軌道交通的“錢”題

單素敏

對城市軌道交通來說，不能開源，就要先節流

作為城市準公益性基礎設施的重要組成部分，絕大多數軌道交通項目投資大，成本回收慢，盈利也似乎“遙遙無期”。

中國城市軌道交通協會發布的《城市軌道交通2015年統計分析報告》顯示：排除個別數據填報不完整的情況，截至2015年末，大陸地區26個開通軌道交通運營線路的城市平均每車公里運營成本為28.8元，平均每車公里運營收入則是18.2元。

即使是對因成本低而備受中小城市青睞的跨座式單軌項目來說，錢也是個繞不開的大問題——建設資金從哪來？后期運營如何盈利？

如何解決前期建設資金籌措難、后期運營管理回報率低等問題，將是決定城市軌道交通發展速度的關鍵問題。

建設熱潮背后的資金壓力

按照國務院2003年發布的《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發[2003]81號）（以下簡稱“81號文”）要求，“原則上，城軌交通項目的資本金必須達到總投資的40%以上。對社會保障資金有較大缺口、欠發教師及公務員工資、政府投資項目在建規模過大，與其籌資能力明顯不適應的城市，其城軌交通項目不予批準。”

此后，經過2009年、2015年的兩次調整，城市軌道交通項目資本金比例按照要求可以降到20%，融資比例可達80%。

“但由于總的造價、投資金額在逐年上升，無論是占總投資的40%、25%還是20%的資本金，都不是個小數目，再加上我們國家建設軌道交通的資金渠道比較單一，比如主要依托銀行貸款，所以建設資金的問題幾乎是各個要建軌道交通的城市共同面臨的一個難點。”中國城市軌道交通協會專家和學術委員會執行副主任、重慶市軌道交通集團原董事長仲建華告訴《瞭望東方周刊》。

比如地鐵項目目前每公里造價平均約為7億～8億元，一線城市的部分線路每公里成本甚至高達10億元。也就是說，一條20公里的地鐵線路，建設費用需要約200億元。

“再考慮到資產折舊、建設期的貸款利息、人工、日常用能、維修維護等成本，30年的運營費用最少約為400億元。”青島地鐵集團有限公司運營分公司的徐曉紅、王文菁在《關于軌道交通運營補貼機制的探討》一文中介紹。

比亞迪股份有限公司董事長兼總裁王傳福對《瞭望東方周刊》表示：“截至目前，深圳修地鐵的資金達到了3000億元，每年光折舊加銀行利息就需要150億元，經濟實力比不上深圳的中等城市，基本上修得起也養不起。”

對于單軌，雖然造價僅為地鐵的三分之一到五分之一，但每公里約1.5億～2億元的綜合成本對于三四線城市來說也是一個不小的壓力。

以繼重慶之后最先規劃建設跨座式單軌的安徽省蕪湖市為例，根據《蕪湖市城市軌道交通一期建設規劃（2016～2020 年）》方案，至2020年蕪湖將建成軌道交通1號線和2號線一期工程，全長46.9公里，全部采用跨座式單軌，項目總投資161.33億元。其中資本金占總投資的40%，計64.53億元，由蕪湖市財政資金籌措解決，資本金以外的資金采用國內銀行貸款等融資方式解決。

“也就是說，目前軌道交通建設大部分還是依賴政府投資，但是對于中小城市而言就存在兩個問題，一是拿不出錢，第二是依靠銀行貸款一年6%左右的利息，資金成本又很高，所以拓寬融資渠道就變得異常重要。”仲建華說。

探索融資模式

實際上，2003年發布的前述“81號文”中，對于增加軌道交通建設資金來源的問題就有明確表述：“要進一步開放城軌交通市場，實行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵社會資本和境外資本以合資、合作或委托經營等方式參與城軌交通投資、建設和經營……”

此后的10多年來，關于軌道交通建設投融資體制改革的政策頻出，地方探索也不乏亮點。

比如，重慶在建的軌道交通4號線、5號線、環線、10號線都是采用BT融資方式，即軌道交通項目由投資人加上總承包商投資開建，建成后到運營階段再由政府出資回購。

“至于說是在隧道打通之后就開始，還是全部建成后再逐步回購，不同項目會有不同的合同約定。但這種融資模式最大的好處是，可以讓政府‘以時間換空間，把當下需要花的錢留到以后出。”仲建華介紹。

目前更受推崇的是PPP模式。與BT模式不同的是，這一模式中，投資建設單位除了帶資建設之外，還負責后期的運營。

以國內首個PPP項目北京地鐵4號線為例，該項目總投資153億元，分為A部分107億元土建投資和B部分47億元的機電投資，其中B部分47億元由北京市政府引入的香港鐵路有限公司（以下簡稱港鐵公司）及北京投資集團、首創集團合資組建的特許經營公司——京港地鐵有限公司（以下簡稱京港地鐵）負責。

