水點源排污許可證的主體內容探討

宋國君 黃新浩

水點源排污許可證的主體內容探討

宋國君 黃新浩

點源排污許可證制度是一個能夠將現有點源排放控制政策整合起來的“一證式管理”的綜合性制度，用一個排污許可證的形式，將政府部門對點源的全部排放控制要求明確和清楚地記載到排污許可證中，具有法律效力。

排污許可證制度

排放污染物是違法的，除非得到排污許可。排污許可證是行政機構依法特許某排污單位按照排污許可要求排放污染物的執照，是典型的行政許可。

《行政許可法》（2004）定義行政許可為：“行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”具體而言，排污許可是直接涉及污染源排放控制事項的行政許可，是環境保護行政機關根據排污單位申請，依據法定程序對申請進行審查，準予其在滿足特定的條件下排放污染物的行為，并將要求記載到排污許可證中。《水污染防治法》（2008）確立國家實行排污許可制度，賦予排污許可證法律地位，使之在法律上符合《行政許可法》對行政許可的界定。

排污許可是污染源排放控制的執法和守法文件。排污許可證本身是形式、是載體，其內容是關于點源排放控制要求的所有法規規定。行政管理部門以排污許可證作為執法文書，所有核查的內容和方法以及違法判定的標準都明確寫在排污許可證中。排污單位須遵守排污許可證的要求，通過監測、記錄和報告等方式向管理部門證明守法狀況。

點源排污許可證應包含對該點源排污單位的全部水污染物排放控制要求，即該排污單位全部排放控制單元（包括其中的非點源）的排放限制、排放監測方案、監測管理記錄和守法報告要求。

點源排污許可證制度的最終目標是保障地表水質達標，直接目標是明確告知排污單位需要遵守的事項，根據排污許可證的規定提供守法證據，供發證機構審查和核查，確保污染源連續達標排放。《水污染防治行動計劃》（2015）第二十三條明確說明要加強許可證管理，禁止無證排污或不按許可證規定排污，深化了排污許可證在水污染物排放控制管理中的重要角色。

我國的點源排污許可證制度建設則剛剛開始。之前的排污許可證制度，無論是定位、內容、制度建設等距本文論述的點源排污許可證制度都有一定差距，本文對此也不再展開討論，特此說明。

點源排污許可證的他山之石

水污染源通常劃分為點源和非點源。美國《清潔水法》（CWA）第502條將點源定義為：“任何能夠識別的、封閉的和非連續的載體，能夠通過以下渠道產生或可能產生污染物排放，如管道、溝渠、通道、隧道、導水管、取水井、離散裂縫、容器、軌道車輛、集中畜禽養殖場、器皿或其他浮動船只等。點源不包括農業暴雨排放及農業灌溉回流。”

點源一般包括工商業點源和市政點源兩類，工商業點源通常是一個具有獨立法人的市場單元，市政點源具體包括城市污水處理廠和其他污水處理設施等。按照污染物排放去向還可將點源分為直接排放源和間接排放源。直接排放源直接排放污水進入天然水體，間接排放源則先排放污水到市政污水處理廠，處理之后再進入天然水體。除點源之外的水污染物排放源就劃入非點源的范疇，典型非點源主要包括城市暴雨徑流、農村和農業非點源、公路非點源、礦山非點源、林業非點源等。

美國點源排污許可證制度發展至今，其覆蓋范圍不斷擴大，內容不斷規范和細化。《清潔水法》（CWA）下的國家污染物排放削減制度（National Pollutants Discharge Elimination System，簡稱NPDES）是美國地表水管理的核心內容。該制度規定所有排入天然水體的點源（包括工商業點源和市政點源，稱為直接源）都必須獲得NPDES許可證，否則便是違法。排入城市下水系統進入二級城市污水處理廠工商業點源（稱為間接源），則需要獲得預處理排污許可證，滿足市政污水處理廠的相應要求，從而保證污水處理廠的正常運行。對于城市暴雨排放，也參照點源NPDES許可證建立了暴雨許可證；對于其他面源排放活動，則通過TMDL計劃、最佳管理實踐（BMP）等對污染進行控制，這些具體的管理計劃和控制項目同樣也是基于許可證管理的思路而制定的。

這一系列政策表明，排污許可證制度在水污染物排放控制政策體系中占據著最為核心的地位。對于地下水污染物的排放控制，也執行類似NPDES的排污許可證制度，只是排放控制的要求更加嚴格。

點源排污許可證的主體內容

我們所探討的點源排污許可證應包含了對該點源排污單位的全部水污染物排放控制要求，即該排污單位全部排放控制單元的排放限制（包括排放限值和描述性要求）、排放監測方案、監測管理記錄和守法報告要求。

排放許可申請報告

依據《行政許可法》，“公民、法人或者其他組織從事特定活動，依法需要取得行政許可的，應當向行政機關提出申請。”排放許可申請作為核發排污許可證的前置條件，應當遵循國家和地方現行有效的各項點源污染排放監管政策要求。排污許可證申請報告包括許可申請單位基本信息、產排污環節、監測和排放狀況、未達標環節的達標計劃等內容（詳見圖1）。

發證機構對申請報告的完整性、真實性進行審核，以確定是否滿足制定排污許可證的要求。

排放許可證的具體制定

圖1 水排污許可證申請報告主要內容

排放許可證是發證機構依法根據排污許可證申請報告制定的法律文書，排污許可證主要包括點源的排放限值、主要產排污環節的管理和監測要求、受納水體的水質監測要求、記錄和報告要求等。

