環京津生態貧困帶地處眾多城市上風上水的位置，是京津冀的生態屏障、城市水源地和風沙源重點治理區。

由于形成環京津生態貧困帶的原因復雜，其自身脆弱的生態環境也是貧困帶形成的基本原因，為保障京津良好的生態環境進而采取的多種治理措施，使貧困帶生態環境變得更加敏感。環京津生態貧困帶因保護生態環境造成的損失基本得不到有效補償，貧困縣生態建設的積極性無法被調動，陷入越墾越窮、越窮越墾的惡性循環，反過來又制約京津的可持續發展。在京津極化效應下，環京津生態貧困帶又不斷受到國家和地方政府對其資源開發和工農業生產的限制，也是貧困帶形成的原因之一。北京多次供水危機和應急調水，天津、唐山頻繁出現供水水荒，官廳水庫失去飲用水質功能等，均與環京津貧困帶的貧困性生態問題有直接關系。目前，形成了國家向京津要生態與環京津貧困帶政府要財政、農民要致富的尖銳矛盾，區域生態環境合作陷入困境。

（四）工業“三廢”的排放與處理

目前，京津冀都市圈大氣污染已經演變成以高濃度細粒子和高濃度臭氧污染為特征的典型“雙高”污染區。首先，京津冀及周邊地區是我國重化工業集中的重點區域，工業發展水平較高，工業門類中，鋼鐵、水泥、電力等高能耗、高污染行業比重較大，“三廢”即廢水、廢氣、廢渣排放量一直處于較高水平。其次，任何一個大都市圈或區域經濟的發展過程中都會遇到環境變化的問題。我國城市大氣污染長期以來的特點是高二氧化硫和高總懸浮顆粒物（TSP）濃度，這是由于以煤炭為主的能源結構造成的。例如，京津冀周邊地區每年供給建筑用石灰巖質砂石料大約需要6億噸，基本通過開山炸石取得，僅因這些炸石用的炸藥排放出的氮氧化物等污染氣體，就相當于746萬輛小汽車的年排污量，遠遠超過北京市全部機動車的排放量。再如，河北作為鋼鐵、水泥、電力等高能耗、高污染行業的生產大省，二氧化硫、煙塵和工業粉塵等主要污染物的排放量逐年增加，大氣環境面臨著環境容量小、污染排放量大的巨大壓力。

三、京津冀一體化環境保護協同發展路徑選擇

（一）兼顧開源與節流，走資源環境的集約發展之路

從社會發展層面看，京津冀地區作為我國政治、經濟、文化發展最為領先的地區之一，憑借其得天獨厚的自然優勢和日積月累的社會發展優勢吸引了大量人口的高密度聚集。而近年人口大規模向該地區聚集，一方面為促進其經濟快速發展提供了充足的人力資源和勞動力保證，另一方面，也在很大程度上影響了京津冀地區維持合理的環境承載力，增加了該地區資源消耗的壓力。同時，從自然地理層面看，該地區由于地處中緯度地帶，屬于典型的暖溫帶半濕潤大陸性季風氣候，夏季高溫多雨，冬季寒冷干燥，降水季節分布很不均勻，導致該地區水資源短缺成為制約京津冀地區發展的瓶頸之一。因此，出于對自然原因和社會原因的綜合考量，堅持走資源環境集約的發展之路成為該地區實現經濟、社會、生態可持續發展的唯一出路。在資源利用的過程中，要注意以堅持開源、節流為原則，在大力保護內部資源、挖掘內部資源集約利用的潛力的前提下，積極調動外部資源，做好整體規劃并合理利用，通過內外統籌實現集約發展。在環境保護方面，通過加強京津冀地區內部和周邊地區自然地理環境的聯動發展，協調區域間的資源集約，一手抓內部治理，一手抓區域聯動治理，實現區域的協同發展。

（二）建立產業布局一體化協作機制

京津冀一體化的提出，意味著單純的產能轉移已不能滿足發展需求，必須加強區域間的協作，進行產業結構布局升級及產能過剩調整，從源頭上解決污染問題，實現一體化污染治理和環境質量改善的目標。因此，京津冀的產業布局應打破一畝三分地各自為政的規劃現狀，實現統一規劃和布局的一盤化協調機制。一是經濟發展和環境保護要變 “輸血”為“造血”。京津在享受環境質量改善效益的同時共同承擔損失，幫助河北省實現產業的轉型升級。二是應該著力構建一體化的協作機制。從環境保護、產業專業化程度和效率3個維度，分層次、分階段實現京津冀產業轉移，才有可能找到更好的平衡點，更科學地辨識優化調整的重點領域。應以國家對京津兩地的功能定位為依據，北京要著重發展高新技術產業和現代服務業；天津要以現代制造業和現代物流業為發展重點，努力建設成為高水平的現代制造業和研發轉發基地、北方國際航運中心和國際物流中心；河北要做好與北京和天津產業轉移的承接任務，發展與天津和北京相配套的各項產業，成為京津兩地的資源提供者和產品制造者。三是逐步建立京津冀地區資源資產協同保護的市場化機制體系，通過建立健全資源資產的市場交易體系，實現排污權、碳排放權等的公平分配。充分發揮市場的調節作用，為資源資產的價值“明碼標價”，從源頭降低污染物的排放，促進生產者樹立"節能減排"的理念。

