“河長制”因何長治？

黃春橋

“河長制”因何長治？

黃春橋

“河長制”將各級政府在流域環境保護和治理的責任凸顯出來，并在機制上實現了壓力的有效傳導和工作的有效協同，不僅成為流域治理的有效手段，也為落實環保“黨政同責”創造了路徑。

2016年6月，北京出臺了《北京市實施河湖生態環境管理“河長制”工作方案》，這標志著北京開始在全市河湖治理中推行“河長制”。2016年8月，國務院印發的《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》中也明確提出“全面落實‘河長制’，強化水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作屬地責任”。“河長制”成為名副其實的一項重要治水制度。

“河長制”的來龍去脈

2007年太湖大面積藍藻事件給當地的生態環境和居民正常的生產生活造成了嚴重影響，如何有效消滅藍藻，實現對太湖流域水環境的長期有效治理成為了擺在當地各級政府面前的一道難題。2007年無錫市頒布了《關于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，這份文件的出臺基本上宣告了“河長制”的誕生。2008年江蘇省在太湖流域全面實施“雙河長制”，即由省政府領導和有關廳局負責人擔任省級層面的“河長”，河流流經的各縣、市政府主要領導或相關部門主要負責人擔任地方層面的“河長”。“河長”主要負責河流治理的規劃編制、督促相應的責任人員、責任單位、項目和資金等落實到位。至此，“河長制”作為一種制度基本形成。2014年，時任水利部副部長矯勇在國新辦的一場新聞發布會上表示，“河長制”是地方政府創新的一條經驗，由地方政府首長負責水污染治理，起到很好效果，將向全國推廣這一成功做法。

讓每條河每個湖泊都有“河長”管護，讓每位“河長”都明確自身的職責，“河長制”能夠切切實實地實現河湖長治。

兩年來，“河長制”經水利部推廣已經在全國許多省市落地，有關“河長制”的報道也頻繁見諸各大媒體。據統計，截至目前，全國已有北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南等8個省市黨委或政府出臺了文件，在全境推行“河長制”；16個省區市的部分市縣或流域水系實行了“河長制”。經過各地多年來的實踐，“河長制”的基本制度形態已經比較成熟：地方各級政府主要領導擔任“河長”；設置“河長”辦公室、“河長”助理等輔助行政機或辦公人員來協助處理相關事務，負責“河長制”的推行落實；編制“河長”責任清單、設置“河長”公示牌；配套河道治理專項資金；實施嚴格的“河長”工作定期考核制度。“河長制”的推行使諸多地區的水環境得到了明顯改善，給嚴峻而復雜的水環境治理帶來了曙光。

“河長制”的治理優勢

“河長制”是中國土生土長的一種治水制度，到2016年，走過了近10年的歷程。“河長制”為什么能在各地落實？除了水環境治理的緊迫性與水利部的推廣外，“河長制”的良好治水效果是根本所在。為什么“河長制”能形成對河湖的有效治理？這就離不開“河長制”的作用優勢了。

首先，“河長制”明確了政府河湖管理的目標和責任，確保了治水的權威性。

北京市出臺的“河長制”工作方案中明確了到2020年實現全市水生態環境質量顯著提高，主要河湖實現水清、岸綠、安全、宜人，重要河道、湖泊等水功能區水質達標率提高到77%以上。同時，明確了嚴查污水直排、垃圾亂堆亂倒、違法建設的“三查”責任；清河岸、清河面、清河底的“三清”責任；治理黑臭水體、河湖面源污染、河岸湖岸生態環境的“三治”責任。“河長制”通過責任清單將目標細化并輔之以具體的例會、巡查、監督、考核、獎懲等工作機制，形成了一個完整的運轉體系，也因此將治水工作的重要性全面提升。讓地區行政首長擔任“河長”，讓每條河每個湖泊都有“河長”管護，讓每一位“河長”都明確自身的職責，所以“河長制”能夠切切實實地實現河湖長治。