第一，排放口及受納水體的水質目標。排污許可證應首先記載排污單位的排放口信息，包括按照國家相應法規要求設置環境保護圖形標志牌。還應對受納水體進行描述和說明，包括水體名稱、所屬類別（河流、湖泊或海洋等）和水質目標（水體功能區劃等級和對應地表水環境質量標準或海水水質標準）。無論地表水水體質量是否超標，點源排放標準都要按照地表水質標準的要求設定。此外，還應對流域水質規劃的要求作出明確回應。

第二，排污口的排放限值。點源排放限值按照排污口制定，是排污許可證的核心，包括對污染物排放的數值限制和定性的描述要求。目前我國實行的水污染物排放標準仍是以污染控制技術為主，點源的排放限值為一個定值，不符合地表水質生物急性中毒和慢性中毒的科學規律，難以保障地表水質標準。美國NPDES許可證中包括了兩個層面的排放標準，即基于技術的排放限值和基于水質的排放限值，確保了該源排入的天然水體的水質達標。

2015年12月4日，環保部部長陳吉寧在京表示，環保部正在開展排污許可制度改革的頂層設計，研究出臺污染物排放許可制的實施方案，初步考慮用5年或更長一點的時間，將排污許可制度建設成為固定點源環境管理的核心制度。cnsphoto供圖

基于技術的排放限值按照行業制定。排放限值導則通常為績效標準，以單位產品污染物排放量為單位，包括日最大值和月平均值兩個限值。在為工業點源制定基于技術的排放限值時，可根據需要，將排放限值導則中的績效標準轉換成濃度限值和日排放量、月排放量的限值。

當基于技術的排放限值仍然無法達到受納水體的水質標準時，則必須制定基于地表水質的排放限值。基于水質的排放限值的制定需要參考受納水體的水質標準，并分析污水和受納水體的混合特征。當污水和受納水體快速完全混合時，可使用簡單質量守恒方程預測受納水體中污染物濃度；當污水和受納水體不完全混合時，則會允許考慮環境稀釋，例如建立混合區。混合區是限定的水體區域或水量，在這里污水將進行初次稀釋，混合區不得損害水體的完整性，且不能對通過混合區的水生生物造成急性中毒。此時，可通過水質模型預測受納水體中污染物濃度，從而將水體的水質基準轉換為相應點源的排放限值。

除定量的排放限值外，還包括主要產排污設施的與排放有關的描述性要求，以及該點源內非點源的排放控制要求。

第三，監測、記錄和報告要求。監測方案的制定包括：監測點位布設、監測頻次、監測項目、樣品收集方法、分析方法等。監測的目的是收集證據，說明排放污染物符合許可要求，評估點源的守法狀態，同時在監測到違法行為時，為任何有必要的執法行動創造基礎。監測地點的選擇要保證能夠測量污水流量和污染物濃度，取得的樣本要能代表污染物的排放情況。除監測排放口外，還應在受納水體上游和下游分別布設監測點位，直接衡量出點源污染物排放對受納水體的影響。監測頻次的設置應考慮數據需求和排污單位的潛在成本，根據具體情況而定，可視工業點源長期守法狀況進行相應的增加或降低，以此激勵點源合規排放。常見取樣方法包括代表取樣瞬時情況的瞬時取樣和一段時間內連續取樣或混合不連續樣品得來的混合取樣。國家環境保護部門應制定統一的樣品分析方法，保證不同操作者進行監測的結果都具有準確性和可比性。

監測記錄應包括以下因素：采樣的數據、地點、時間；采樣者姓名；數據分析內容；數據分析者的姓名；使用的分析方法；分析結果等。監測記錄并不需要全部記載在報告中，而是作為企業守法證據進行保留，同時作為現場核查的資料。所有監測記錄要求至少保存5年，且可根據管理部門的要求而延長。

CNSphoto供圖

報告是對持證單位守法的基本要求，主要包括月度監測數據報告、半年度偏差報告、年度守法報告、違規報告和污染事故報告。年度報告定位為總結性報告，包括監測說明、年度達標排放情況、偏差出現情況和擬定的達標計劃等。這些報告都應當公開。

點源排污許可證制度的實施

點源排污許可證制度是一個能夠將現有點源排放控制政策整合起來的“一證式管理”綜合性制度，用一個排污許可證的形式，將政府部門對點源的全部排放控制要求以規范性文件明確和清楚地記載到許可證中，具有法律效力。許可證的有效期通常為5年，有效期滿后需要向政府部門提出更新申請。

政府部門的職責就是制定許可證的具體實施條例，監督許可證的發放、執行以及核查守法證據，規范行政執法。同時，根據污染物付費原則，排污單位可根據政府要求繳納一定的許可證費。當排污單位違反許可證要求時，則會受到相應處罰。為了達到制止違法行為的目的，行政處罰力度要加大，提高排污單位的違法成本。通過守法監測、記錄和報告，解決政府和排污單位排放信息不對稱的難題，可為更加合理的環境保護決策奠定基礎。

雖然目前我國還未形成健全的點源排污許可證制度體系，但是已經具備了條件和基礎。2014年新修訂的《環境保護法》第四十五條明確提出“國家依照法律規定實行排污許可管理制度”；2015年《水污染防治行動計劃》則進一步強調加緊制定水排污許可證相關政策。在此背景和契機下，如今我國的污染治理技術水平、管理水平已經足夠支持排放標準體系的不斷升級，通過整合我國現有對點源排放控制的政策，同時借鑒發達國家成熟的排污許可證制度體系寶貴經驗，重新設計以保障水質達標為目標的點源排污許可證制度，對于我國水環境質量的改善顯得尤為急切和重要。

（作者單位：中國人民大學環境學院）