海洋石油勘探開發環境保護要求全面提升

朱璇

海洋石油勘探開發環境保護要求全面提升

朱璇

海洋是未來全球油氣資源的重要接替區。伴隨著海洋油氣開發規模和強度的提升，突發性溢油事故的風險也不斷提高，對新時期海洋油氣開發污染防治提出了新的要求。

近日，國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《條例（修訂草案）》）并公開征求意見?！稐l例（征求意見稿）》全面規范和提升了海洋石油勘探開發活動的環境管理要求，加強勘探開發項目環評管理、強化油污風險管控、規范溢油事故處理。《條例》的修訂是在我國海洋石油開發力度不斷加大的情況下，防范油污風險，保證沿海和海洋環境安全的重要舉措。

規范海洋油氣開發修法行動勢在必行

海洋油氣資源開發對我國具有重要的戰略意義。2015年，我國海洋原油產量5416萬噸，約占全部原油產量的25%，海洋天然氣產量136億立方米，約占全部天然氣產量的10%。渤海海域已是我國近海石油開發的主戰場，南海、東海海域的石油開發也在逐步推進。海洋是未來全球油氣資源的重要接替區。隨著我國經濟的發展和能源消費水平的提升，海洋油氣將在我國能源體系中占有更重要地位。伴隨海洋油氣開發規模和強度的提升，突發性溢油事故的風險也不斷提高，對新時期海洋油氣開發污染防治提出了新的要求。

《條例（修訂草案）》規定發生溢油事故后，主管部門有權在開發者處置不力的情況下，征用船舶和其他應急物資，直接組織現場處置。

海洋油氣開發是“高風險、高科技、高投入”的行業，其高風險不僅指投資風險和安全生產風險，也喻示著環境風險。2011 年6月，美國康菲石油公司渤海灣蓬萊19-3油田發生溢油事故，大約700桶原油和2500桶礦物油鉆井泥漿進入渤海灣及其海床，累計造成5500多平方公里的海水污染。經主管部門調解，康菲公司最終支付海洋生態環境損害賠償10.9億元，康菲公司和中海油支付5.93億元用于渤海海洋生態環境保護和后續生態影響監測。盡管康菲公司和中海油最終與有關主管部門就賠償事宜達成一致。但事件處理過程中，社會各界對有關情況高度關注，各方對損失測算、賠償處理也抱有不同看法，給事故處置造成不小的輿論壓力和實際困難。這一方面反映出海洋石油污染及其環境損害的復雜性，另一方面也折射出法律制度的薄弱，暴露出我國海洋石油開發環境管理溢油事故處理經驗不足，有關油污損害測算和賠償程序、標準不明確的問題。在這一形勢下，規范海洋油氣開發污染防治及溢油處理的修法行動勢在必行。

海洋石油勘探開發環境管理修法進展

海洋石油勘探開發環境管理的主要法律法規包括《海洋環境保護法》（1982年頒布實施、1999年修訂、2013年修正）、《海洋石油勘探開發環境管理保護條例》（1983年實施）和《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（2006年實施）（以下簡稱“一法兩條例”）等。以上法律法規對我國的海洋污染防治和海洋環境保護起到了重要作用?！逗Ｑ笫涂碧介_發環境管理保護條例》是防治海洋石油污染的專門性條例，于1983年頒布實施，其規范范圍涵蓋海洋石油勘探開發環評、廢棄物排放、污染事故報告和應急處理、化學消油劑使用、環保執法檢查、污染損害賠償、法律責任等方面。然而，隨著我國海洋石油勘探開發規模的擴大和作業能力的提升，現有法律法規已經不能滿足實際工作需要，部分條款規定明顯滯后于現實情況。例如，現行《海洋環境保護法》規定，海洋石油勘探開發活動造成海洋環境污染的罰款最高不超過20萬元，這顯然無法與油污造成的損害相比，難以達到懲戒效果。為保護海洋環境，控制油污損害，業內外對海洋環境保護修法的呼吁越來越高。

現行《海洋環境保護法》規定，海洋石油勘探開發活動造成海洋環境污染的罰款最高不超過20萬元，這顯然無法與油污造成的損害相比，難以達到懲戒效果。

海洋油氣開發是“高風險、高科技、高投入”的行業，其高風險不僅指投資風險和安全生產風險，也喻示著環境風險。cnsphoto供圖

2011年9月，國務院法制辦牽頭成立了海洋環境保護法律法規修訂工作專門小組。2012年3月，國務院將“一法兩條例”的修訂列入當年工作計劃。2013年12月，《海洋環境保護法（2013年修正）》獲全國人大常委會通過。該次修改僅涉及三個條款，主要是優化有關行政審批流程，實質性改動不大。2016年，《海洋環境保護法》修訂工作再獲新進展。經廣泛征求意見，國務院法制辦形成《海洋環境保護法修正案（草案）》。該草案提出了九條修改建議，增大了對污染海洋環境行為的處罰力度，增設海洋生態補償制度和海洋生態紅線有關規定，與《環境影響評價法》相銜接增加環評限批規定。2016年9月，修正案經全國人大常委會初次審議通過并向社會公眾公開征求意見。《環境保護法》及相關條款的修訂為完善海洋石油開發環境管理規定提供了上位法依據。

