發達國家國有企業經營者選拔機制及啟示

張炳雷 ，秦海林

(1.吉林大學中國國有經濟研究中心，吉林 長春 130012；2.工業和信息化部中國電子信息產業發展研究院，北京 100846)

發達國家國有企業經營者選拔機制及啟示

張炳雷1，秦海林2

(1.吉林大學中國國有經濟研究中心，吉林 長春 130012；2.工業和信息化部中國電子信息產業發展研究院，北京 100846)

國有企業經營者選拔是中國國有企業改革過程中一個極其關鍵的問題。長久以來實行的行政任命制在市場化體系下一直為人詬病，選拔機制的全面市場化呼聲日益高漲。但市場化選拔機制是否真的有效，對何種企業有效，對哪層代理機制更為有效等問題尚爭議頗多。通過對發達國家國有企業經營者的選拔機制進行研究，可以在相應的問題上獲得有益的啟示。國有企業的經營者與傳統意義上認定的企業經營者對象范圍有著很大差別，通過相關的研究，對國有企業委托—代理層次進行清晰地劃分，可以認識到行政任命體系與市場選拔體系的存在基礎與優劣，從而為中國國有企業經營者選拔機制在不同行業、不同企業管理層次如何選擇提供相關的參考，也為適當的“激勵—約束”機制和選拔系統的整體構建提供依據。

國有企業經營者；行政任命與市場選拔；委托—代理

經過長期的改革，中國國有企業已經建立起完備的現代企業制度，在市場競爭中逐漸發展壯大，國有企業資產總額從1978年的7 233.9億元增長到2015年的1 192 048.8億元，增長速度之快令人咋舌。而高速增長帶來的雄厚資產，讓國有企業經營者選拔機制的問題顯得尤為突出。企業的核心競爭力在于人才，而經營者又是其中最重要的部分。中國國有企業的經營者選拔機制正在向著市場化、職業化的方向前進，但目前對經營者的選擇還有很強的行政色彩，許多國有企業內部依舊存在著行政級別，經營者由上級指派為主，公開競爭、考試選拔等方式比重很低且流于形式。正因如此，對經營者選拔機制全面市場化的呼聲越來越高。國有企業經營者選拔是中國國有企業改革過程中一個極其關鍵的問題，中國的國有企業經營者究竟應該采取何種選拔機制？是否完全市場化才會構成最合理的人才優化配置？事實上，經營者的選拔機制是一個極其復雜的問題，直接涉及到企業激勵機制的設置，并與企業產品、經營范圍乃至經營目的與功能緊密相關，簡單地把經營者選拔機制市場化，絕不是一個妥善的解決方案。

一、國有企業經營者與企業家的區別

一般情況下，企業的經營者被認為等同于企業家。但“企業家”自身是一個比較模糊的概念，從其誕生之日起對其就有著不同角度的解讀。坎蒂隆[1]首次定義了“企業家”這一名詞，他認為，企業家是利用別人尚未明確認識到的市場機會獲得收益的人，而這一定義也為人們對企業家的認識提供了最基礎的前提，即企業家是要冒一定風險、通過判斷商品價格變動的趨勢進行市場交換以獲得收益，這種收益存在著極大的不確定性。薩伊[2]認為，企業家是將勞動、資本、土地和知識等生產要素結合起來的經濟行為者。馬歇爾[3]認為，企業家是發現并利用市場不均衡性，從而組織生產與交易的人。熊彼特[4]的研究對現代企業家理論產生了最重要的影響，他認為，企業家的本質是創新，是把生產要素進行新的組合，創造出新的生產函數的人，這一理論成為對企業家認識最重要的特征之一。而奈特[5]針對熊彼特理論的不足指出，企業家需要在不確定性中尋求機會，并為其決策承擔全部后果，這就注定他必須是工商企業主而不是經理。

