美國煤層氣產業發展中的產權界定與政策扶持

黃立君

(中國政法大學商學院，北京 100088)

·產業組織·

美國煤層氣產業發展中的產權界定與政策扶持

黃立君

(中國政法大學商學院，北京 100088)

煤層氣是優質清潔能源，它集調整能源結構、清潔環保和促進煤礦安全生產三大優點于一身。美國自20世紀80年代開始發展煤層氣產業，已經成為最早開發利用煤層氣、煤層氣產量最高和商業化開發最成功的國家。這種成功得益于美國煤層氣產權明晰以及政府從研發、生產和消費等環節所采取的全方位激勵政策。盡管美國政府并不強迫企業承擔開發煤層氣的任務，但各級政府通過立法和政策等方面的制度安排，對煤層氣研發者、生產者和消費者進行宏觀引導，大力扶持煤層氣產業，使得開發利用煤層氣成為有利于投資者的自覺行為，最終達到市場引導能源產業發展的目的。

煤層氣產業；產權界定；政策支持

一、引 言

煤層氣(煤礦瓦斯)是優質清潔能源，它集調整能源結構、清潔環保和促進煤礦安全生產三大優點于一身。在節能、環保和新能源戰略背景下，中國自1996年開始將煤層氣作為新能源產業進行發展。1998年煤層氣的勘探、開采與石油、天然氣一樣實行登記制，由此，煤層氣被賦權為一種獨立的礦產資源。經濟學家認為，得到清晰界定的產權有利于資源的有效配置。歷經二十多年的發展，中國儲量高達368 000億立方米的煤層氣資源(位居世界第三)卻仍處于初級規模階段，開采利用率非常低。“十一五”“十二五”期間中國煤層氣開發規劃目標的完成率都不到30%。截至2010年，中國煤層氣開采總量約為86億立方米，利用總量約為34億立方米。美國能源情報署(EIA)官方網站數據顯示，全球煤層氣商業化開發最為成功的美國，自1980年實施《能源意外獲利法》到2008年，煤層氣產量已從當時不足2億立方米增加到557億立方米。近十年間煤層氣的穩定產量為550億—556億立方米，位居世界第一。在能源替代方面，美國煤層氣產量占天然氣產量的比例也從1989年的不到1%提高到目前的接近10%，中國該比例則不到1.5%。

那么，美國煤層氣產業是如何發展起來的？發展現狀如何？在煤層氣產業發展過程中，美國政府究竟采取了哪些可供其他國家借鑒的措施？本文試圖對這些問題進行闡釋。

二、文獻綜述

20世紀30年代已經發現煤層氣的經濟價值，但當時世界油、氣儲備量大而且價格低廉，很少有人重視煤層氣。直到20世紀70年代能源危機，煤層氣才開始進入商業化開采利用，與煤層氣產業發展相關的問題也開始引起學界關注。

國外學者的相關研究主要集中于以下四個方面：一是煤層氣和煤炭產權沖突問題。Olson[1]很早就指出煤層氣產權沖突會影響煤層氣產業的發展。Farnell[2]關于阿拉巴馬州、Feriancek[3]關于圣胡安盆地、Lewin等[4]關于西弗吉尼亞州、Feriancek[5]以及Johnson[6]關于懷俄明州煤層氣開發方面產權糾紛的分析說明，煤層氣和煤炭所有者之間的利益沖突一直受到學者們的重點關注。二是在煤層氣產權短期內不能明確界定的情況下，如何促進利益沖突的相關方合作開發煤層氣問題。Mcclanahan[7]以弗吉尼亞州為例，對通過建立第三方保證金賬戶和強制聯合經營等促進煤層氣開采的解決辦法進行了評析。Bryner[8]建議沖突相關方從非合作走向合作，因為合作可以減少沖突，進而減少訴訟。三是煤層氣開發利用過程中的環境污染問題。Cohen[9]早在1984年就提出煤層氣生產開發的環境污染問題，但直到21世紀初期， Bryner[8]以及Ingelson[10]等才把注意力更多地轉移到煤層氣開采過程中管道道路修建、鉆井、噪音污染、大氣污染和破壞地下水質量等對環境的影響。Reddy[11]則全面系統地分析煤層氣開發對環境的影響。四是美國煤層氣產業發展原因問題。Chakhmakhchev 和Fryklund[12]把美國煤層氣產業成功發展的原因歸結為六個方面：豐富的煤層氣資源、煤層氣產業發展初始階段政府采取稅收和財政方面強有力的激勵政策、發達的天然氣運輸管道、具有競爭力的價格、強勁的需求和先進的技術。

