美國流域水環境管理啟示

韓冬梅

美國流域水環境管理啟示

韓冬梅

我國目前以行政區為水環境管理邊界顯然不符合外部性內部化的基本原則，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易導致政府失靈。因此，在責任的劃分上可以考慮行政區，但管理上一定是按流域進行管理。

最近發布的《長江經濟帶規劃發展綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確了流域生態環境改善的首要戰略目標。《2015年中國環境狀況公報》顯示，長江干流近500個取水口都不同程度受到岸邊污染帶的影響，長江流域作為我國重要的農業、工業和城市集聚區，環境保護面臨著巨大壓力。通過“統籌協調”“合作聯動”持續推進長江流域社會經濟環境協調發展，也是對我國推進流域綜合管理提出的要求。

美國是一個多河流的國家，密西西比河流域和田納西河流域等在歷史上也經歷了由于工業、農業和人口發展導致的嚴重污染階段。美國在流域管理尤其保護流域水質管理方面的經驗，對我國盡快建立和完善流域管理模式具有一定的借鑒意義。

美國的流域水環境管理

管理方法的確立

美國國家環保局（EPA）從20 世紀 90 年代起開始運用流域管理方法管理水環境，1991年制定了《流域保護方法框架》，強調通過多方合作來治理水污染，倡導多方參與劃定流域管理范圍、評估流域保護優先問題、制定管理計劃。美國流域管理突出的目標是保護受威脅和修復被污染的水體，最終目標是使流域水質達標，水資源得到保護。在相關項目財政資助方面，優先考慮對流域整體水環境的改善和保護。如美國環保局于1996年頒布了《清潔水州周轉基金資助框架》，要求各州在項目篩選過程中整體考慮流域水環境問題，以使有限的資金投入到對水質改善作用最大的項目上。

應盡快出臺流域規劃指南和相關技術規范，確定流域規劃制定的方法和程序，強調規劃制定中的公眾參與和效用分析，明確實施責任主體、手段以及監督與懲罰機制等。

流域管理機構

美國的水環境管理主要由各州負責。州以下分成若干個水務局，對供、排水和污水處理等諸多水務統一管理。部分州還建立了流域水質管理機構，如加州環保局下設 9 個區域水質控制委員會，跨加州 58 個縣，依地表水流域而建，分管轄區內的水環境管理工作。經費來源于聯邦政府、州政府和排污許可證收費。

8月30日，余輝掩映下的滁州市來安縣屯倉水庫一角。 CNSphoto供圖

美國跨行政區的流域機構主要有流域管理局和流域管理委員會兩種形式。流域管理局以“田納西河流域管理局”為代表，該管理局（簡稱TVA）依據《田納西流域管理局法》（1933）而成立，TVA董事會是具有政府權力的機構，由三人組成，直接向總統和國會負責，有專門的經費和高度的自治權。流域委員會是一種政府、企業以及民眾共同合作的管理模式，是美國較常見的綜合管理組織形式，其代表是“特拉華流域管理委員會”。委員會成員由流域內各州州長和聯邦政府代表組成，不受聯邦和州政府單獨的行政干擾。密西西比河/墨西哥灣流域營養物質工作組也是一個跨區域的機構，由聯邦EPA、農業部、內政部、商務部、陸軍工程兵團和12個州環保和農業部門組成，目的是控制密西西比河流域富營養化問題。

美國流域管理內容

各州制定水質標準，并通過流域規劃落實。美國《清潔水法》規定的水質標準主要包括指定用途、水質基準和反退化政策3個核心內容。指定用途要求州政府必須在考慮核心用途和下游水體要求的基礎上，明確本州各水體的具體用途；水質基準要求各州科學設定水體的定量和定性指標，制定執行方法；反退化政策強調“水質只準變好，不能變壞”，特別是當水體的自然水質優于現有水質標準時，禁止導致水質降低的任何排放行為。此外，各州通過制定一系列標準、行動計劃來具體執行聯邦和州的法律法規。如，加州環保局制定的《州水質管制規劃》是州水質管理的綱領性文件，包括兩類：一類是適用于州內所有水體的，由州“水資源管理局”制定頒發；另一類是適合某一特定地區的《區域規劃》，由州區域水質管理局負責制定實施。

制定水質達標規劃。為流域內未達標水體制定水質達標規劃是美國最重要的水環境管理制度之一，由州長簽字，聯邦EPA批準后執行。州水質達標規劃主要包括：對點源排放限值尤其是基于水質排放限值的規定；對非點源實施最佳管理實踐的要求；對于已經污染的水域，在特定時間內對特定的污染物建立日最大污染負荷量（TMDL），并分配到具體的污染源等。州需要每兩年向聯邦提交水質報告，評估區域內所有水體的水質狀況和《清潔水法》相關控制計劃的改善效果，以及未來需要采取的行動，所有報告中反映的問題都需在州下一階段的水質達標規劃中體現。