其次，“河長制”實現了流域環境的協同共治。

河北秦皇島：“河長制”護航城市美麗生態。CNSphoto供圖

流域治理一直是一個難題，流域生態環境的整體性與行政區劃的碎片性相矛盾，導致在流域治理過程中同一條流域的不同地區單兵作戰，只盯著自己的一畝三分地，這就造成地區之間在流域治理上的不配合、不協調。此外，同一地區內治水部門林立，對于同一條河，環保、農業、水利等部門都有部分管轄權，這導致在治水過程中部門之間權責不清、相互推諉扯皮，“九龍治水”而水不治。“河長制”要求的各級政府一把手和涉水各部門負責人擔任不同層級的“河長”，并通過定期召開的“河長”辦公會、聯席會議等協調治水工作，能夠有效減少地區和部門沖突，從而形成了對水環境跨流域跨部門的協同治理。

最后，“河長制”是落實地方環境保護“黨政同責”的有效路徑。

2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定，地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任。環境保護“黨政同責”對于推進環境質量持續改善有著重要意義。

江西省的“河長制”工作方案明確將全省境內的每條河流劃定了責任人，由省委書記和省長分別擔任省級“總河長”與“副總河長”，省級黨政領導分別擔任贛江、撫河、信江、饒河、修河、鄱陽湖、長江江西段省級“河長”，省委組織部、省委宣傳部、省委農工部、省水利廳等單位為省級“河長制”責任單位，其他河流則按流域由市“河長”、縣“河長”和鄉、村“河長”層層包干，形成了覆蓋面廣、規格高、體系完整的五級“河長制”。江西省“河長制”實現了“河長”由政府和黨委主要負責人同時擔任，這既突出了地方政府在水環境治理過程中的責任，也明確了各級黨委的生態責任，這種黨政部門齊抓共管的“河長制”很好地落實了生態保護“黨政同責”的要求。

對于當前生態文明建設的緊迫性和水環境形勢的嚴峻性，“河長制”將各級政府在流域環境保護和治理的責任凸顯出來，并在機制上實現了壓力的有效傳導和工作的有效協同，不僅成為流域治理的有效手段，也為落實環保“黨政同責”創造了路徑，“河長制”能夠實現河湖長治，因此受到各地青睞。

“河長制”需要公眾參與

盡管“河長制”在流域水環境治理過程中發揮了積極作用，但在具體的實施過程中也存在不少問題。一方面，目前實施的“河長制”主要動員行政系內部人員參與，缺乏公眾參與，企業、環保NGO、民間智庫、普通民眾等在“河長制”的實施過程中被邊緣化；另一方面，一些地方施行的“河長制”還存在對“河長”監督缺位、問責不到位現象。曾有媒體探訪了浙江杭州、嘉興、臺州三地30條河道，卻只聯系上了9名“河長”，“河長”公示牌也形同虛設。

為解決這些問題，確保“河長制”的長期有效實施，還需要鼓勵公眾參與。一，因為水環境問題關系到公眾的切身環境權利，公眾有權獲取水環境治理信息、有權利監督實施過程，鼓勵公眾參與“河長制”是對公眾環境權利的尊重與保護，公眾參與“河長制”的具體實施是行使自身環境權利的體現。二，公眾參與是政策要求。新《環保法》第五條規定“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。《關于加快推進生態文明建設的意見》也提出鼓勵公眾積極參與，完善參與制度。公眾參與“河長制”是落實《環保法》和相關環保政策的體現。三，因為公眾參與的熱情與能力明顯提升。近年來，隨著環境問題的不斷凸顯，公眾的環保意識、參與熱情和能力也逐漸提高，特別是一些民間環保智庫、環保NGO等在參與環境治理的過程中發揮了重要作用，政府對此既不能忽視也不能輕視。

“河長制”作為生態環境保護的一項重要制度，也應該讓公眾參與進來。第一，加強宣傳，積極公開河流治理信息，以正確有效的輿論為導向，使公眾知曉“河長制”的實施過程、成效和意義。第二，建立相應的參與機制，讓民間力量真正參與河湖治理。鼓勵河道兩岸的企事業單位、社區居民擔任“民間河長”，對河道治理情況進行監督；建立對“河長”的公眾評價指標體系，將其納入“河長”的工作考評之中；建立社會咨詢機制，做到河湖治理的重大決策及時向當地居民、企業、高校、環保NGO、民間環保智庫等咨詢，確保決策民主、科學。第三，建立專項基金，實行獎勵機制。對積極參與河湖治理并在河湖的重大治理決策、日常監督、志愿維護等過程中作出貢獻的組織或個人進行獎勵，以帶動公眾更廣泛地參與。

（作者單位：北京林業大學人文社會科學學院）