國內學者姚國欣和王建明[13]的研究表明，美國最早開發利用煤層氣，成功采取財政支持等激勵政策建立煤層氣產業體制，是煤層氣商業化開發最成功、煤層氣產量最高的國家。還有很多學者對美國煤層氣產業發展的原因、經濟政策及對中國的啟示進行探討。通常，北美地區非常規油氣蓬勃發展的原因被歸結為十個方面：豐富的非常規油氣資源、有利的自然條件、先進的開發技術、完整的服務產業、強勁的消費需求、成熟的油氣市場、充足的資本投資、完善的行業政策、謹慎的環境保護態度和共贏的利益分享。

在探討美國有關煤層氣的激勵政策時，幾乎每個學者都會談及1980年開始實施的《能源意外獲利法》以及其他經濟政策對煤層氣發展的重要影響，而且這種探討更多地是從聯邦政府層面展開的。但聯邦政府及各州政府究竟如何把相關法律法規和政策轉化為具體可操作的行動方案，讓煤層氣生產企業獲得實實在在的好處，從而促進煤層氣的產業化發展，學者們并未展開深入研究。因此，本文試圖對美國聯邦政府及各州政府在煤層氣產權界定、研發、生產和消費等環節所采取的激勵政策進行具體分析，進而闡明在煤層氣產業發展的初始階段，美國政府如何對其進行扶持，從而實現產業化發展。

三、美國煤層氣產業發展現狀

20世紀70年代以前，美國煤礦抽放煤層氣主要是為了煤礦井下安全。20世紀70年代的能源危機促使美國能源部投入較大力量進行煤層氣開發利用研究和示范工程建設。1980年美國第一個商業煤層氣田——黑勇士盆地橡樹林煤層氣開發區的建成投產，標志著美國煤層氣產業進入起步階段。但正如Mcclanahan[7]所言，1982年美國煤層氣年產量事實上還是零。得益于1980年美國天然氣研究所和許多天然氣公司開始大規模的煤層氣商業性開發，煤層氣資源產量從1983年的1.7億立方米迅猛提高到1989年的26億立方米，到1995年已經達到273億立方米，基本形成產業化規模。2008年美國煤層氣產量達到歷史最高值562億立方米。2006—2011年連續六年煤層氣產量都在500億立方米以上。

根據Reddy[11]的研究，2004年美國能源情報署曾經根據區域和流域對美國煤層氣產量進行評估，評估結果是：2002年、2005年、2010年和2015年美國煤層氣產量分別為429億立方米、453億立方米、489億立方米和576億立方米。比較2004年美國能源情報署預估的數據和其官方網站2016年發布的最新數據，我們發現2002年、2005年和2010年的實際產量分別為461億立方米、495億立方米和539億立方米，比2004年預估的都要高。*2016年發布的數據的計量單位為億立方英尺，為了統一計量單位，筆者按1億立方米約等于35億立方英尺的標準進行換算，其中2015年的數據空缺。這說明美國煤層氣產業的發展比業界預期的快一些。

美國主要開發的盆地有圣胡安、黑勇士、粉河、尤因塔、拉頓、阿巴拉契亞、皮申斯和阿科馬。截至2012年底，美國煤層氣生產井達到3.8萬口，探明可采儲量為25 000億立方米，年產氣量為538億立方米，最高為560億立方米。另外，美國煤礦抽放出來的煤層氣大部分得到了利用，每年煤層氣的回收、使用和銷售量已達到550億立方米。目前美國煤層氣占天然氣總量的比例達10%左右。由此可見，美國的確成為煤層氣產量最高、商業化開發最成功的國家。