從對企業家的認識可以看出，在西方市場經濟體系下出現的“企業家”稱謂與經營者幾乎完全重合，但從對它的職能定位界定上可以看出，西方經濟學家所說的“企業家”從起源上針對的就是私營企業主，并不涉及國有企業。這不是簡單的語言邏輯，而是涉及到企業所處的外部經濟體系和企業自身的性質。國有企業自身性質與私營企業有很多不同，其中一個重要的關鍵點，就在于國有企業追求的并非企業利益最大化，而是社會總福利增加值的最大化[6]。大量存在的公共、準公共品行業讓國有企業的經營者直接面對著自然壟斷的分割市場，這樣的經營者也就無法稱之為“企業家”了。同樣，西方經濟學者也并不認為這類企業的經營者是企業家。“有相當數量的必不可少的服務乃是不可能由市場予以提供的；當然，市場無法提供這類服務的原因也是顯而易見的：這類服務的提供者無法向這些服務的受益人索價，或者更為準確地說，這些服務的提供者不可能只讓那些愿意支付費用的人或者有能力支付費用的人獨享這些服務的好處”[7]。這一類的企業顯然不被認為是能夠進行市場競爭的企業，其企業經營者也就不可能被稱為“企業家”。在中國，這類企業卻一直在國有企業中占有相當大的比重。

可見，國有企業的經營者與企業家并非完全一致。不是所有的國有企業經營者都可以稱之為“企業家”，“企業家”的稱謂更多的是針對面臨市場競爭、有一定經營風險的企業經營者而言。這種對企業家與經營者之間認識的模糊，是造成國有企業經營者選拔機制標準混亂的一個重要原因。因此，要清楚地判斷國有企業經營者選拔機制是否合理，就需要對國有企業經營者是否屬于企業家的范疇做出界定。而在做出這一界定之前，必須針對國有企業的具體產品與經營范圍特性進行區分。但這樣的區分也僅僅只是對經營者選拔機制做出判斷的第一步，如果要準確判斷選拔機制是否合理，還要確定選拔出的經營者是何人：是企業的總經理等高級管理人員，還是包括董事會諸多董事和董事長在內的企業管理層。很顯然，最初的企業經營者是企業主自己。企業邊界的提升帶來了股份公司的出現，董事會成為實際的企業經營者，由企業經理作為按照董事會經營策略對企業進行管理的執行者。繼續擴大的企業規模迫使企業讓專業化的人才(即職業經理人)來經營公司，企業的實際經營決策權也轉移到了職業經理人的手中，董事會成為一個批準職業經理人經營策略和進行監督的機構。也正是在這一過程中，逐漸形成了被認為是有效管理體制的現代企業制度，這一制度正是中國國有企業過去二十年一直強調學習并已經全面建立的機制。但國有企業由于其所有制性質的特殊性，董事會的董事并非真正持有股份的股東，而是股東代表，這就注定他們只是委托—代理機制中的“代理”一環，也正是這一點決定了董事會中代表國有股份行使權力的董事、董事長都屬于企業的經營者，而非現代西方私有企業管理制度中負責審議和監督總經理經營計劃的股東代表。事實上，根據2012年的《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》，國有獨資國有資本控股公司的董事長、副董事長、董事、列入國資委黨委管理的總經理(總裁)、副總經理(副總裁)、總會計師都是被考核對象，說明這些人都被默認為企業的經營者。只是董事會成員應屬于決策層面的經營者，總經理等則屬于執行層面的經營者。

二、國有企業經營范圍促使經營者選拔機制改變

無論是中國還是發達國家，國有企業因其特殊性，經營者選拔機制與私有企業有著很大的區別，這種區別的根本在于所有制結構和國有企業的經營范圍存在差異。公有制與私有制的差別讓國有企業的經營者構建體系無法完全復制私有企業搭建的現代企業制度，多層的委托—代理機制是不可避免的。同時，國有企業由于其所處行業和經營范圍的不同，企業追求的目標也會有差異，因而經營者選拔機制亦各不相同。

1.美國

美國現行法律和行政管理制度中沒有明確的國有企業概念和定義，但在聯邦范圍內，有類似于中央國有企業的機構或公司，分別稱為聯邦政府公司或政府資助企業。聯邦政府公司直接屬于政府的一部分，員工屬于政府雇員，政府資助企業則是市場化運作的企業，包括聯邦國民抵押貸款協會、聯邦住房貸款抵押公司、聯邦農業按揭公司、聯邦家庭貸款銀行系統和農場信貸系統等。這些企業幾乎都處于市場失靈的領域，與私營企業不存在大規模的競爭，州與地區政府也設有國有企業，一般以公共管理局的形式存在。

