高速公路建設項目代建制管理模式

◎趙曉帆

高速公路建設項目代建制管理模式

◎趙曉帆

自改革開放以來，我國的社會經濟形式發生了極大的變化，各行各業都得到了磅礴的發展，為我國經濟的快速增長提供了良好的基礎。然而，在基礎設施的建設上，由于其所需的投資巨大，項目建設的管理業較為復雜等原因，代建制逐漸出現在了人們的視線當中，并且在高速公路的建設上得到了迅速的應用于推廣。代建制這一新型的管理模式固然有許多的優點與長處，對我國的高速公路事業的發展起到了極大的促進作用。但是由于實踐與推廣時間較短，依然還存在有許多問題。本文就基于代建制的含義及特點，對當今高速公路項目代建制的發展與問題進行了分析，并且提出了一些開展代建制的建議，希望能夠為我國項目代建制的管理模式起到積極作用。

隨著我國社會經經濟節奏的不斷加快，高速公里建設發展的逐步深入，高速公路建設項目管理模式也在不斷的變化，已經朝著專業化、市場化、經濟化的方向發展。為了適應我國的經濟的快速增長，代建制模式作為一種新型的管理模式應運而生。在我國各地區高速公路項目的建設當中國，代建制作為一個新生事物，目前還處于實踐初級階段。因此，深入的探索代建制模式在我國高速公路領域的發展以及問題，對代建制管理模式的結構類型進行分析，具有十分重大的現實意義。

項目代建制的含義以及特點

代建制模式的含義。簡單的來說，代建制就是代理建設的制度，它主要是通過招標等方式來選擇專業化的項目管理單位負責建設的實施，是近年來我國政府體制改革的重要內容之一。由于我國的代建制成長周期還比較短，一些關于代建制模式管理模式的理論研究還不完善，有很多學者對于代建制管理模式的解釋也都有各自不通過的意見。有人認為代建制就是一個專業化與社會化的工程管理公司，它基于業主的委托完成項目的額實施；也有人認為代建制是政府機構對其投資額度項目，它們通過市場方式來選擇代建單位，然后在授權建設與管理；還有人認為代建制就是具有項目法人資質的專業管理公司等諸多不同觀點。

然而，基于以上幾種觀點，筆者認為代建制主要指的是由政府部門投資，交通主管不同委托的專業化代建機構，它是以財政性投資為主或者是直接進行財政投資的非經營性項目實施全過程的建筑組織管理，對整個建設工程起到控制項目投資、質量與工期等項目的管理模式。

代建制項目管理模式的特點。與傳統的管理模式不同，代建制模式將“投、建、管、監”這等四合一管理模式轉變為投資、建設、管理以及營運四分離的模式。在代建制項目管理模式當中，政府的職能逐漸淡出，監管職能得到強化。從而在一定程度上防止了腐敗的現象，對提高資本利用率以及促進我國建設項目的管理水平有著重大的積極作用。于此同時，代建制項目管理模式還具有市場化、專業化、職業化、法律化等顯著的特征，從客觀條件上迎合了市場經濟的發展規律，是我國高速公里建設管理未來的發展趨勢。

高速公路項目代建制的優勢以及存在的問題

高速公路建設項目代建制的優勢。相比于傳統的管理模式，代建制特殊的長處與優勢主要體現在以下幾點：

對高速公里建設項目有效控制。在代建合約期內，依據事先簽訂的合同規定，代建公司必須要嚴格的控制投資成本問題，如果代建公司沒有有效的把握投資成本，從而造成超標準、超規模、超投資的“三超”現象，其后果全部由代建公司自行承擔，因此能夠有效的解決在高速公路建設項目當中的“三超現象”。

有效的運用市場競爭模式。代建制通過市場化的招標形式，在眾多的代建公司當中能夠選擇競爭能力最強，專業過硬且最經濟實惠的代建公司。同時，還能夠避免政府有關部門出于利益的原因，采取暗箱操作的手段，保證了高速公路建設的公平性，更使得建設質量得到了保障。

管理模式更專業化。傳統的管理模式存在有諸多與市場經濟規律背道而馳的弊端，而且在實際的管理過程的當中還存在有人浮于事、暗箱操作等不良現象。諸如管理指揮部等都有臨時組建的，在項目結束之后就解散。而從事代建業務項目的管理公司，由于長期從事這方面的業務，其人員的素質與經驗都在不斷的提高。而且代建制還具有市場化與合同化的優勢，從上而下都不是傳統的管理模式可以比擬的。

高速公路建設項目代建制存在的問題與原因。代建制管理模式是由國外引進而來，其在促進我國高速公路發展的同時也有許多與我國國情、文化不協調的癥狀，而且隨著代建制的不斷深入，許多問題也逐漸的保留出來。主要有以下幾點：

