公眾參與：水環境治理的新型“牙齒”？

冉冉 劉雅玲

公眾參與：水環境治理的新型“牙齒”？

冉冉 劉雅玲

高質量的公眾參與不是所謂破壞穩定的“洪水猛獸”，相反，能夠起到疏解不滿的減壓閥作用。

為什么水環境治理需要公眾參與？

環境問題本身具有復雜性、長期性、科學的不確定性等特征，其治理過程必須具備開放、參與、分權、合作的多元治理要素。環境治理主體不僅是政府和企業，還應該包括真正受到環境影響的民眾、社區、非政府組織和相關領域的專家學者等利益相關方。與政府相比，生活在地方的社會組織和公民個人距離“環境”最近，對環境的了解和需求最為直接和迅速。因此保障公民個人的環境權利， 提供及時有效的公眾參與制度渠道是環境治理中至關重要的環節。

2016年7月21日上午，安徽省合肥市瑤海區明光路街道組織轄區合肥市第38中學學生來到母親河南淝河，在合肥市善水環境保護發展中心專業檢測人員的指導下，進行提水、看水溫、測pH值酸堿度、渾濁度、磷含量、氮含量、化學需氧量等指標，親身感受母親河氮磷超標水質成五類水的污染現狀，呼吁保護水環境從自我做起。CNSphoto供圖

從世界各國的實踐來看，公眾參與環境治理的形式多種多樣。體制內的渠道主要是聽證會、公民協商會議、公民直接投票等方式；體制外的渠道主要是游行請愿、示威抗議等街頭運動方式。主流的環境政治理論一般認為公眾參與環境治理的好處有：第一，公眾參與決策過程增加了環境問題被發現和解決的可能性。第二，信息公開和透明有助于民眾環境意識的提升。第三，非政府組織的存在能夠幫助民眾獲得更多信息，監督政府部門，直接游說政策制定者。

政府水環境治理的行政理念正在從污染物總量排放控制向治理黑臭水體、以質量改善為目的多管齊下的控制方式轉型。

實現這個轉型更加迫切需要在水污染防治中發揮公眾參與的力量。

過去很長一段時間，中國的環境治理模式更強調政府的主導作用。但這一模式越來越難以滿足公眾不斷上升的環境需求。調查顯示，以霧霾為代表的環境污染已經超過腐敗成為民眾最擔心的熱點問題。與霧霾等形式的大氣污染相比，因工業、生活污水亂排導致的湖泊、河流、海洋、地下水等水體的環境污染問題似乎還沒有引起持續、深入的社會輿論關注。水環境污染呈現的形式可能更為復雜隱蔽，但最終結果都會直接威脅到居民的飲用水安全和健康。數據顯示，我國50%以上城市地下水受到不同程度的污染，22%的地表水監測斷面出現不同程度的超標。主要大江大河均受到不等程度的污染。

近年來，水環境治理仍面臨著從更多的國家主導向多元化參與式治理模式轉變的挑戰。國家主導的水治理模式的核心是以自上而下的行政方式削減主要水污染物排放總量。這種“總量控制”方法遭遇的主要質疑是，近十年的水污染物排放總量持續降低，雖然大江大河的水質持續改善，但是居民、社區周邊的水環境質量并未取得明顯改善，與老百姓的直觀感受存在較大差距，“邀請環保局長下河游泳”的呼聲得到大量網民點贊。目前，政府水環境治理的行政理念正在從污染物總量排放控制向治理黑臭水體、以質量改善為目的多管齊下的控制方式轉型。實現這個轉型更加迫切需要在水污染防治中鼓勵和發揮公眾參與的力量。

“水十條”中的公眾參與

2015年國務院出臺的《水污染防治行動計劃》正是為糾正以上問題進行的一項嘗試。該方案被廣泛稱作“水十條”，是目前國家層面在水環境治理領域的最新政策導向。“水十條”明確提出以改善水環境質量為核心，形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的水污染防治新機制。其中第十條從三個層面較為詳細地規定了強化公眾參與的措施，包括：

第一，依法公開環境信息。要求各級政府定期公開水環境狀況。

第二，加強社會監督。“為公眾、社會組織提供水污染防治法規培訓和咨詢，邀請其全程參與重要環保執法行動和重大水污染事件調查”。“通過公開聽證、網絡征集等形式，充分聽取公眾對重大決策和建設項目的意見。積極推行環境公益訴訟”。