盡管政府投資企業沒有其他股東，但基本上都由董事會作為管理機構存在。多數公司設有兼職董事會，但這些董事來源于獨立董事、由總統和內閣部長指派的董事，以及負責管理的政府官員，一些混合所有制公司和政府資助企業的董事會部分董事也由總統指派[8]。州和地方政府一級管理局的董事會董事也多由州長和市長指派，同時也有大量的主管官員成為董事。

2.德國

德國國有企業多為公私合營的股份公司，主要分為三種類型：中央級國有企業、省級國有企業和地方級國有企業。中央級國有企業主要為重工業和軍火類公司，省級國有企業多為銀行、劇院、無線電廣播電視公司和特別醫院等企業，地方類國有企業則為從事地方性水電、交通和其他服務性企業[9]。同時，德國政府針對國有企業的產品性質，將企業分為盈利性企業與非盈利性企業，對滿足公共需求的聯邦郵政、水、電和煤氣等行業的國有企業均不以營利為目的。

按照德國法律的規定，對國有企業行使所有權的部門為財政部。同時，德國實行雙重董事會制度，即監督董事會(監事會)和管理董事會。監督董事會為企業的實際決策與監督機構，管理董事會則按照監視董事會制定的決策執行，其成員由監督董事會任命。可見，德國國有企業的經營者包括監督董事會的董事，而這些監督董事通常由財政部長推薦任命。對于國有企業的管理董事會成員和高級經理，德國政府更傾向于市場化聘任，以簽訂合同的方式建立委托—代理關系，用市場機制來激勵企業經營者更好地完成所有者的經營目標。這樣的選拔機制是建立在德國國有企業需要面臨嚴峻市場競爭的條件下，如其中央級國有企業大眾汽車、萊茵金屬公司等重工業與軍火類企業都直接面對著激烈的全球競爭。

3.日本

日本的國有企業按照經營形態劃分，分為政府企業、公共法人企業和特殊股份企業三種。政府企業由政府直接管理，公共法人企業是政府出資并委托給經營者經營，特殊股份企業則是政府部分出資的股份有限公司[10]。總體而言，競爭領域的國有企業一般采取股份公司的形式，不過此類企業極少，一般政府功能類國有企業都是采取特殊法人形式。但日本的國有企業受政府影響很大，自主權受到限制，經營者大多都源于政府公務員，其薪酬也多由政府規定。同時，受到日本企業文化的影響，國有企業的經營者也多在企業內部選拔，逐級晉升，多由現任經營者在幾位可能的人選中選定接班人進行培養，少數通過企業內部業績考核進行競爭決定，經營者選拔的市場化程度很低。

不過日本的國有企業大部分集中在電力、煤氣和供水等公共部門領域，屬于自然壟斷行業，且經過長期民營化改革后，比重也在不斷降低，國有企業比重已經遠低于西歐國家的水平。

4.新加坡

新加坡的國有企業主要分為兩類：法定機構和政聯公司。法定機構通常隸屬于政府某一部門，是獨立的經濟法人，主要集中在國家發展部、經濟發展部、裕廊鎮管理局、公共事業局、民航局和港務局等國家部門。政聯公司則是由政府設立，不受國會管轄的公司。這些公司通常由淡馬錫控股公司、新加坡政府投資公司等政府類投資公司投資設立。而新加坡現在最主要的國有企業是淡馬錫控股公司和裕廊集團，兩者的管理模式基本一致，都是由董事會進行管理，其中，獨立董事達到甚至超過了50%。淡馬錫控股公司董事會的四名董事由財政部直接派出，為司局級乃至副部級官員，其他六名獨立董事則采取聘任社會知名人士和業內專家的方法，且董事受任期的嚴格限制。公司的董事長和職業經理人人選需要經財政部復審，由總統批準。對于其下屬子公司的高級管理層多采取市場化選拔的方式，由職業經理人管理。

從以上主要發達國家國有企業的經營者選拔機制中可以看出，決策層的經營者基本都是由政府指定的，有些甚至由政府官員直接兼任。對于競爭行業內負責日常經營管理的管理層，大部分采取市場化的方式進行選拔，某些非競爭類行業的經營者選拔，則并不采取市場化的手段。

