中國為什么沒有大規模城市貧民窟

貧民窟是城市化的一個重要副產品，城市貧民窟是發展中國家普遍存在的現象。長期在世界各地考察的溫鐵軍教授指出：“大凡是人口過1億的發展中國家加快城市化，都有農村貧困人口轉移及其引發的社會問題，而且無論是城市化率只有30%的印度，還是城市化率高達70%以上的墨西哥，發生的問題是相似的”，中國“是唯一的雖然有約2億的大規模人口流動，卻沒有出現大型貧民窟的國家”。

貧民窟現象與劣質城市化

聯合國的統計數據表明，截至2001年，地球上47.7%的人口生活在城市中，其中31.6%的城市人口居住在貧民窟里。貧民窟最集中的地方是最不發達國家，而亞洲（不含中國）城市貧民窟人口累計數居全球之首。

歐美日等發達國家不存在大規模城市貧民窟，城市居民大都有穩定就業和較高收入，可以在城市體面安居，即使城市中的貧困人群也大都可以得到比較有保障的失業救濟和基本保障，可以廉價獲得公租房。而幾乎所有發展中國家，無論城市化率高與不高，城市中都存在大規模貧民窟。為什么發達國家的城市化又快又好有質有量，而廣大的發展中國家城市化的質量都不夠好，都有大規模貧民窟存在呢？原因無他，一是發達國家高人均GDP；二是發達國家在全球化分工體系中所處優勢位置。無論采取何種制度安排，發展中國家都無法為所有進城人口提供在城市體面安居的條件。這個安居的關鍵還不在于住房，而在于是否有穩定就業和較高收入。發展中國家既無法為所有進城人口提供良好就業，又不可能為所有進城人口提供全覆蓋、高水平的社會保障，這與國家意愿無關，甚至與制度無關，而只與這個國家所處經濟發展階段及其在全球化的國際分工體系中的位置有關。

發展中國家的貧民窟可謂觸目驚心。拉美是高城市化率的發展中國家，到2010年，拉美城市化率高達79.6%。與高城市化率相伴的是拉美國家的城市貧民窟。在巴西兩個最大城市圣保羅和里約熱內盧，居住在貧民窟的居民分別占城市總人口的22%和20%；在墨西哥首都墨西哥城，居住在“非正規住房”的居民占該城市總人口的40%；厄瓜多爾首都和委內瑞拉首都居住在貧民窟的居民均占所在城市總人口的50%，哥倫比亞首都波哥大則為59%。

再來看印度的情況。據國務院發展研究中心考察團的報告，按照2001年人口普查數據，居住在貧民窟的人口為4260萬，占城鎮總人口的22.6%，而且，貧民窟居住人口的數量在快速增長，貧民窟數量卻沒有太大變化，導致貧民窟人口密度快速增長。孟買1991.44萬人口中，有582.35萬即48.9%的人居住在貧民窟，加爾各答為32.5%，德里為18.9%。

據2003年10月聯合國人類居住規劃署的年度報告，非洲撒哈拉沙漠以南地區城市人口居住在貧民窟中的比率高達71%，總人數為1.66億。

中國城市沒有貧民窟

比較奇怪的是，中國卻至今仍然未在城市形成幾乎所有發展中國家都有的大規模貧民窟現象，從而成為發展中國家的例外。有人說城中村是“類貧民窟”，這種說法是不對的，后面將分析。

李克強總理曾在一次講話中指出：“在實現了現代化的發達國家，城市化率基本上在75%～80%甚至更高，城鎮人口比例和非農就業比例都很高。有人說，拉美一些國家城市化率也很高，有的國家甚至達到80%，為什么它們不叫發達國家而只能叫發展中國家？這主要是因為它們出現了城市二元結構，解決不好產業和就業問題，出現了大量貧民窟，落入了中等收入陷阱”。

李克強總理的講話提醒我們，中國加速城市化，不能以貧民窟為代價，否則，形成難以治理的大規模貧民窟，從而產生城市二元結構，會對中國現代化產生嚴重不利影響。現在我們要回答的問題是，為何只有中國這個發展中大國沒有在城市形成大規模貧民窟，且在未來加速城市化過程中仍可能避免出現大規模貧民窟？其中關鍵原因就是，中國現存的城鄉二元結構有效地消解了城市二元結構。從這個意義上，我們不應一概否定中國城鄉二元結構，而應科學分析之。

也就是說，中國之所以沒有城市貧民窟，沒有形成城市二元結構，從而避免所有發展中國家都存在的嚴重城市二元結構的宿命，恰恰是因為中國獨特的城鄉二元結構。我們需要對中國城鄉二元結構有一個更加歷史、理性和全面的認識。

1958年1月，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過并發布的《戶口登記條例》規定：農民由農村遷移到城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校錄取證明，或者城市登記機關的準予遷入證明。這標志著戶籍制度的正式建立。此后，隨著附在城市戶籍上的福利越滾越大，中國出現了城鄉二元結構，這種城鄉二元結構是一種對農民和農村剝削性的結構。在中國主要靠內向積累來完成工業化的背景下，剝削性的城鄉二元結構具有合理性。