法律制度不完善，代建公司水平參差不齊。目前我國的代建市場法制建設還不完善，高速公路建設項目代建的市場門檻較低，所以導致了有一大批專業水平不足的代建公司進入市場，造成了代建公司水平的層次不齊，為我國的代建市場帶來了嚴重的負面影響，具有優秀代建能力的項目管理公司，對于提高高速公路建設的管理水平有著顯著的作用。因此，缺乏健全的法律制度是我國高速公路建設項目代建制存在的主要問題之一。

代建單位無法獨立的完成代建工作。我國的高速公路代建單位的委托方與投資方兩者存在有一種“婆媳”的上下級關系。在實際的代建過程當中，代建單位往往會將投資方視為“婆婆”這樣的上級，代建單位通常都要看“婆婆”的臉色來進行高速公路建設項目的管理工作。使得項目管理過程代建公司無法做到獨立完成代建項目，極大的限制了代建公司能力的發揮，也極大的影響了項目管理的效益與效果。

委托方與投資方不受代建單位的監督與控制。出于責權不明等原因，當政府的交通部門作為委托方與投資方的時候，它們往往不遵守合約，獨斷自行的與設計或者材料設備供應方簽訂業務合同。這些合同的簽訂時不受代建單位監督的，從而使得代建單位在高速公路建設項目管理的風險與難度大大增加。甚至，委托方還會對代建方指手畫腳，讓代建方無從適應，從而影響到整個項目的施工與管理。

高速公路建設項目代建制在我國的實踐

直到目前為止，代建制已經得到了我國十幾個省市的推廣與實踐，相應的代建規定也在陸續出臺，并且已經形成了以上海模式、重慶模式、深圳模式這三種模式為代表代建管理模式。

上海模式。此模式主要是通過政府投資項目建設，分為政府、投資公司、管理公司三級的管理模式。其中，政府的主管部門、代建單位、投資公司等共同組成整個項目管理的決策機構。這三者在規定的職責范圍之內各自獨立的履行自己的職責，并且責權一致。

重慶模式。為了使得代建制度更加的專業化，重慶市專門成立了負責管理政府投資工程的城建發展公司。對于代建管理的各個環節都由有關的政府部門統一的提出立項申請，再經專門的決策部門經過投資論證與平衡做出最后的決策，并且將“投、建、管、用”實行適當的分離。實行了以國有資產或者政府資產為導向的幾種運營與管理。

深圳模式。深圳則是借鑒香港等地的方法，專門設立負責政府投資工程的工務局。取消了政府投資工程當中“一次性業主”的建設管理模式。工務局的主要職能就是對政府的財政撥款起到協調與監督的作用，以“相對集中、區別對待”為原則。每當使用單位提出項目的功能設計要求的時候，工務局都會派遣專門的審計人士對工程竣工于驗收做審定，保證建設工程的質量與施工工期。

對高速公路建設開展代建制的一些建議

完善法制建設，確保代建公司整體水平。各地的政府部門應該盡快的制定有關于代建制實施的相關法律法規，為市場主體提供行為依據以及政府監管提供準繩，并且對公路交通行業的投資體制加以改革。提高高速公路代建制的市場的專業門檻，將一些不具有專業資格的代建公司加以取締，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，從整體上提高我國高速公路項目建設代建公司的專業水平，規范市場。

代建公司加強自身專業素質，提高核心競爭力。對于代建公司自身而言，應該根據市場的需求，加強對各類管理人才的培養與培訓，制定專業培訓考核計劃，逐步提高代建公司自身的專業水平，找準市場定位，提升企業的核心競爭力，以適應新的管理體制發展的需求。

淡化辦事職能，強化監督管理。傳統的管理模式以及與當下的市場經濟不相適應了，通過近些年來的實踐我們可以看出，隨著國民經濟的水平逐漸提高，政府的管理人員能力以及管理手段已經越來越不適應不斷復雜的社會管理機制了。政府的職能已經隨著社會經濟的發展逐漸遠離，甚至已經開始阻礙國民經濟的發展了。因此，政府部門應該逐漸的改變其職能，而發揮其監督管理的能力，對自身的體制加以改革，建立一個服務性、社會性的政府，最終做到“小政府、大社會”的監督管理模式。

市場經濟的確立為我國帶來了翻天覆地的變化，高速公路建設引入代建制也是我國投資體制改革的結果。對于政府行政管理體制以及公路建設管理體制的改革還需要不斷的深入，政府要淡化一般的辦事職能，對自身的監督與服務職能應該做更好的發揮，為高速公路項目建設起到引導作用。同時，逐步完善關于高速公路代建制實施的相關法律法規，讓其從立法上確立其地位。并且摒棄傳統管理模式的弊端，加強代建公司的自我完善并且轉變陳舊的觀念，最終實現高速公路建設項目質量、進度與安全的目的。另外，隨著代建制的進一步推廣，依然還會出現新的問題，需要我們跟進研究與不斷完善。

（作者單位：青海省高等級公路建設管理局）