三、不同經營者選拔機制的實施條件

從現有的國內外國有企業經營者選拔模式可以看出，經營者選拔機制與國有企業的行業與產品有著密切的關系，這主要是因為國有企業所處的行業不同，能夠設立的經營者“激勵—約束”機制也是不一樣的，不同的“激勵—約束”機制直接決定了選拔機制的選擇。

1.國有企業經營者市場化選拔機制的實施條件

第一，國有企業實行經營者市場化選拔機制的默認前提，就是市場化的經濟體系“激勵—約束”機制。國有企業的所有者需要用經濟利益的激勵讓經營者盡心竭力地為企業發展服務，一旦經營者無法達到預期的經營目標就會被淘汰。這種選拔機制看上去最為公平直接，也簡便易行，只需要設定好企業預期達到的經營指標，通過長效與短期的激勵機制設計，就可以對市場化選聘的企業經營者進行相應的評價，實現經營者的優勝劣汰。

第二，用經濟指標衡量的“激勵—約束”機制的默認前提必須是該國有企業需要以企業的經營效益作為主要目標函數。如果脫離了這一主要目標函數，就無法設計出一個合理的機制來對經營者的經營業績進行衡量。而這就直接限制了能夠實行經營者市場化選拔機制的企業范圍。這些企業或處于市場化競爭性行業，以企業盈利為主要經營目的；或處于自然壟斷行業，但是存在內部企業管理的提升空間。這兩種類型的國有企業的區別在于：一種是在給定的資金投入下通過市場競爭獲得更大的盈利；另一種則是在給定的資金投入、價格限制和盈利水平下提供更好的服務。對于市場化選拔的經營者的獲利來源，一個是企業的盈利空間，另一個是企業成本的縮減空間，這兩者都存在著明顯的上限，也都可以通過量化指標衡量，只是難易程度有所區別。

第三，市場化“激勵—約束”機制需要通暢、透明的信息溝通，尤其是委托人與代理人之間，這種信息流的溝通更為重要。作為代理人的企業經營者，既擁有企業的信息優勢，又存在著隱藏對自己不利信息的道德風險。在某些極端情況下，如企業存在一旦業績不好就可能被私有化的預期下，他們甚至可以選擇惡意經營以獲得企業的所有權[11]。從這一前提條件可以看出，處于市場競爭中的國有企業實行經營者市場化選拔機制更容易，因為衡量企業經營業績的指標體系設計更清楚、明晰，市場競爭條件下信息流的傳遞也更通暢、更容易獲得且易于比較。而提供公共物品的天然壟斷行業，在給定投入、價格和盈利水平等一個或多個限制條件下，依靠管理水平的提升實現企業經營和服務水平的改善，衡量指標體系無法像競爭類企業那樣容易構建，雖然能夠衡量卻易出現誤差，信息流無法像競爭性行業企業那樣通暢，企業內部管理的“黑箱”為經營者隱瞞不利信息提供了有效的途徑和手段。同時，通暢的信息意味著完備的職業經理人市場體系。只有市場中有足夠多的各種類型的職業經理人，才能夠在市場化選拔的過程中實現充分競爭，真正達到優勝劣汰的目的。

2.國有企業經營者行政任命制的實施條件

第一，國有企業的所有制性質是國有企業管理者行政任命制實施的天然條件。國有企業最重要的特性在于其所有權的整體性與不可分割性。與私人所有制不同，國有企業的所有者為全體國民，無法指定出具體的所有人，這種特性決定只能由政府作為所有者代表對其進行監管。但政府的行政體系與企業運行又存在著天然的沖突，這就需要有合適的代理人代替政府行使監管權力，因而出現了董事會層次的企業管理層，董事、董事長由政府行政任命，直接對政府管理部門負責。從各發達國家的實際操作上看，在這一決策層面上，基本都采取行政任命而非市場化選擇的方式，其根本原因在于其代表的是所有者利益，而所有者利益不存在市場化的基礎。