第三，構建全民行動格局。加強宣傳教育，開展環保社會實踐活動。支持民間環保機構、志愿者開展工作。

理論上說，這些措施應該貫穿水環境政策的議程設置、制定、執行到監督反饋的各個環節。 基于信息公開分享、教育和國家—社會互動基礎上的公眾參與，將不但有利于提升環境治理水平，而且能賦予環境政策更大的合法性，進而獲得更多的公眾支持和信任。

實踐中，《水十條》實行治水新政以來，政府部門出臺了哪些具體措施保障公眾參與的落實？環保組織如何回應？取得了哪些成效？為了探討這些問題，本文考察了住建部、環保部等部委主導的“黑臭水體整治”工程和自然之友等環保組織倡導的“公眾參與清河調研”項目。

黑臭水體整治：跟著老百姓的感覺走？

8月26日，志愿者準備放流撫仙湖抗浪魚。當日，云南玉溪撫仙湖管理局組織千余名工作人員對撫仙湖全流域34條主要入湖河道進行清理，并與各地志愿者一起把35萬尾撫仙湖土著魚——抗浪魚放回撫仙湖，以保護撫仙湖生態環境。 CNSphoto供圖

《水十條》提出的主要控制性目標之一是“到2020年，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內，到2030 年，城市建成區黑臭水體總體得到消除。”為落實這一目標，住建部會同環保部、水利部、農業部共同編制了《城市黑臭水體整治工作指南》， 其亮點之一是進一步強調了公眾參與和監督的重要性。讓公眾全過程參與城市黑臭水體的篩查、治理、評價，監督地方政府對城市黑臭水體整治的成效。

城市黑臭水體是指在城市建成區內，呈現令人不悅的顏色和（或）散發令人不適氣味的水體的統稱。這個概念的方便之處在于其識別主要針對感官性指標，普通人不需要技術手段就能判斷。《人民日報》刊文稱之為“治理黑水溝百姓說了算”。《指南》規定，“城市政府主管部門（或其委托的專門機構）應對所有城市水體的黑臭情況進行預評估并予以公示。對于可能存在爭議、預評估結果為無黑臭的城市水體，主管部門可委托專業機構對城市水體周邊社區居民、商戶或隨機人群開展調查問卷，進一步判別”。原則上調查問卷有效數量不少于100份，如認為有“黑”或“臭”問題的人數占被調查人數的60%以上，則應認定該水體為“黑臭水體”，列入整治名單；至少90%的老百姓滿意才能認定達到整治目標。

住建部和環保部聯合建立了全國城市黑臭水體整治監管平臺，通過微信公眾號“城市水環境公眾參與”發布信息，接受舉報。據統計，該微信公眾號運行半年以來，共收到監督舉報信息2230條，地方主管部門已辦結2013條，逾期未回復120條。按照規定，相關部門將定期通報各地城市黑臭水體整治進展情況，向社會公布監督檢查結果，對整治不力、未按期完成整治目標的，按照“黨政同責、一崗雙責”的要求約談相關責任人。

“公眾參與清河調研”與監督黑臭水體志愿行動

高質量的公眾參與是政府與社會良性互動的結果。一方面，政府需要提供制度安排讓公眾有機會參與到水環境治理中，另一方面，需要公民個人具備參與的意愿和能力。一些研究指出，盡管政府信息公開，但普通民眾對充滿專業性知識的環境問題不一定能很好地理解，因此過多的公眾參與可能造成效率低下。相比之下，作為連接政府與公民橋梁的環保組織可能具備更專業的知識、資源和力量，實現更有效的參與。

環保組織“自然之友”與“達爾問環境研究所”共同發起的“公眾參與清河調研”項目為摸清清河流域的污染狀況設計了公眾參與清河污染治理的活動。清河是北京城區北部的一條典型的城市河流，橫跨于北京城區北部的城鄉結合部區域，天通苑、回龍觀等大型居住區、諸多高等學府及科研單位集中于清河流域。幾經治理，污染狀況仍然堪憂。