2016年同期，國務院法制辦形成《海洋石油勘探開發環境管理保護條例（修訂草案征求意見稿）》并公開征求意見。與現行《條例》相比，《條例（修訂草案）》在以下方面取得明顯進步：一、規范事項更為全面?！稐l例（修訂草案）》共六章五十八條，對海洋石油勘探開發環境保護監督管理、污染防治、溢油事故處理、法律責任等各方面事項進行了全面細致的規定。二、適用范圍界定更為嚴謹?！稐l例（修訂草案）》第三條規定，海洋石油勘探開發包括海洋石油、天然氣鉆探、生產、儲運、管道運輸和設施建設、處置等活動。這一表述囊括了海洋油氣生產的全過程，將作業平臺、運載船舶、輸油管道乃至廢棄油井都包含在內，適用范圍的界定更為清晰嚴謹。三、在環境影響評價報告書編制、溢油事故應急管理與調查、溢油事故海洋生態損害賠償等方面全面提高要求，加強了對海洋石油勘探開發的環境管理力度。

《條例（修訂草案）》提出新要求

實施20余年以來，《條例》面臨的形勢和問題發生了巨大變化。為順應新時期、新局面的工作要求，此次修訂對《條例》的篇章結構、規定事項范圍和具體事項安排作出了全面調整?！稐l例（修訂草案）》實施后將為海洋石油勘探開發的環境保護工作帶來一系列新變化。

溢油應急管理全面加強，事故調查處理有法可依。溢油事故多為突發性事件。事故發生后的應急反應和應急措施對于控制污染、降低污染損失以及回收清除油污至關重要。應急處理機制的反應速度及處理效果，不僅取決于油污回收設備與技術等應急力量的優劣，應急處理機制的制度安排同樣重要?，F行《條例》僅在第十六條規定了作業者消除溢油污染、報告主管部門、接受調查處理的責任和義務，規定較為原則籠統，難以對溢油應急機制作出周密細致的安排。《條例（修訂草案）》圍繞溢油應急與處理作出了一系列規定，包括事故等級劃定、應急預案和應急計劃編制、應急物資配備、應急培訓與演習、事故發生后啟動應急預案、采取應急措施以及事故調查與賠償等，詳細規定了開發者、政府主管部門、其他相關部門的責任與義務。為充分保證事故得到迅速、有效處置，《條例（修訂草案）》擴大了政府主管部門在溢油事故處理中的權力，規定發生溢油事故后，主管部門有權在開發者處置不力的情況下，征用船舶和其他應急物資，直接組織現場處置。這一規定改變了以開發方為事故處理主要行為人的情況，強化了政府在溢油應急處理中的作用，為溢油事故應急處置提供雙保險。

海洋生態賠償標準得到明確，生態索賠有法可依。海洋污染事故損害賠償問題一直是社會關注的熱點。盡管《海洋環境保護法》和《海洋石油勘探開發環境管理保護條例》都確立了海洋污染損失生態賠償制度，規定由政府主管部門代表國家對責任者索賠。但在《條例（修訂草案）》公布之前，賠償標準和范圍從未得到明確規定，造成海洋污染損失賠償尤其是溢油污染賠償缺乏技術性導則，賠償數額爭議大等問題。此次《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》修訂，明確將海洋石油污染索賠范圍界定為海洋生態損害消除費用，海洋生物資源和海洋環境容量恢復期損失費用，生態損害監測、評估及專業咨詢費用，替代生態系統重建費用等四項。這一規定支持了海洋環境容量和生態系統價值作為生態賠償的組成部分，并且將污染損失監測費用列為責任者負擔的賠償費用之一，體現了現代環境法“污染者付費”的原則，也呼應了《環境保護法》提出的環境保護損害擔責?？傮w來講，賠償范圍的界定是我國海洋石油污染賠償制度發展的一大進步，將從操作層面有力地支持和便利化生態索賠過程。

溢油事故行政處罰力度增強，違法成本顯著提升。與《海洋環境保護法修正案（草案）》有關法律責任規定相一致，《條例（修訂草案）》增大了對污染海洋環境行為的處罰力度，增加了按日連續計罰的處罰措施；對溢油污染事故根據事故等級分別處以事故直接損失20%或30%的罰款。較之現行《條例》對污染海洋環境行為最高10萬元的處罰，按事故損失計罰的規定明顯提高了處罰額度，溢油事故責任者的違法成本大大提高。守法成本高、違法成本低一直是我國環境保護工作的頑疾。此次《條例》修訂順應環保工作形勢，加大了對污染海洋環境行為的處罰力度，并且開創性地采取按照事故危害性等級確定處罰額度的方式，既有利于發揮行政處罰的懲戒性作用，提高開發者的事故防范意識，也符合行政法“過罰相當”的原則，為突發性環境污染的處罰提供了良好的立法范例。

（作者系環境經濟學博士，國家海洋局海洋發展戰略研究所研究人員）