第二，行政任命制的默認前提是擁有政治體系的“激勵—約束”機制。行政任命的國有企業經營者擁有一整套政治體系上的“激勵—約束”制度。根據其管理職能行使的履行程度，實現其政治收益或懲罰，從而保證政府對國有企業管理的有效性。對政府而言，政治體系內的“激勵—約束”機制的實施，遠比市場化的經濟體系機制更便利，也更有約束性。只是在這種體系下，很容易形成政企不分和對企業過多的行政干預，因此，必須設計出有效的運行與制約機制來保證國有企業經營目標的實現。

第三，公司總經理等執行層面的行政任命制，除了要具備政治體系的“激勵—約束”機制，其企業性質也需要更側重公益類或讓政府更易控制以實現政策意圖。這類企業所追求的目標函數不是單純的經濟指標，而是更偏重于社會總福利的提升。因此，自然壟斷行業、軍工和某些涉及國計民生的關鍵產業可以采取這種控制力更強也更有效的方式。如果對于處于激烈市場競爭的企業選擇行政任命制進行經理層的聘任，則很可能會造成效率損失。

四、發達國家國有企業經營者選拔機制對中國的啟示

從發達國家現行的國有企業經營者選拔機制可以看出，即使是發達的市場經濟國家，在面對公有制性質的企業時，其經營者選拔也并非完全執行市場化的原則，反倒是行政任命制成為其決策層經營者的首選。對于執行層面的經營者，也會根據企業性質的不同，采取不同的選拔機制，而這些選拔機制又與其歷史與制度文化有著千絲萬縷的聯系。這些現存的選拔機制對中國這樣一個擁有多種類型的國有企業國家，有著重要的借鑒意義和啟示。

1.各個國有企業的具體情況不同，選拔制度也不相同

不同行業的國有企業面臨的市場競爭環境是不同的，即使相同類型的國有企業，由于其企業具體情況、外部市場環境不同，其能夠設計的“激勵—約束”機制也必然有差別，某一企業成功的制度模式可能是另一企業的衰落之機，必須慎之又慎。因此，國有企業經營者選拔機制必須針對各個企業的具體情況分別設計，不能采用“一刀切”的方式。一般而言，對于競爭性企業，可以采取市場化的選拔機制。如前文所述，處于市場競爭中的國有企業其經營績效的評價體系很容易設立，市場化的“激勵—約束”機制易于實現。高風險的付出意味著高收益的回報，只有市場化的激勵機制才更容易吸引勇于面對壓力、喜歡高風險、富于開拓與競爭精神的人才，也只有此類經營者才能夠讓國有企業在日益激烈的全球化競爭中占據有利地位，實現效益的提升。對于處于自然壟斷行業的國有企業，其經營風險小，受到的非市場化影響因素多，這就需要其管理者更加謹慎和穩重，政治提升空間要更符合此類人才的偏好。因此，對于此類國有企業，行政任命制是一個較好的選擇。但是，這種任命機制并非完全絕對，尤其是針對自然壟斷行業，如果其內部經營成本存在著極大的改善空間，也可以利用市場化機制吸引一些優秀的管理人才。無論是市場化選拔還是行政化任命，應根據企業自身情況因地制宜，才是國有企業經營者選拔機制設計的根本。

2.針對國有企業的管理層次不同，選拔機制也應不盡相同

由于國有企業由政府作為出資人代表進行管理，這就決定了其經營目標的設計中，資產保值要列在第一位。在多層委托代理結構中，處于企業決策與監管層面的經營者很難通過市場化的舉措進行選拔，相對穩妥、喜歡低風險的政治型選拔機制成為不同國家的首選，這是由其首要的經營目標所決定。但對處于執行層面的高級經理層，完全可以設置出合理的市場化選拔機制，以激發起企業的內在活力。更重要的是，高級經理層可以制定出企業的戰略規劃提交給董事會，與相對傾向于保守的董事會形成一定程度的制約，在保持穩定的情況下促進企業管理水平的提升。同時，很多國有企業集團存在著大量的二級、三級子公司，尤其是處于競爭行業的企業，這些子公司的管理層幾乎都可以采取市場化的選拔機制，對于某些自然壟斷行業，他們的子公司往往存在著不同的產品類型，也存在著采取經營者市場化選拔的空間。經營者選拔機制與其所處的委托—代理層次有著直接關系：政府主管部門可以看做是第一層次的代理關系，它對國有企業的所有者——全體國民負責；政府主管部門任命的董事會可以看作第二層次的代理關系，他們代表政府對企業決策進行監管，對上級主管部門負責；總經理層的高級管理者為第三層次的代理關系，他們對董事會負責；其下的子公司又屬于第四層次的代理關系。隨著代理層次的增加，經營者的自由度也逐漸增加，可以進行市場化選拔的可行性也在不斷提升。