對流域內點源的管理實施基于水質的排污許可證。《清潔水法》規定建立國家污染物排放消除制度（NPDES），所有排入美國天然水體的點源必須獲得由聯邦或州頒發的排污許可證。許可證是管理點源的核心手段，而排放限值則是許可證的核心內容，包括基于技術和基于水質的排放限值，不僅確保了點源排放不對水質造成影響，也避免了高品質水體進一步退化的風險。最初的排污許可證僅依據技術排放標準制定，后來發現即使所有的點源都達標仍不能使水質達標。因此《清潔水法》規定必須要為點源制定基于水質的排放限值，實施最嚴格的控制來保證水質的持續改善，這也是美國的排污許可制度在發展過程中逐漸積累的經驗。

實施日最大負荷管理計劃（TMDL）。“日最大負荷”是指一個水體能夠承受并能夠滿足水質標準的一種污染物的日最大排放總量。該計劃是針對已經污染、未達水質標準的流域內水體，制定單獨的控制戰略。具體做法是：各州首先對未達標水體進行甄別，然后根據污染程度的嚴重性和指定用途對水體進行排序，對排在前面的水體制定某項污染物的日最大負荷量，并分配到具體的點源和非點源。在該計劃內的點源，需要根據控制目標反推污染物排放限值，并寫入許可證。同時，在TMDL計劃內，允許點源和非點源之間的交易，這也為流域內綜合管理點源和非點源提供了新的思路和模式。目前TMDL計劃主要是針對非點源控制，由于模型復雜、耗時長以及耗資巨大，目前實施的TMDL計劃以及適用的污染物仍較有限。

對我國的啟示

實施流域管理，建立多方協調的權威管理機構。美國的水環境管理無論從機構設置，還是從水環境規劃的制定和聯邦項目投入來看，都是在流域的基礎上開展的。我國目前以行政區為水環境管理邊界顯然不符合外部性內部化的基本原則，“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式易導致政府失靈。因此，在責任的劃分上可以考慮行政區，但管理上一定是按流域進行管理。我國目前推行的“垂直監管”模式將責任上移，是一種進步，但仍屬于過渡形式，水環境管理最終仍須采用流域管理。中國的流域管理目前尚沒有一個統一而權威的機構，建議建立一個獨立的中國流域環境管理委員會，由各相關部門包括環保部、水利部、國土資源部、財政部、農業部等和各地方政府以及相關干系人共同組成，針對國家級流域的環境保護進行統一規劃，構建一個綜合決策平臺。劃分區域設置區域流域環境管理辦公室，作為流域環境管理委員會的派出機構。

加快制定流域規劃導則和規范。美國除了《清潔水法》等相關法律對流域管理提出了具體要求外，還制定了規劃指南和相關手冊等，如《美國流域水環境保護規劃手冊》對流域規劃編制的數據收集、問題識別、污染負荷評估、目標確定、方案制定等提供了技術路線和方法。部分州環保局也制訂了本地區流域規劃指南和流域評估手冊以指導流域管理。中國應盡快出臺流域規劃指南和相關技術規范，確定流域規劃制定的方法和程序，強調規劃制定中的公眾參與和效用分析，明確規定實施的責任主體、手段以及監督與懲罰機制等。

完善地表水質標準，實施基于地表水質的點源排放限值，并通過排污許可證落實。美國完善的水質標準體系是制定流域規劃、控制污染源排放、實現流域水環境改善的基礎和保障。我國的地表水質標準還不完善，尤其是缺乏水質基準研究和禁止水質退化的反退化原則規定。因此，我國需要加快相關基礎研究，并盡快將反退化原則納入我國水質標準體系和相關法律，宣示國家保護水質的決心和意志。對于點源排放管理，我國還沒有建立類似美國的排放標準體系，尤其沒有明確的點源基于地表水質的排放限值。但考慮到我國已經執行的建設項目環境影響評價具有基于地表水質確定排放限值的功能，因此，可以在現有環評技術的基礎上制定和完善相關技術規范，指導許可證的編寫者計算基于地表水質的點源排放限值，通過許可證實施來保證地表水質持續改善。

建立流域內點源和非點源綜合管理方式。美國長期以來對于單獨管理非點源并沒有很好的辦法。TMDL計劃實際上是一種從點源到非點源管理控制的戰略轉移，點源和非點源都被整合在該計劃內，構成一個流域污染源綜合管理體系。TMDL計劃的思想可以被借鑒到我國的流域管理中，為未達標水體制定限期達標規劃，制定特定污染物的減量計劃和分階段目標，并將其分配到具體的污染源。點源可以通過滿足基于水質目標和減量計劃計算的排放標準達到要求，也可以和其他點源進行交易，還可以與非點源排放者進行合作或交易，非點源通過源頭控制以達到最終污染物排放量的削減。由此形成一個基于水質目標、點源和非點源整合控制、流域整體改善、成本收益較好的流域綜合管理及共治體系。

（作者系河北大學經濟學院副教授、碩士生導師、博士，研究方向：環境政策與管理）