20世紀70年代中期以來，隨著鄉鎮企業的發展和農村工業化，農民離土不離鄉，就地工業化，在之前的農業和城市經濟以外形成了鄉鎮工業。到80年代，農民進城的限制迅速放開。到90年代，幾乎所有限制農民進城的政策都已取消，大量農民進城務工經商。當然，進城務工經商的農民到目前仍然無法獲得與城市人口在醫療、教育、社保、住房等一些方面完全相同的待遇。但同時，附著在戶籍上的各種社會性福利越來越少，也正是這個原因，全國婦聯的調查表明，90%左右的農民并無將農村戶籍轉為城鎮戶籍的積極性。

與以前通過限制農民遷入城市的以戶籍制度管理為核心的城鄉二元結構相比，當前存在的城鄉二元結構，制度性限制大為減少，決定農民是否進城安居的主要限制是就業與收入障礙：進城農民往往很難獲得在城市體面安居所需要的穩定就業和收入條件，他們理性決策的結果之一是保留返回農村的退路。因此，當前的城鄉二元結構，正由體制性結構向市場化型結構轉變，真正是制度限制而讓農民無法進城的因素已是少之又少了。

但是，這并不是說當前體制性的城鄉二元結構就不再有了。還是有的，主要有二。一是北上廣等特大城市對戶籍管理和人口遷入還有比較嚴格的規定，這種戶籍管理對教育影響尤其大。北上廣等特大城市限制人口遷入，主要原因是這些城市人口規模太大，城市環境承載力有限，采取一定限制措施有好處。省會以下城市則基本上都已放開戶籍管理，只要有經濟能力，農民想遷入是比較容易的。二是當前制度安排對城市資本和城市人口下鄉也有一定限制。總體來講，當前農村基本經營制度不允許農村土地買賣，也不允許城里人到農村購買農民的宅基地和住房，從而使進城農民無論是否可以體面地在城市安居，他們都還可以返回家鄉。這樣一來，當前的城鄉二元結構就變成了一個保護農民尤其是保護弱勢群體的制度安排，這個意義上講，當前中國城鄉二元結構仍然是體制性的。不同之處在于，過去的城鄉二元結構是對農民的剝削性結構，現在則成為了保護農民的結構，這是城鄉二元結構在悄然之間發生的驚人的創造性轉換。

正是保護型城鄉二元結構的存在，使幾乎所有進城農民都仍然有自己的家鄉，有承包地，有宅基地，有住房。當進城農民還沒有在城市購房安居，他們并無可以在城市體面生存下來的就業與收入條件時，雖然他們也希望自己可以獲得穩定的城市就業和較高的收入，并成為城市中產階級的一員，但卻不會貿然將自己當作是城市人。他們仍然是自己家鄉的人，是城市的過客，是在城市賺錢而在家鄉生活。家鄉才是歸宿，才是實現人生意義的地方。實際上，大部分進城農民的父母和子女都仍然生活在家鄉的村莊中！

這樣，隨著進城農民在城市務工經商日久，就會發生分化，一部分農民運氣好或有專業技能，獲得了可以在城市體面生存下去的經濟收入，這部分農民就可以將留在農村的父母及子女接到城市，一起成為城市人。大部分進城農民運氣不如前者好，又缺少專業技能或專業技能過時失效，以致出現了北大章錚教授所討論的“中年農民失業”，他們無力在城市體面安居，更難以將農村父母和子女接到城市生活，因此選擇返鄉。當然，現在他們還沒有到非得返鄉的那一刻，或他們正處在不斷返鄉的進程中。

因此，中國進城農民不會流落到漂泊無根、缺少基本安全且毫無體面和尊嚴的城市貧民窟中，中國也沒有出現幾乎所有發展中國家都有的大規模城市貧民窟。

“老人農業+中農結構”的新鄉土中國

最近十多年，我到過全國二十多個省市調研，都是住農戶家中。所到之處，一個強烈感覺是，農村年輕人大量外出務工經商，農村留守現象十分普遍。但就農民生活水平、農村居住條件、農業生產，乃至農村社會關系，都是相當不錯的。最近幾年，隨著國家惠農政策的實施，農村基礎設施、基本醫療養老保障、困難救助，以及農業機械化水平都在快速進步中。這樣的中國農村，不僅與自然親近，生活質量不差，而且是熟人社會的親密關系。農民在村莊生活，既有安全感，又有預期和穩定性。南京大學張玉林教授說，農民有一個農家小院很重要。的確如此，當前農民自有住房率接近100%，家家都有小院，可以在房前屋后種花養草，可以在農閑時撈魚摸蝦。總之，在城市流水線上不具有就業優勢、已經喪失城市就業競爭力的中老年農民，卻可以在自己的家鄉，既勞動又休閑，充實而愉快地生活。相對于城市中產階級的生活質量而言，農村生活質量可能是不高的，但相對于貧民窟的生活質量，農村家鄉的生活質量還是比較高的。