四、美國煤層氣產業發展中的成功經驗

在20世紀70年代世界能源危機的背景之下，作為一種稀缺資源，煤層氣成為人們追逐的對象。美國環境保護局(EPA)認為，開發利用煤層氣可以同時獲得四個方面的好處：獲得經濟利益、增加能源供應、保護環境和提高煤礦安全性。那么，如何才能充分開發利用煤層氣，實現煤層氣產業化發展？

從世界各國能源產業發展的歷史來看，新興能源產業發展的初期，政府的資金投入和政策扶持非常重要。對于高投入、高風險和回收周期較長的煤層氣產業而言，國家的扶持更是不可或缺。事實證明，在煤層氣產業發展過程中，美國政府發揮了重大作用，它對該產業的幫助和扶持是全方位的。在煤層氣產權界定、研發、生產和消費等環節，都有相應的法律法規、政策或其他制度安排來扶持該產業，從而使得開發利用煤層氣成為有利于投資者的自覺行為，最終達到市場引導能源產業發展的目的。

1.產權界定

通常認為，一項資源要得到有效利用，必須同時滿足兩個條件：一是界定產權(必要條件)；二是產權可以轉讓(充分條件)。正如法經濟學家波斯納[14]所言：“如果任何有價值的(意味著既稀缺又有需求的)資源為人們所有(普遍性)，所有權意味著排除他人使用資源(排他性)和使用所有權本身的絕對權，并且所有權是可以自由轉讓的，或者像法學學者說的是可以讓渡的(可轉讓性)，資源價值就能最大化” 。那么，作為一種清潔、可替代能源，美國政府又是如何對煤層氣的產權進行界定？

(1)確認煤層氣為氣體資源并賦予其獨立于煤炭礦權的所有權

在美國，當煤層氣被當作有害物時，人們在就煤炭簽約、立法時，根本就不考慮煤層氣的所有權問題。能源危機讓人們發現了煤層氣的經濟價值。不過由于煤層氣特殊的物理屬性，當人們試圖對它進行利用時，就不得不思考諸如“煤炭所有權人是否自然擁有伴生于煤炭中的煤層氣”和“誰擁有煤層氣的產權”等問題。

Olson[1]的研究表明，20世紀70年代末80年代初，美國聯邦政府關于煤炭和天然氣等的法律法規還沒有被運用到解決煤層氣相關問題上來。Farnell[2]的研究也表明，美國的法律并沒有對煤層氣的產權爭議和沖突提供充分的解決方案。他認為當時商業化開采煤層氣的最大障礙不是技術上的，而是法律上的。著名的美國鋼鐵公司(United States Steel Corporation)訴瑪麗·喬·霍格公司(Man Jo Hoge)案等煤層氣開采方面產權糾紛案件的研究表明,煤層氣開采企業和煤炭開采企業一直在對煤層氣的所有權進行爭奪。1981年美國司法部認定煤層氣是一種氣體資源，氣體承租人有權利進行煤層氣開采，煤層氣所有權不包含在煤炭礦權承租人的權利中，美國聯邦法院也持同樣的意見。因此，煤層氣從法律上已經成為一種獨立于煤炭礦權的氣體資源。

(2)確定誰擁有煤層氣的產權并且可以對其進行開發

法律上賦予煤層氣獨立礦權后，還必須讓它成為事實上可以執行的一項權利。事實上，因為美國土地所有制的多樣性和各州法律法規不同，究竟“誰擁有煤層氣的產權并且可以對其進行開發”這個問題變得非常復雜。

美國的土地分為公有土地和私有土地兩種。公有土地約占40%，主要為國家公園、未利用的土地、生態保護區、公共設施和公益事業用土地，這些土地分別屬于聯邦、州、縣或市政府所有；另外60%為私有土地。不同土地之下的煤層氣資源也相應地有歸屬區別。