這不僅緩解了北京市的投資壓力，還引入了先進的運營管理模式。據了解，北京地鐵4號線自開通運營以來，一直是盈利的。

北京地鐵4號線的PPP解決方案，還延續到了北京14號線和即將于2016年底開通的16號線上，其中，16號線還首次在軌道交通項目中引入保險股權的投資，資金規模和模式都開創國內先河。

而在全國范圍來看，擬建軌道交通的城市都在積極探索PPP項目的合作機制。

中國國際工程咨詢公司教授級高工徐成彬在“2016·青島（中國）PPP論壇”上介紹，國家發改委2015年5月份發布了“PPP第一批項目庫”，1043個項目中軌道交通投資規模超過5000億元;財政部的PPP綜合信息平臺2016年3月份發布的信息顯示，PPP項目總投資8萬多億元，其中軌道交通投資約占12%，近1萬億元。

“所以，城市軌道交通投資規模非常大，必須依靠社會資本的參與，采用PPP模式推進軌道交通。國家鼓勵這種方式，很多地方政府也愿意采用這種模式。”徐成彬說。

不能僅靠賣票賺錢

不過，PPP模式目前總體仍然呈現“叫好不叫座”的局面。

2015年4月，國家發改委投資司副司長羅國三曾在新聞發布會上直言，“全國各地公布的PPP項目，只有10%～20%簽訂了合同。”這意味著，大多數的PPP項目尚在未決之中。

究其原因，除了缺少期限匹配、成本適當的金融支持以外，更重要的問題是，社會資本對于政府是否能夠長期履約存在擔心。

一位參與地方政府PPP項目的咨詢公司負責人告訴本刊記者：“PPP項目周期較長，往往政府換屆之后，下一屆政府是不是認賬？一旦雙方出現糾紛，社會資本往往沒有信心贏得訴訟。”

不過，對于軌道交通建設來說，與融資問題相比，更迫切的問題還在于，項目本身能否實現盈利。

港鐵公司被認為是“世界上唯一賺錢的地鐵公司”，從這一稱號，不難看出地鐵軌道交通盈利之難。

不僅地鐵運營如此，事實上，從全世界范圍來看，作為公共事業的軌道交通，運營虧損是普遍的現象。

港鐵公司之所以能實現“罕見”的盈利，成為全球軌道交通領域商業模式的典范，得益于其整體的運營能力。

“香港地鐵典型的特點是發車密集、行走準點，有穩定且巨大的客流量，每年還會根據香港的通脹率靈活調整票價。”仲建華對本刊記者介紹，“但是，其最值得我們學習的是，它通常把沿線地產開發與地鐵建設捆綁在一起，通過上蓋物業的商業運營和地產升值來覆蓋地鐵的運營成本并且持續盈利。”

新加坡、東京等地的實踐同樣顯示，“打包開發”對于軌道交通的商業運營是個有效路徑。

在新加坡，地鐵建設資金雖然完全來自政府投資，但是他們會在地鐵站的周圍先圈一大片綠地作為預留地，綠地外圍則發展高密度的住宅和購物中心。若干年后，待地鐵周邊地區發展起來，預留地的價值就會相當可觀，政府可以從中獲得最大的收益。

類似的案例還有東京。“我們的軌道交通站點通常是以滿足交通功能為主，但是在東京地鐵站，地下商業設施規模非常大，甚至日本所有的點心都可以在東京站買到。”仲建華告訴本刊記者。

待解的難題

事實上，隨著軌道交通建設的快速發展，中國在開拓軌道經濟發展道路方面也已經開始了一系列的改革和創新舉措。比如國家發改委就多次發文鼓勵通過完善綜合土地開發政策、大力推廣PPP模式、科學合理設計票價體系等，解決城市軌道交通建設的資金和盈利問題。

除了由港鐵經營的北京地鐵4號線、深圳4號線、杭州1號線等幾條線路之外，重慶軌道交通集團投資運營的跨座式單軌3號線，目前已經實現微利。

“重慶是提倡打造軌道交通的經濟帶和軌道交通生活圈，通過上蓋物業、商業廣告等等開發軌道交通沿線、站內資源。除此之外，我們還有自營的便利店，有自己的投資公司，還做土地一級開發，一次開發20公頃的收益就有20幾個億。”仲建華說，重慶單軌3號線賺錢的站點，就是因為開發的地下商業街，與萬達廣場連接了十幾個出入口。

不過，與香港、新加坡、日本等軌道交通物業開發相比，盡管在土地問題上國內已經有城市先行先試、大膽創新，但問題仍然較為突出。

“從軌道交通站點設計規范來講，我們只能搞兩個通道，4個出口，現在如果要打造商業性的車站，在消防、安全上就沒有辦法滿足要求。”仲建華說。

更大的挑戰來自土地制度。

“雖然說現在允許做商業開發，但是商業土地開發和建設用地開發程序不同。”仲建華說，“現在引入PPP的企業，要做經營是需要把土地打包，簽署投資建設協議，劃撥交通用地。但是商業用地開發需要招拍掛，如果招拍掛的時候土地不歸他開發，這個矛盾該怎么解決？”