“公眾參與清河調研”項目自2014年啟動，到目前共開展了兩期調查。第一期是調研階段，分為生態、垃圾、社會學、水質及污水處理廠五個小組，共同討論制定調研計劃，進行實地調研。據組織者介紹，調研活動的意義在于幫助參與者更加具體客觀地了解清河的污染情況，尋找對策。他們從最初對清河完全不了解，情緒化面對環境問題，經過沿河調研，逐漸建立感性認識，進一步冷靜地分析、討論問題，并嘗試理性地得出結論和建議。所有參與者都被稱為“清河有緣人”，因清河而結緣，為治理清河盡己所能。

第二期調研的主題更加深入，目標更為明確，包括：（1）清河周邊居民用水習慣及用量。（2）清河下游農村垃圾的收集與清運。（3）申請信息公開：污水處理廠處理能力與排放。（4）清河下游濕地生態多樣性分析。（5）對清河中下游水質變化詳細記錄與分析。

此外，為了調動清河周邊社區、單位、居民的參與熱情，項目組織者還走進清河流域周邊的社區與學校，開展清河主題的社區宣講、展覽活動，將調研成果以圖文、實物、視頻等形式在社區及學校巡回展出，使清河流域的居民重新認識清河，深入了解自己的生活與清河之間的關系。鼓勵居民改善用水習慣，減少生活污水的排放。為了探索新穎、創意的公眾參與方式，自然之友與有經驗的環境教育及自然體驗團隊合作，開發適合清河不同流域生態環境下的親水自然體驗課程，讓更多的清河周邊居民走近清河，了解清河水質及生態環境。

清河調研發現的問題眾多，如污水直排、水閘水壩等河道人工設施阻礙了河流生態的自然恢復等。調研提出了全面治理清河建議，分別是：全面禁止污水直排河道，提高污水處理廠再生水的排放標準，修建自然生態堤岸，發揮民間環保組織優勢，深度參與清河治理等。

公眾參與能夠在多大程度上推動水環境質量的改善將主要取決于制度空間的突破。

調研發現的問題及其建議方案，主要經由三個不同的渠道與政府形成互動：一是通過自然之友會員的社會力量，以“兩會”提案的方式將調研結果反映給決策者；二是項目志愿者借助黑臭水體監督平臺舉報調研中發現的具體水質不達標問題；三是利用微博、微信、蔚藍地圖等手機應用曝光調研中發現的污染問題，爭取獲得政府相關部門、媒體和普通公眾的關注。

公眾參與和公民協商

倡導水環境治理中的公眾參與體現了政府治理理念的革新。認真落實《水十條》以及《黑臭水體整治方案》中各項公眾參與措施無疑將有利于促進水環境的改善，更好地滿足民眾“青山綠水”的訴求。排污容易，治污難。水環境治理，難以對公眾參與的成效在短期內做出全面的評估，需要政府和全社會長期持續的投入。從長期來看，推動水環境治理中的公眾參與需要克服兩個結構性悖論：第一，公眾參與和維穩體制之間的矛盾。高質量的公眾參與不是所謂破壞穩定的“洪水猛獸”，相反，能夠起到疏解不滿的減壓閥作用。第二，公眾參與群眾動員之間的悖論。參與式環境治理不同于傳統的運動式治理，其核心應該是保障公民的合法環境權益。大規模的群眾動員式治污常以忽視個體的權益為代價。

協商式環境政治理論為我們克服這些悖論提供了一種可能性。該理論的倡導者認為，體現包容性、判斷力和對話性所需的協商、對話、理性、共識是協商民主的核心要素。作為一種公眾參與方式，協商民主有利于為普通公眾參與環境治理營造一個日常性、建設性、開放多元的參與平臺。作為一種民意收集和聚合的方法，各種形式的公民協商能夠讓民意在平等、審慎、理性和充分的辯論中呈現出來，從而在一定程度上克服傳統民意測量方法中民眾消極被動的盲目角色。作為一種社會學習模式，協商可以成為環保話語和知識的一種互動傳播方式，破除環境科學的專業知識壁壘，促使公眾對環境問題的討論從抽象模糊的語言層面走向具體、可感知的生活層面。由此可見，公眾參與能夠在多大程度上推動水環境質量的改善將主要取決于制度空間的突破。

（冉冉系中國人民大學國際關系學院副教授；劉雅玲系環境保護部環境規劃院水環境規劃部助理研究員）