根據《能源政策法》(1992年)1339條款，在美國聯邦政府擁有地表權和地下礦產資源所有權、或者地表權已經轉讓但仍保有地下礦產資源所有權的土地上，煤層氣資源由美國內政部負責管理。美國聯邦政府法律規定對公有土地實行規劃，規劃每十年審核一次，公眾可廣泛參與，私營公司支付給政府相應的租金和費用后，即可獲得公有土地的煤層氣鉆探權。同時堅持早登記者(早獲得權利者)優先的原則，煤炭開采企業和煤層氣開采企業都可以獲得煤層氣資源的開發權，依據“先后登記，批準順序”而定，1994年開始執行。為了促進各州煤層氣的開發利用，1995年9月美國國會通過一項法案，要求那些尚未制定煤層氣所有權法律的州，在1995年10月24日之前必須出臺煤層氣所有權的法律，否則將把該州煤層氣的立法問題轉交給聯邦政府的內政部土地管理局進行處理。

至于私有土地地下的礦藏，總體而言，屬于土地所有者。在私有土地上，煤層氣開采企業可以直接與礦業權權利人簽署租約，再與地表權權利人簽署單獨的設鉆井和鋪管道協議，并取得州政府管理機構的許可，就可以獲得開采權。但即便同為私有土地，不同的州可能因為法律法規不同，對煤層氣資源的產權劃分不一定相同。比如，根據Lyons[15]的研究，在弗吉尼亞州，法律規定煤層氣屬于煤炭礦業權人，而不是氣體租賃者或土地所有者。在賓夕法尼亞州，在美國鋼鐵公司訴瑪麗·喬·霍格公司案中，煤層氣的開發權是被裁定給煤炭礦業權人，但其所有權則仍然歸土地所有者擁有。

盡管法律上有相關規定，黃立君[16]卻認為，從美國煤層氣發展實踐來看，氣煤沖突事實上一直存在。由于煤層氣和煤炭相伴相生，煤層氣礦業權人和煤炭礦業權人在行使自身權利時，不可避免地產生負外部性，從而導致產權的不相容使用。當沖突發生時，州法院和聯邦法院就開始發揮作用。前面論及的美國鋼鐵公司訴瑪麗·喬·霍格公司案以及阿拉巴馬州、圣胡安盆地、西弗吉尼亞州、弗吉尼亞州和懷俄明州等煤層氣開發方面的產權糾紛案，最終都是由各級法院來決定煤層氣的所有權。關于氣煤之爭的訴訟案件研究表明，在美國，煤層氣企業和煤炭企業可以通過民事訴訟途徑來主張自己認定的權利。隨著法律法規的健全，當事人的權利得到了較好的保障。

如果某個開采區塊的產權糾紛沒有解決，卻仍要開采煤層氣，也有一些替代性的制度安排可供選擇。比如，《弗吉尼亞油氣法案》(1991年)規定：如果煤炭礦業權人、煤層氣礦業權人和土地所有者之間因為利益沖突導致煤層氣無法順利開采，州油氣委員會(Gas and Oil Board)就會介入，要求相關方聯營合作，并且建立一個第三方賬戶，讓利益相關方在沖突未解決之前向該賬戶繳納保證金。法律上的產權歸屬確定后的30日內，州油氣委員會決定該賬戶基金的分配(包括利息)。在阿巴拉契亞地區的西弗吉尼亞州也有類似的法律，這種制度安排使得即使產權糾紛沒有解決，也不影響煤層氣的開采。Mcclanahan[7]所研究的弗吉尼亞州也是通過這種方式使煤層氣產業得到發展。

2.全方位的經濟激勵

在賦予煤層氣獨立礦業權和確認誰擁有煤層氣產權并且可以對其進行開發之后，美國政府制定了一系列的法律法規和政策，從研發、生產和消費等環節來幫助和扶持煤層氣的開發利用。