（三）嚴格排放標準制度，推進工程治污

京津冀地區是全國空氣污染最嚴重的地區，2013年PM2.5年均濃度為106微克/立方米、PM10年均濃度為149微克/立方米，平均超標2倍多，是74個城市的1.5倍，空氣質量倒數10名城市有7個，倒數20名有11個。要統籌考慮整個京津冀地區環境容量，再進行三地排污指標的分配。通過總量控制制度，可以倒逼節約用水，倒逼企業使用清潔能源，開展節能減排行動，倒逼排污權交易市場開展交易。除從科學統一規劃體系、完善鐵路網絡交通體系、區域投入協同機制、區域立法體制推進外，還需要著力嚴格排放標準制度，推進工程治污。第一，完善排放標準限值體系，做到規范嚴密，清理地方標準，推進在天津、河北的現有污染源執行國家排放標準特別限值；第二，開展標準執行情況檢查、評估，落實標準實施制度；第三，完善標準的技術和產業支撐體系，實施工程技術體表改造。

（四）引入高新技術創新產業

2015年6月9日國務院頒布的《京津冀協同發展規劃綱要》，以此為契機探索三地通過創新驅動、促進科技資源共享和產業錯位發展的具體行動。三方將在聯合推進科技園區共建、創新創業和科技型中小企業培育，以及引領異地產業轉移等方面，研究建立科技部門的協同工作機制，著力提升京津冀產業協同創新能力，打造具有國際競爭力的創新型產業集群。傳統產業改造升級和治理大氣污染需要依靠科技，盡管河北省有毗鄰北京的區位優勢，但在承接北京科技成果轉化方面卻沒能“近水樓臺先得月”，北京技術成果轉化到江浙和珠三角的占50%，而轉化到河北的僅為1%左右。京津冀協同發展的根本動力在創新驅動，核心是構建京津冀協同創新共同體。京津冀三地在抓好產業轉移與承接的同時，更為重要的是加強三地產業連接，共建產業技術創新聯盟。產業技術創新聯盟作為產學研深度合作的創新體，是實現京津冀協同創新的最有效形式。京津冀三地要著力加強“十三五”產業發展科學規劃和頂層設計，著力健全創新型產業集群協同工作機制，著力共同培育高新技術產業，著力優化產業集群創新創業生態環境。同時要加大對京津冀創新型產業集群協同發展的參與和支持力度，積極探索促進區域產業協同創新發展的新模式和新路徑，努力打造京津冀經濟發展新引擎。

（五）綜合利用行政、立法、市場等多種手段，走資源環境的高效發展之路

京津冀地區擁有龐雜的資源環境系統，京津冀環境污染具有獨特的區域性與復合性特征。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境污染問題在當下的京津冀地區集中出現，點源與面源污染共存，生活污染和工業排放疊加，水、大氣、土壤等不同介質的環境污染相互復合，產業結構、生態格局與環境安全交互影響，導致京津冀呈現出典型的環境復合污染格局。所以必須通過綜合性手段來使其高效發展。從現階段情況來看，立法系統有待完善、行政手段所占比率高，但成效不足、市場手段尚待發育，導致現有區域資源環境發展存在一定問題。如多頭管理、重復投資盲目治理、時治時停等現象。要破解京津冀環境復合污染的困局，三地必須突破行政區劃和條塊分割的掣肘，率先在環境綜合治理上實現統一規劃、統一標準、統一監測、統一執法。實現“四個統一”的基礎在于構建基于物聯網的立體環境監測系統、區域環境承載力評估與風險管理模式，并在此基礎上實現科學制定統一的環境標準和政策，實現基于風險的科學管理和考核，實現京津冀生態修復與環境改善示范區的建設目標。同時，必須改變現有資源環境治理利用手段，完善立法體系，科學使用行政手段，引入市場機制等，使京津冀地區的資源環境利用保護能夠有合理的行政手段可用、有完備的法律可依、有市場的價值丈量可取，從而更為科學高效地運行。

四、總結

京津冀都市圈環境保護協同發展是一個大戰略，有其豐富，復雜而深刻的內涵，具體來看，生態環境一體化是京津冀一體化的重要一環。因為生態環境問題的嚴峻性已經極為突出，而且到了難以承受和不可持續的程度，關于如何加強生態環境保護和治理問題刻不容緩。京津冀三省市同處在一個生態單元，地理相連，在生態環境問題上，京津冀區域任何一方都不可獨善其身，而必須是“同呼吸、共命運”，必須采取統一行動，實行聯防聯治。近年，加劇的“污染一體化”也在倒逼推動京津冀協同發展的進程，真正實行政治、經濟、環境全方位一體化。

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責任編輯：祁春子

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楊 晨（1992—），天津商業大學公共管理學院。郵編：300134