正是這個相對城市貧民窟質量要高得多的中國鄉村生活，為進城失敗的農民提供了歸宿。中國鄉村，可以分別從經濟、社會、文化和基礎設施幾個方面來討論。

從經濟上講，中國農村基本經營制度是土地集體所有，農戶分戶承包，所有農戶都有土地承包經營權。一個農戶家庭，年輕人外出務工經商后，大多由年齡較大的父母在家務農，從而獲得務農收入。中國農村“人均一畝三分、戶均不過十畝”耕地，留守務農的父母，只要年齡不是太大，可以輕松種好承包地。在當前農業技術條件尤其是機械化條件下，農村中老年人種田，滿打滿算，一年也就只有兩三個月的農忙時間。而所獲收入足以解決一個家庭的溫飽問題。

農村年齡太大的老年人不再有體力來種田了，他們就將土地流轉給親朋鄰里耕種。有一些因為父母年齡太大或子女年齡太小而無法外出務工經商的中青年夫婦，只種自家承包田，任務不飽和，收入比較低，很難在村莊待得住。若正好有人愿意將土地流轉過來，這樣的中青年夫婦就可能有30畝～50畝的耕種面積，就可以一年有3萬～5萬元的農業收入，就不比外出務工的收入少。這樣就在村莊中形成了為數不多但十分重要的“中農”階層，這些人年富力強，主要從事農業生產，經濟收入在村莊，社會關系在村莊，有完整的家庭生活，愿意參與村莊公共和私人事務。這部分人因此成為村莊中的中堅力量。留守的老弱病殘再加上“中農”（中堅農民），就構成了一個相當有活力的穩定結構。

“老人農業+中農結構”又是一個動態的結構。當留守父母年齡太大，無法再耕種自家承包地時，老年人可以將耕地流轉給仍然留守在村的年富力強的“中農”。另外一種可能則是，留守父母年齡太大，進城務工子女可能也已中年，這些中年人在城市務工越來越不具有體力、反應靈敏度或操作精確度上的優勢，工作效率逐年降低，收入越來越少，他們也就越來越難在城市待得下去，年老父母也越來越無力耕田種地。因此，，這些中年人開始返鄉。返鄉并非一次完成，而是多次在城鄉之間往返。這樣一種多次往返，借助父母仍然從事的老人農業通道，最終順利地返回到農村和農業中。老人農業為進城農民保留了順利返鄉的渠道和心理上的安全通道。

從社會和文化方面看，中國農村以村落形態聚居，農民從事農業生產，在村莊熟人社會中生活。村莊熟人社會，在相對固定的土地上，密集分布著遠近親疏各不同的關系，共享著地方性規范。村莊熟人社會是一個可以提供互惠的空間，是一個充滿了意義的空間，是一個生產價值的空間。在村莊中有著祖祖輩輩以來的歸宿感，有著自己人的熟悉感，有著自己村莊的安全感，有著成功失敗的榮譽感。家鄉的村莊，是一個可以欣賞到城里沒有的自然風光（小橋流水人家），可以獲得收入（雖然收入不高，但消費也低），可以輕松找到幫助（互助、互惠），具有安全感，可以有大量閑暇和自由支配的時間。這是一個退養的好地方。

從基礎設施來講，當前農村水電路基本上都通。最近幾年國家仍在加大對農村基礎設施的投資力度，進一步改善農村基礎設施條件。且國家完全可以通過規劃來引導農民相對聚居（但并非地方政府為了土地而在農村搞的大拆大建），從而進一步提高農村基礎設施水平。

總之，正是進城農民可以通過保護型城鄉二元結構為自己進城失敗提供返回家鄉的通道，因而中國未形成大規模城市貧民窟。這一點太重要了。最近幾年，國家政策中出現了越來越激進的推動農民進城的傾向，其中有一些理由甚為荒唐，比如認為農民進城了，宅基地卻未退出，從而造成了土地的嚴重浪費，因此應該讓農民用土地換城市戶籍。但問題是，今天中國土地未必已緊張到非得讓農民騰出宅基地種糧，否則就養不活13億中國人的地步。在農村調查，到處都是基本農田的拋荒（主要是季節性拋荒）。對基本農田拋荒習以為常，卻非得要讓進城農民騰出宅基地種糧，這真是一件奇怪的事情。

好在農民很清醒。一方面，農民尤其是青年農民都有很強烈的進城愿望，他們希望自己進城務工經商，可以體面地在城市安居，過上城市中產階級體面而有尊嚴的生活。同時，他們也很清楚，良好的愿望變成現實還有很遠的路要走，每一步失敗都可能是自己融入城市夢的失敗。不能在城市過上中產階級生活，但日子還是要過。他們因此為自己進城失敗留下返鄉的退路。

他們有了退路，國家也有退路。或者說，他們有了退路，國家才有退路。

（摘自東方出版社《城市化的中國道路》 作者：賀雪峰）