3.“黨管干部”原則與經營者市場化選拔并非根本性沖突

從發達國家的經驗可以看出，行政任命制與企業的市場化運行、經營者市場化選拔并不存在沖突。實際上，中國現在實行的“黨管干部”原則，是將國有企業的經營者納入到政治選拔體系內，而政治體系參與者重視的是穩定性與低風險，對市場風險是厭惡型，完全符合國有企業第一層與第二層代理機制的主要追求目標，也是所有國家國有企業不可避免的選擇。因此，“黨管干部”原則與經營者市場化選拔針對的完全是不同層次的代理結構對象，兩者不存在根本性沖突。對于競爭性企業而言，總經理層的經營者完全可以采用市場化選拔的方式，甚至某些自然壟斷行業也可以在此層面進行市場化選聘，只需保持董事會對企業決策的控制力即可。

4.用制度制約國有企業經營者道德風險發生的可能

無論是市場化選拔還是行政任命，國有企業經營者發生隱藏信息道德風險的情況是難以杜絕的，這就需要設計出良好的信息溝通發布渠道，利用制度上的設置來制約道德風險發生的可能性。一般而言，這類道德風險發生的主要方式就是在經營過程中，經營者對短期效益的過度追求而忽視了企業的長期發展[12]。在董事會的決策層面，由上級任命的董事會成員為了獲得個人的政治資本，可能選擇犧牲企業長期利益的決策；在執行層面，以企業經營效益為衡量指標來獲得經濟收益的管理者也可能會為了任期內的收益最大，而做出損害企業長期發展的經營策略。此類道德風險的發生并不會違背法律，也屬于難以監控的范圍，只能從制度設置上進行規制。

5.建立長效的“激勵—約束”機制，允許經營者試錯

對于某些國有企業尤其是競爭型企業而言，其經營決策存在著很大的約束。市場上的收益與風險是對應的，高收益必然面臨著高風險。面對某些市場機會，私營企業擁有更強的決策力，甚至可以暫時放棄贏利，進行長期的市場布局與技術研發。但對于市場化選拔的國有企業管理者而言，他們很難做出放棄短期效益而追求長期的市場布局與研發，行政任命的國有企業管理者在這點上相對較好，但在常態的市場競爭中卻無法取得良好的激勵效果，因此，要建立盡可能長的“激勵—約束”機制，同時允許經營者的試錯行為。但這種機制又不能變成縱容經營者胡亂施政的軟約束，這就需要在決策層進行慎重的討論，而且試錯的方向要與國家經濟政策、產業布局等一致，以獲得最大的社會總福利的提升。

6.國有企業經營者的市場化選拔要與企業內部晉升選拔機制相結合

所謂的市場化選拔，并非只能針對企業外部，還要包括企業內部員工。經營者市場化選拔的優勢在于人才的優勝劣汰，這種機制可以最大限度地發揮激勵約束機制的作用。同樣，企業內部優良有序的晉升選拔機制也是必須的，其是企業留住人才、保持長期健康發展的前提。市場化選拔并不意味著限制企業內部晉升選拔，企業內部晉升體系也不是市場化選拔的阻礙。無論企業內部還是企業外部的管理人才，只有兩者能夠處在同一個公平的機制下參與選拔，才是真正的市場化選拔機制。

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(責任編輯：徐雅雯)

2016-10-19

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國國有企業經營者選拔制度創新”(451160302023)；吉林大學“985”工程項目資助

張炳雷(1977-)，男，吉林四平人，副教授，博士，主要從事國有企業改革研究。E-mail:zblei@jlu.edu.cn秦海林(1977-),男，江西南昌人，高級經濟師，博士，主要從事產業規劃、財稅政策和公司治理研究。E-mail：qinhailin@ccidthinktank.com

F276.1

A

1000-176X(2016)12-0120-06