(1)對煤層氣研發者的激勵

美國政府對煤層氣前期技術研發和勘探研究進行資助。根據美國環境保護局的公開資料，美國政府直接向地質調查局(USUG)、天然氣研究所(GRI)等國家機構，專業咨詢公司，煤層氣項目開發者提供資金，支持他們進行煤層氣基礎理論研究、煤層氣資源評價和技術創新，并通過煤層氣開發實驗進行技術推廣，最終提高煤層氣勘探的成功率。比如，美國能源部(DOE)和美國環境保護局進行跨部門合作，通過國家能源技術實驗室(NETL)對西弗吉尼亞州的煤層氣開發利用示范項目進行資助。據估計，在最近三十年內，美國政府直接用于煤層氣基礎理論研究和技術開發的投資約為4億美元。另外，統計數據顯示，從20世紀80年代至今，美國政府非常規氣的勘探開發活動先后投入60多億美元，用于培訓與研究的費用將近20億美元[17]。

(2)對煤層氣生產者的激勵

聯邦政府層面，美國政府對煤層氣生產者的激勵，最著名而且影響最大的是《原油意外獲利法》。美國參眾兩院在1979年通過《原油意外獲利法》，并于1980年頒布實施。該法案制訂的第29條稅收補貼條款，旨在通過政府財政補貼的方式，使包括煤層氣在內的非常規能源具有與常規油氣能源相當的競爭力。

《原油意外獲利法》第29條稅收補貼條款是一項基于生產的激勵政策。一方面，該政策將煤層氣作為獨立的礦種對待；另一方面，該政策使得煤層氣成為當時獲得補貼最高的一種非常規天然氣能源。根據孫茂遠[18]的研究，自1980年《原油意外獲利法》實施后的十年間，美國黑勇士盆地開采煤層氣獲得的稅收補貼約為2.7億美元，圣胡安盆地獲得的稅收補貼約為8.6億美元。十年后，每生產和銷售1百萬英熱單位煤層氣平均稅收補貼約為1.4美元。稅收補貼一般占氣價的45%—50%以上，稅收補貼之后，煤層氣開采企業的內部收益率平均為23%。持續的激勵使得美國煤層氣產量從1983年的1.7億立方米猛增至1995年的270億立方米，煤層氣開發利用基本形成產業化規模。2003年美國煤層氣產量為453億立方米，2008年美國煤層氣產量達到最高值562億立方米，2006—2011年連續六年煤層氣產量都在500億立方米以上。

除了《原油意外獲利法》，美國聯邦政府的《國內稅收法典》(1986年)在通過財政支持非常規能源(如煤層氣)和可再生能源發展方面也發揮了重要作用。類似的，《能源法》(2005年)第45條的生產稅收抵免政策和《美國復蘇與投資法》(2009年)對那些利用可再生能源(包括煤層氣)發電的公司提供課稅免除和其他激勵。1992年10月布什總統簽署《國家能源政策法》，該法案建立激勵煤層氣發展以及幫助解決煤層氣產權沖突的制度安排。同年，美國聯邦能源管理委員會頒布第636號法令，規定煤層氣生產商可以通過天然氣管網系統自由配送銷售煤層氣。這種管網設施第三方準入的管理模式解決了煤層氣開發商輸送的需求，支持了煤層氣市場的商業化開展。1996年3月美國環境保護局發布《聯邦政府對煤層氣項目資助指南》，對煤層氣開發利用項目提供優惠貸款。另外，為鼓勵扶持煤層氣生產，美國政府還出臺了一系列政策，設立農業部援助項目、商業部援助項目和中小企業管理局資助項目。

州政府層面，為了吸引能源公司，州政府(如賓夕法尼亞州和俄亥俄州)設立撥款、免稅和貸款擔保等項目促進煤層氣開發。根據美國環境保護局[19]的報告，賓夕法尼亞能源發展局(PEDA)定期為包括煤層氣在內的可替代能源項目提供撥款。2010年4月賓夕法尼亞能源發展局共提供1 600萬美元支持州內包括煤層氣在內的可替代能源開發基礎理論研究、資源評價和技術創新，而且這些項目面向私人機構和公司、非營利組織、州內的大學和市政機構，最大的單筆撥款達100萬美元。賓夕法尼亞州還為可替代能源生產進行課稅免除。2008年7月賓夕法尼亞州頒布《可替代能源投資基金法》，對可替代能源生產項目稅收減免15%。在俄亥俄州，2007年開始實施“優勢能源”項目，以促進就業和經濟發展，該項目采取撥款和信貸擔保方式對煤層氣開發進行激勵，在過去三年中共提供1.5億美元發展優勢能源產業。

監管激勵方面，土地使用授權與礦區使用費減免。2008年美國40%的煤炭生產來自西部聯邦政府和州政府所有的土地，這些土地下的煤炭礦業權和油氣礦業權都屬于聯邦政府或州政府。內政部的土地管理局負責管理聯邦政府擁有的煤層氣礦業權。在州政府層面，比如，在猶他州，油氣礦業權由猶他土地信托管理局負責，懷俄明州則由土地和投資辦公室負責。通過一系列法院判例，猶他州和懷俄明州確定了煤層氣礦業權是一種獨立于煤炭礦業權的礦產資源。私營公司支付給政府相應的租金和費用，通過競標獲得在公有土地的鉆探權。另外，為了激勵煤層氣生產者，很多州減免煤層氣礦區使用費，以從經濟上進行支持。比如，科羅拉多州就對煤層氣生產者免征12.5%的礦區使用費。懷俄明州和猶他州也采用了類似的激勵政策。

(3)對煤層氣消費者的激勵

美國政府還對煤層氣消費者進行激勵。賓夕法尼亞州1998年7月開始煤層氣消費試點項目，四個月內有近兩百萬消費者進行登記注冊。自1999年1月起所有消費者可以從電力供應商那里得到最低8%的消費稅減免[19]。伊利諾伊州則頒布了《電力重建法》(1997年)，自1998年8月開始給予煤層氣消費者15%的稅收減免。科羅拉多州和阿拉巴馬州都有類似的制度安排。

五、結 論

筆者對美國煤層氣產業發展現狀、美國聯邦政府及州政府在煤層氣產權界定、研發、生產和消費等環節進行全方位激勵以促進煤層氣產業化發展等方面的經驗進行了闡釋。這些經驗表明，盡管美國煤層氣產業基本上屬于私有，政府并不強迫任何企業承擔煤層氣開發任務，但各級政府為了實現能源、清潔和安全等目標，在機制設計上通過立法和政策等方面的制度安排，對煤層氣研發者、生產者和消費者進行宏觀引導，大力扶持煤層氣產業，使得開發利用煤層氣成為投資者有利可圖的自覺行為，最終達到市場引導能源產業發展的目的。另外，美國聯邦政府及州政府所采取的全方位經濟激勵政策，都是可轉化的，而且切實可行和落實到位。

美國政府在煤層氣產業化發展過程中的幫助和扶持給未來中國煤層氣產業化發展以啟示。自1996年以來，中國政府開始著力發展煤層氣產業。在“十一五”“十二五”期間，國家能源局都對煤層氣開發利用進行五年規劃，并制定發展目標，但這兩個時期煤層氣規劃目標的完成率都不到30%。歷經二十多年的發展，中國煤層氣產業的發展仍然處于初級階段，沒有形成規模化、產業化經營。事實上，國家發展和改革委員會、國家能源局和各級地方政府也有對煤層氣開發利用的激勵制度安排，但收效甚微。煤層氣礦業權與煤炭礦業權之間的沖突、補貼等激勵政策落實不到位、補貼不足、投入缺乏動力和煤層氣運輸管網等配套設施不足等是導致上述問題的主要原因。因此，必須首先解決煤層氣產權界定和轉讓問題，并從研發、生產和消費等環節做出制度安排，進行全方位的激勵。

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(責任編輯：孫 艷)

2016-10-06

中國政法大學人文社會科學研究項目“制度經濟學視角下中國煤層氣和煤炭協調開發機制研究”(14ZFG79001)

黃立君(1971-)，女，湖南洞口人，副教授，博士，波士頓學院訪問學者，主要從事法經濟學和制度經濟學等方面的研究。E-mail: lijunh@cupl.edu.cn

F426.21

A

1000-176X(2016)12-0029-06